Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 28 августа 2019 г. N Ф10-3378/19 по делу N А84-3462/2018

г. Калуга

28 августа 2019 г.

Дело N А84-3462/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 22 августа 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 августа 2019 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Лукашенковой Т.В.,

судей Ключниковой Н.В., Смолко С.И.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ешиевой С.Б.,

при участии представителей:

от общества с ограниченной ответственностью "Кардинал-Плюс" (г. Севастополь, ул. Хрусталева, д. 44-А, ИНН 9203008611, ОГРН 1149204054922): Нагорная Е.В. (доверенность от 06.11.2018 N 17);

от Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя: Тернова Е.П. (доверенность от 09.01.2019 N 10);

от Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя: не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Двадцать первого арбитражного апелляционного суда, кассационную жалобу Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 21 декабря 2018 года (судья Минько О.В.) и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 23 мая 2019 года (судьи Омельченко В.А., Градова О.Г., Привалова А.В.) по делу N А84-3462/2018,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Кардинал-Плюс" (далее - общество, ООО "Кардинал-Плюс") обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконным решения Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (далее - департамент) от 05.07.2018 N 16578/05-05-21/18 об отказе во внесении изменений в пункт 2 распоряжения от 12.04.2017 N 4876-РДЗ в части устранения допущенной ошибки и определения вида разрешенного использования: "амбулаторно-поликлиническое обслуживание" (код 3.4.1), "деловое управление" (код 4.1), "магазины" (код 4.4), "банковская и страховая деятельность" (код 4.5), об обязании внести изменения в пункт 2 распоряжения от 12.04.2017 N 4876-РДЗ.

Дело рассмотрено с участием в качестве заинтересованного лица Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 21 декабря 2018 года, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 23 мая 2019 года, оспариваемое решение департамента признано незаконным, на департамент возложена обязанность внести изменения в пункт 2 распоряжения от 12.04.2017 N 4876-РДЗ "Об утверждении плана границ земельного участка с кадастровым номером 91:02:003015:466, расположенного: Российская Федерация, г. Севастополь, ул. Хрусталева, 44-В, площадью 444 кв. м", изложив его в следующей редакции: "виды разрешенного использования земельного участка, указанного в пункте 1 настоящего распоряжения привести в соответствие с постановлением Правительства Севастополя от 28.03.2016 N 228-ПП и категории земель в отношении земельных участков, расположенных на территории города Севастополя, определить как вид разрешенного использования: "амбулаторно-поликлиническое обслуживание (код 3.4.1), деловое управление (код 4.1), магазины (код 4.4), банковская и страховая деятельность (код 4.5)".

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, департамент обратился с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование кассационной жалобы ее заявитель ссылается на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Отзывы на кассационную жалобу лицами, участвующими в деле, не представлены.

В судебном заседании представитель департамента поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, представитель ООО "Кардинал-Плюс" возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в суд округа не обеспечил, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в отсутствие представителей указанного лица.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам статьи 286 АПК РФ.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в кассационной жалобе, выслушав пояснения принявших участие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 17.04.2009 между Севастопольским городским Советом (арендодатель) и обществом (арендатор) заключен договор аренды земельного участка, по условиям которого арендодатель предоставляет, а арендатор принимает в срочное платное пользование земельный участок для строительства и обслуживания остановочного комплекса с отнесением этих земель к категории земель жилой и общественной застройки.

ООО "Кардинал-Плюс" обратилось в департамент с заявлением об утверждении плана границ земельного участка с кадастровым номером 91:02:003015:466, общей площадью 444 кв. м, расположенного по адресу:

г. Севастополь, ул. Хрусталева, 44-В, вид разрешенного использования: для строительства и обслуживания остановочного комплекса с отнесением к категории земель населенных пунктов.

Распоряжением департамента от 12.04.2017 N 4876-РДЗ утвержден план границ земельного участка с кадастровым номером 91:02:003015:466, площадью 444 кв. м. Пунктом 2 распоряжения определен вид разрешенного использования земельного участка - "автомобильный транспорт" (код 7.2).

13.06.2018 общество обратилось в департамент с заявлением о внесении изменений в пункт 2 распоряжения от 12.04.2017 N 4876-РДЗ в связи с допущенной ошибкой в определении вида разрешенного использования земельного участка, просит изложить его в следующей редакции: "виды разрешенного использования земельного участка, указанного в пункте 1 распоряжения привести в соответствие с постановлением Правительства Севастополя от 28.03.2016 N 228-ПП и категории земель в отношении земельных участков, расположенных на территории города Севастополя, определить как вид разрешенного использования: "амбулаторно-поликлиническое обслуживание" (код 3.4.1), "деловое управление" (код 4.1), "магазины" (код 4.4), "банковская и страховая деятельность" (код 4.5).

Письмом от 05.07.2018 N 16578/05-05-21/18 департамент отказал во внесении изменений в пункт 2 распоряжения от 12.04.2017 N 4876-РДЗ в части устранения допущенной ошибки и определения вида разрешенного использования: "амбулаторно-поликлиническое обслуживание" (код 3.4.1), "деловое управление" (код 4.1), "магазины" (код 4.4), "банковская и страховая деятельность" (код 4.5) ввиду отсутствия технической ошибки и пояснив, что изменение вида разрешенного использования земельного участка осуществляется Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя.

Полагая, что указанный отказ является незаконным и нарушает его законные права, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя заявленные требования, исходили из того, что департамент в силу пункта 9 постановления Правительства Севастополя от 28.03.2016 N 228-ПП вправе внести соответствующие изменения в правовой акт, которым определен вид разрешенного использования и категория земель в отношении земельного участка.

Между тем судами не учтено следующее.

Статьей 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предусмотрено, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

По смыслу статей 1 и 7 ЗК РФ земельные участки должны использоваться в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (абзац 3 пункта 2 статьи 7 ЗК РФ).

Статьями 12 и 12.1 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Закон N 6-ФКЗ) предусмотрено, что на территории города федерального значения Севастополя действуют документы, в том числе подтверждающие право пользования, выданные государственными и иными официальными органами города Севастополя, без ограничения срока их действия и какого-либо подтверждения со стороны государственных органов Российской Федерации, государственных органов города федерального значения Севастополя, если иное не предусмотрено статьей 12.2 Закона N 6-ФКЗ, а также если иное не вытекает из самих документов или существа отношения; до 1 января 2019 года на территории города федерального значения Севастополя особенности регулирования градостроительных и земельных отношений могут быть установлены нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Согласно пунктам 2.1, 2.3, 2.4 Порядка подготовки, согласования и утверждения плана границ земельного участка, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 10.04.2015 N 277-ПП (утратило силу на основании Постановления Правительства Севастополя от 29.06.2017 N 487-ПП), в целях определения местоположения земельных участков, сформированных до вступления в силу Закона N 6-ФКЗ, по заказу правообладателя земельного участка составляется и утверждается департаментом план границ земельного участка, в который сведения об описании местоположения границ земельного участка включаются на основании сведений, содержащихся в документе, подтверждающем право на земельный участок, с учетом документации по землеустройству, утвержденной в установленном порядке до вступления в силу Закона N 6-ФКЗ, местоположения границ смежных земельных участков (при их наличии) и естественных границ земельных участков.

Порядок определения видов разрешенного использования и категории земель в отношении земельных участков, расположенных на территории города Севастополя, утвержден постановлением Правительства Севастополя от 28.03.2016 N 228-ПП (далее - Порядок N 228-ПП).

Пунктами 2, 5 Порядка N 228-ПП предусмотрено, что виды разрешенного использования земельного участка определяются на основании приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" в редакции, действующей на момент рассмотрения вопроса об определении видов разрешенного использования земельного участка.

Определение видов разрешенного использования земельного участка и категории земель производится уполномоченным органом в соответствии с прилагаемой Таблицей соотношения видов использования и видов разрешенного использования земельных участков, категорий земель (далее - Таблица).

На основании договора аренды земельного участка от 17.04.2009 обществу предоставлен в аренду земельный участок для строительства и обслуживания остановочного комплекса.

Как следует из Таблицы, являющейся приложением к Порядку N 228-ПП, видам разрешенного использования земельного участка, установленным в соответствии с земельным законодательством Украины: "Для размещения и эксплуатации зданий и сооружений автомобильного транспорта и дорожного хозяйства" соответствует вид разрешенного использования земельного участка 7.2 "Автомобильный транспорт".

Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 утвержден Классификатор видов разрешенного использования земельных участков (далее - Классификатор), которым в том числе предусмотрен вид разрешенного использования земельных участков "Автомобильный транспорт" (код 7.2), предусматривающий размещение автомобильных дорог и технически связанных с ними сооружений; размещение зданий и сооружений, предназначенных для обслуживания пассажиров, а также обеспечивающие работу транспортных средств, размещение объектов, предназначенных для размещения постов органов внутренних дел, ответственных за безопасность дорожного движения; оборудование земельных участков для стоянок автомобильного транспорта, а также для размещения депо (устройства мест стоянок) автомобильного транспорта, осуществляющего перевозки людей по установленному маршруту.

Согласно пункту 9 Порядка N 228-ПП в срок, не превышающий одного месяца со дня поступления заявления об определении вида разрешенного использования и категории земель в отношении земельного участка, уполномоченный орган по результатам его рассмотрения совершает одно из следующих действий: 1) принимает решение об определении видов разрешенного использования и категории земель в отношении земельного участка и направляет копию указанного решения заявителю; 2) возвращает заявление и прилагаемые к нему документы заявителю с письменным обоснованием отказа в удовлетворении заявления.

В случае если при определении видов разрешенного использования и категории земель в отношении земельного участка была допущена ошибка, то по заявлению заинтересованного лица уполномоченный орган вправе внести соответствующие изменения в правовой акт, которым был определен вид разрешенного использования и категория земель в отношении земельного участка.

В данном случае вид разрешенного использования земельного участка определен уполномоченным органом путем приведения вида разрешенного использования, установленного земельным законодательством Украины, в соответствие с Таблицей и Классификатором, в распоряжении от 12.04.2017 N 4876-РДЗ.

Названное первоначальное распоряжение повлекло соответствующие правовые последствия для общества, при этом оно обществом не оспорено и в установленном порядке недействительным не признано.

В этой связи доводы общества в отношении первоначального распоряжения и оценки документов, являвшихся основанием для его принятия, являются несостоятельными, поскольку обществом по настоящему делу распоряжение не оспорено и положениями Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предусмотрено право суда выходить за пределы заявленных требований.

Фактически ООО "Кардинал-Плюс", не обжаловав в судебном порядке распоряжение об утверждении плана границ земельного участка с одновременным определением вида разрешенного использования земельного участка, в рамках настоящего дела приводит доводы по несоответствию этого решения в части определения вида разрешенного использования земельного участка требованиям законодательства.

В данном случае испрашиваемые заявителем изменения фактически направлены на пересмотр по существу первоначального распоряжения в связи с тем, что при его принятии допущена ошибка.

Вместе с тем определенный первоначальным распоряжением вид разрешенного использования земельного участка не является ошибочным, соответствует волеизъявлению департамента, с которым общество не согласно.

Департамент, рассматривая и принимая решение об определении вида разрешенного использования земельного участка и по отказу и удовлетворению заявления ООО "Кардинал-Плюс" об исправлении ошибки, действовал в пределах своих полномочий и по установленной законодательством процедуре.

Более того, установление соответствия вида разрешенного использования земельного участка не должно приводить к фактическому изменению вида разрешенного использования земельного участка в обход установленных процедур.

Спорный земельный участок предоставлялся в аренду для строительства и обслуживания остановочного комплекса, при этом предоставление участка в аренду обусловлено обязанностью арендатора обеспечить использование земельного участка исключительно в целях, в которых он предоставлялся.

Вопреки выводам судов цель предоставления земельного участка в аренду не связана с размещением объектов капитального строительства, в том числе предназначенных: для оказания гражданам амбулаторно-поликлинической медицинской помощи (код 3.4.1 "амбулаторно-поликлиническое обслуживание"), для размещения объектов управленческой деятельности (код 4.1 "деловое управление"), для продажи товаров, торговая площадь которых составляет до 5000 кв. м (код 4.4 "магазины"), для размещения организаций, оказывающих банковские и страховые услуги ( код 4.5 "банковская и страховая деятельность").

В этой связи судами необоснованно не приняты во внимание доводы департамента о том, что определение вида разрешенного использования спорного земельного участка (для строительства и обслуживания остановочного комплекса) осуществлено путем соотнесения максимально приближенного по смыслу и функциональному использованию вида использования земельного участка, в полной мере соотносится с ранее разрешенным видом, не приводит к его фактическому изменению, не противоречит Классификатору и Таблице, не порождает неопределенности, не содержит каких-либо ошибок.

Согласно пункту 2 Порядка N 228-ПП определение вида разрешенного использования земельного участка в соответствии с данным Порядком не является изменением вида разрешенного использования земельного участка.

Таким образом, законодатель разграничивает процедуру изменения разрешенного использования земельного участка и процедуру определения (установления соответствия) вида разрешенного использования федеральному классификатору. При установлении соответствия вида разрешенного использования земельного участка федеральному классификатору этот вид не изменяется. Публичные власти лишь дополнительно подтверждают юридический факт легальности прежнего вида разрешенного использования, установленного ранее, путем приведения его в соответствие с федеральным классификатором, и прежний вид разрешенного использования не изменяется, но уточняется. При изменении разрешенного использования прежний его вид изменяется на иной вид, который функционально отличается от прежнего вида.

Позиция общества по сути направлена не на приведение в соответствие вида разрешенного использования земельного участка, а на его изменение путем исправления ошибки, что в порядке реализации Порядка N 228 недопустимо.

Более того, оспариваемое решение не нарушает права и законные интересы общества как арендатора земельного участка, который имеет право использовать арендуемый земельный участок в соответствии с назначением, указанным в договоре.

Основным механизмом реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду. Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка. В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора. Общество как арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может обязать арендодателя изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка по выбору арендатора.

Данные выводы согласуются с позицией, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.06.2013 N 1756/13 по делу N А35-765/2012.

Учитывая изложенное, поскольку суды установили фактические обстоятельства дела, но неверно применили нормы материального права, суд кассационной инстанции на основании пункта 2 части 1 статьи 287 АПК РФ считает возможным отменить обжалуемые судебные акты и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных обществом требований.

На основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации департамент освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 21 декабря 2018 года и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 23 мая 2019 года по делу N А84-3462/2018 отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Т.В. Лукашенкова

Судьи

Н.В. Ключникова С.И. Смолко