Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 5 декабря 2019 г. N Ф10-5341/19 по делу N А84-4498/2018

г.Калуга

5 декабря 2019 г.

Дело N А84-4498/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 28 ноября 2019 г.

Полный текст постановления изготовлен 5 декабря 2019 г.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Стрегелевой Г.А.,

судей Ключниковой Н.В., Смолко С.И.,

при участии представителей:

от общества с ограниченной ответственностью "Кальмиус-Крым" (ОГРН 1149204018314, ИНН 9201006087, ул.Хрусталева, д.62, г.Севастополь, 299055) - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом,

от Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (ОГРН 1149204004025, ИНН 9204002115, ул.Советская, 9, г.Севастополь, 299011) - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом,

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 25.03.2019 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2019 по делу N А84-4498/18,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Кальмиус-Крым" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании недействительным решения Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (далее - Департамент, ДИЗО г.Севастополя), оформленного уведомлением от 04.07.2018 исх. N 16455/05-05-21/18, об отказе в предоставлении государственной услуги "Переоформление права постоянного пользования земельными участками, заключения договоров аренды, сервитутов в отношении земельных участков, предоставленных в пользование юридическим и физическим лицам до 18 марта 2014 года" по переоформлению возникшего в соответствии с земельным законодательством Украины права аренды путем предоставления в аренду ООО "Кальмиус-Крым" земельного участка площадью 1521 кв. м по адресу: г. Севастополь, Нахимовский район, в районе 46 км автодороги Севастополь-Симферополь, кадастровый номер 91:04:016001:2. В порядке восстановления нарушенного права заявитель просил суд обязать ДИЗО города Севастополя заключить с обществом договор аренды данного земельного участка с разрешенным использованием "для размещения объектов придорожного сервиса" сроком на 49 лет путем совершения действий, предусмотренных пунктами 9, 10 "Порядка переоформления права постоянного пользования земельными участками, заключения договоров аренды, сервитутов в отношении земельных участков, предоставленных в пользование юридическим и физическим лицам до 18 марта 2014 года", утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 21.12.2015 N 1250-ПП.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 26.03.2019 признано недействительным решение Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя от 04.07.2018 исх. N 16455/05-05-21/18 об отказе в предоставлении государственной услуги "Переоформление права постоянного пользования земельными участками, заключения договоров аренды, сервитутов в отношении земельных участков, предоставленных в пользование юридическим и физическим лицам до 18 марта 2014 года" по переоформлению возникшего в соответствии с земельным законодательством Украины права аренды путем предоставления в аренду ООО "Кальмиус-Крым" земельного участка площадью 1521 кв. м по адресу: г. Севастополь, Нахимовский район, в районе 46 км автодороги Севастополь-Симферополь, кадастровый номер 91:04:016001:2. В соответствии с частью 5 статьи 201 АПК РФ суд обязал Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя совершить действия, предусмотренные п. 8, 9, 10 Порядка переоформления права постоянного пользования земельными участками, заключения договоров аренды, сервитута в отношении земельных участков, предоставленных в пользование юридическими и физическими лицами до 18.03.2014, утвержденного постановлением Правительства Севастополя 21.12.2015 N 1250-ПП, направленные на заключение с обществом с ограниченной ответственностью "Кальмиус-Крым" договора аренды земельного участка площадью 1521 кв. м по адресу: г.Севастополь, Нахимовский район, в районе 46 км автодороги Севастополь-Симферополь, кадастровый номер 91:04:016001:2.

Постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 25.07. 2019 решение суда от 26.03.2019 оставлено без изменения.

В кассационной жалобе ДИЗО г.Севастополя, указывая на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов установленным по делу обстоятельствам, а также неполное выяснение имеющих значение для дела обстоятельств, просит отменить решение и постановление судов.

Общество отзыв на кассационную жалобу не представило.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба на основании части 3 статьи 284 АПК РФ рассмотрена в их отсутствие.

Изучив материалы дела, доводы, содержащиеся в жалобе, проверив законность судебных актов по правилам ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы, однако считает необходимым отменить судебные акты в части определения способа восстановления нарушенного права.

Из материалов дела следует, установлено судами, ЧП "Кальмиус-Крым" (перерегистрировано по российскому законодательству в ООО "Кальмиус-Крым", что подтверждено записью от 12.09.2014 в Едином государственном реестре юридических лиц) по договору купли-продажи имущества от 25.08.2000 N 41 и соглашению об изменении договора от 15.11.2000 приобрело у Севастопольского управления автомобильных дорог долю (2/100 долей) в совместном имуществе АЗС, расположенную в г. Севастополе, 46 км автодороги Севастополь-Симферополь, состоящую из: административного здания, крылец, навесов, склада ГСМ, сарая, ограждений и прочих сооружений, о чем Управлением имущества города Севастополя Севастопольской городской государственной администрации 13.10.2000 было выдано свидетельство о праве собственности на автозаправочную станцию.

Севастопольским городским Советом (арендодатель) и ЧП "Кальмиус-Крым" (арендатор) 10.07.2003 заключен договор аренды земельного участка, по условиям которого арендатор принял во временное владение и пользование земельный участок площадью 0,1521 га, расположенный в Нахимовском районе города Севастополя, в районе 46 км автодороги Севастополь-Симферополь, для обслуживания существующей автозаправочной станции, сроком до 01.08.2028. Договор аренды нотариально удостоверен и зарегистрирован Севастопольским городским филиалом государственного предприятия "Центр Государственного земельного кадастра при Государственном комитете Украины по земельным ресурсам" в государственном реестре земель 24.02.2004 под N28.

Согласно акту государственной комиссии от 13.09.2004, утвержденному распоряжением Севастопольской городской Администрации от 20.09.2004 N 1412-р, после проведения строительно-монтажных работ в эксплуатацию введен автозаправочный комплекс N 23 в районе 46 км автодороги Севастополь-Симферополь, включающий здание операторской, встроенное помещение магазина и навес. Из пунктов 2, 4, 5 указанного акта следует, что работы на объекте велись по утвержденному проекту в соответствии с разрешением, выданным инспекцией ГАСК г. Севастополя N 108/645 от 27.04.2004.

13.12.2006 Фондом коммунального имущества Севастопольского городского Совета ЧП "Кальмиус-Крым" выдано свидетельство о праве собственности на автозаправочный комплекс, состоящий из здания операторской -магазина лит. "Е", общей площадью 45,20 кв. м, навеса лит. "Ж", здания склада ГСМ лит. "В", мощения и прочих сооружений, проведена техническая инвентаризация объекта.

Арендуемый обществом земельный участок площадью 1521 кв. м поставлен на кадастровый учет с кадастровым номером 91:04:016001:2 (предыдущий номер 8536990500:16:001:0001) с видом разрешенного использования "для обслуживания существующей автозаправочной станции", граница земельного участка не установлена, что подтверждено кадастровым паспортом земельного участка от 31.03.2015 N 91/12/15-30608.

ООО "Кальмиус-Крым" обратилось 14.05.2018 через ГКУ "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в городе Севастополь" в Департамент с заявлением о переоформлении договора аренды земельного участка площадью 1521 кв.м в порядке, предусмотренном Порядком переоформления права постоянного пользования земельными участками, заключения договоров аренды, сервитута в отношении земельных участков, предоставленных в пользование юридическими и физическими лицами до 18.03.2014, утвержденного постановлением Правительства Севастополя 21.12.2015 N 1250-ПП (далее - Порядок N 1250-ПП).

На основании распоряжения от 08.06.2018 N 7613-РДЗ 18.06.2018 Департаментом проведено обследование арендуемого обществом земельного участка, в ходе которого установлено, что, помимо здания автозаправочной станции, на земельном участке расположен ряд объектов капитального и некапитального характера (некапитальные навесы, пристройка-кафе, парк хранения горючего, площадка для хранения ТБО, склад, генераторная, информационная стела с указанием цен на топливо и капитальный туалет), ряд объектов автозаправочного комплекса находится за границами арендуемого земельного участка, заявителем самовольно проведена реконструкция автозаправочной станции на земельном участке, не предоставленном для этих целей. Результаты обследования отражены в акте обследования от 18.06.2018 N 0921-ГМС, в котором в действиях арендатора установлены факты, свидетельствующие о наличии признаков состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ (самовольное занятие земельного участка), ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ (использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использованию по целевому назначению), и указано на выявление обстоятельств, определенных подпунктом 6 пункта 7 Порядка N 1250-ПП.

Письмом от 04.07.2018 N 16455/05-05-21/18 Департамент сообщил обществу об отказе в предоставления государственной услуги по переоформлению ранее возникшего права на основании подпункта 6 пункта 7 Порядка N 1250-ПП, так как по информации предоставленной управлением земельного контроля (акт обследования от 18.06.2018 N0921-ГС) земельный участок используется не по целевому назначению, арендатором не выполнены обязательства, установленные условиями договора аренды земельного участка, а также не соблюдены обязательные требования, установленные статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации, имеется наличие события административного правонарушения по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Не согласившись с отказом Департамента в переоформлении договора аренды, общество обратилось в арбитражный суд.

Удовлетворяя требование общества, суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу, что у департамента отсутствовали правовые основания для отказа обществу в переоформлении договора аренды в соответствии с правилами, установленными Порядком N 1250-ПП.

Суд округа соглашается с данным выводом судов.

Порядок переоформления договоров аренды, действовавших до принятия Федерального конституционного закона от 21.03.2014 N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя", урегулирован Законом города Севастополя от 25.07.2014 N 46-ЗС "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя" (далее - Закон N 46-ЗС) и Порядком N 1250-ПП.

Согласно пункту 2 указанного Порядка переоформление права аренды осуществляется на основании заявления, которое заинтересованное лицо подает в исполнительный орган государственной власти города Севастополя, уполномоченный распоряжаться земельными участками, находящимися в собственности города Севастополя.

Пункт 7 Порядка N 1250-ПП предусматривает исчерпывающий перечень оснований для отказа уполномоченным органом в переоформлении земельного участка, в том числе в случае, если фактическое использование земельного участка не соответствует разрешенному использованию земельного участка (подпункт 6).

Как верно отмечено нижестоящими судами, из системного толкования положений Порядка N 1250-ПП следует, что для установления факта несоответствия вида разрешенного использования земельного участка его фактическому использованию необходимо установить, что земельный участок, в отношении которого заявлены требования о переоформлении права аренды, используется арендатором вопреки установленному виду разрешенного использования, то есть не для тех целей, для которых он был предоставлен.

В силу статьи 6 Закона N 46-ЗС разрешенным использованием земельных участков признаются виды функционального использования земельного участка в пределах его целевого назначения, определенные документами, подтверждающими право на земельный участок, землеустроительной и градостроительной документацией, утвержденной в установленном порядке до вступления в силу Федерального конституционного закона. До утверждения правил землепользования и застройки, утверждения лесохозяйственных регламентов разрешенное использование земельных участков определяется в порядке, установленном Правительством Севастополя с учетом утвержденных документов территориального планирования (при их наличии).

Правила землепользования и застройки в городе Севастополе не утверждены.

В соответствии с договором аренды от 10.07.2003 земельный участок, в отношении которого общество обратилось за переоформлением аренды, предоставлен обществу для обслуживания существующей автозаправочной станции (пункты 1.1, 1.4). На земельном участке, что нашло подтверждение материалами дела, расположены здание операторской-магазина, иные здания и сооружения, которые в совокупности образуют автозаправочную станцию.

Данные обстоятельства департаментом не опровергнуты.

Однако, исходя из результатов обследования земельного участка, проведенного в соответствии с абзацем 10 пункта 7 Порядка N 1250-ПП, департамент пришел к выводу, что в земельный участок не используется по целевому назначению и имеется наличие события административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

В оспоренном отказе в предоставлении услуги по переоформлению договора аренды Департаментом не конкретизированы обстоятельства, которые свидетельствуют о неиспользовании земельного участка по целевом назначению, а данный вывод основан на акте обследования от 18.06.2018.

Оценив спорный акт обследования, исходя из основания отказа в переоформлении договора аренды, суды указали, что расположение в здании операторской АЗС магазина, объектов капитального и некапитального характера (пристройка-кафе, парк хранения горючего, площадка для хранения ТБО, склад, генераторная, информационная стела с указанием цен на топливо и туалет), не влияет на определение вида разрешенного использования земельного участка, поскольку магазин и придорожное кафе на автозаправочной станции являются объектами дорожного сервиса, прочие некапитальные объекты входят в имущественный комплекс АЗС и предназначены для его обслуживания.

Доводы ДИЗО г.Севастополя о выявленном факте расположения части объектов за пределами арендованного земельного участка, верно отклонены судом апелляционной инстанции, так как данное обстоятельство не включено в перечень оснований для отказа в переоформлении права аренды п. 7 Порядка N 1250-ПП.

Кроме того, в соответствии с Порядком N 1250-ПП общество обратилось в департамент о переоформлении договора аренды земельного участка в соответствии с действующим земельным законодательством Российской Федерации, с особенностями установленными Законом N 46-ЗС, не изменяя положений договора от 10.07.2003, с указанием той цели использования, для которой он был предоставлен в срочное пользование.

Таким образом, суды пришли к обоснованному выводу о том, что основание для отказа, указанное в оспариваемом уведомлении от 04.07.2018 исх. N 16455/05-05-21/18, департаментом не подтверждено соответствующими доказательствами и не обоснованно, а фактические обстоятельства, выявленные в ходе обследования земельного участка, предоставленного по договору аренды от 10.07.2003, не могут являться основанием для отказа в предоставлении государственной услуги по переоформлению договора аренды.

Приведенные в кассационной жалобе доводы фактически повторяют позицию департамента при рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций, выражают несогласие с оценкой судов фактических обстоятельств спора и не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

Однако, суд кассационной инстанции не может согласиться с избранным судами способом восстановления допущенного ДИЗО г.Севастополя нарушения права ООО "Кальмиус-Крым", а именно суд первой инстанции обязал Департамент г.Севастополя совершить действия, предусмотренные пунктами 8,9,10 Порядка N 1250-ПП.

Согласно указанным судами положениям названного Порядка, при отсутствии оснований для отказа в предоставлении земельного участка уполномоченный орган в течение 60 дней с момента поступления заявления о предоставлении земельного участка совершает необходимые юридические действия с целью государственной регистрации права собственности города Севастополя на испрашиваемый земельный участок (пункта 8 Положения N 1250-ПП). Далее - в течение 30 дней с момента государственной регистрации права собственности города Севастополя на испрашиваемый земельный участок уполномоченный орган принимает решение о передаче земельного участка в собственность или подготавливает проект договора аренды (договора об установлении сервитута) земельного участка с соблюдением особенностей, установленных статьей 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации (пункт 9), и направляет проект договора аренды на подписание заявителю (пункт 10).

Вышеуказанный порядок действий уполномоченного органа, который был избран судами для восстановления нарушенного права общества, является административной (внесудебной) процедурой, которая осуществляется ДИЗО при положительном решении вопроса о переоформлении прав.

Однако, суды не учли, что рассматривая споры в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд не связан требованиями заявителя о способе восстановления нарушенного права. Определение способа восстановления нарушенного права является прерогативой суда.

Из анализа положений статьи 2 и пункта 3 части 4 статьи 201 АПК РФ следует, что признавая оспариваемый акт недействительным или решение незаконным суд вправе обязать орган, принявший оспариваемый акт, устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, не ограничивая при этом прав и обязанностей компетентного органа.

При этом, избираемые судом меры восстановления нарушенного права применяются для восстановления состояния правоотношений, соответствующего требованиям права. Поэтому решение суда о принятии таких правовосстановительных мер должно соответствовать действующему законодательству, предусмотреть конкретный вариант поведения и предписать совершить определенные действия, которые должны быть исполнимыми на дату их совершения.

Как указано в Определении Конституционного Суда РФ от 01.10.2019 N 2556-О, пункт 3 части 4 и пункт 3 части 5 статьи 201 АПК Российской Федерации, предполагающие возложение на органы, наделенные публичными полномочиями, должностных лиц обязанности по устранению допущенных нарушений, направлены на восстановление прав граждан и организаций, выступают гарантией обеспечения каждому полной и действенной судебной защиты, притом что определение конкретных действий, обязанность совершить которые возлагается судом на уполномоченное лицо, зависит от фактических обстоятельств конкретного дела и составляет предмет дискреции рассматривающего его суда, во всяком случае связанного требованиями законности, обоснованности и мотивированности своих актов.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, ценность права на судебную защиту состоит в том, что, будучи основным и неотчуждаемым правом, оно одновременно выступает гарантией всех других прав и свобод и предполагает наличие таких конкретных правовых гарантий, которые позволяют реализовать данное право в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости и равенства, на основе состязательности и равноправия сторон судопроизводства (постановления от 18.11.2014 N 30-П, от 18.05.2015 N 10-П, от 15.02.2016 N 3-П, от 12.07.2018 N 31-П, от 23.07.2018 N 35-П), а задачей федерального законодателя является создание надлежащих, в том числе процессуальных механизмов, которые позволяли бы гражданам, чьи права и свободы оказались нарушенными, добиваться их реальной защиты, используя все не запрещенные законом способы (постановление от 02.07.1998 N 20-П).

Исходя из принципа равенства всех перед законом и судом, лицо, прибегнувшее к судебной защите нарушенных прав в порядке административного судопроизводства, вправе ожидать от суда определения действенной меры, направленной на восстановление нарушенного права, в связи с чем суд округа находит избранный судами способ не направленным на правовое и эффективное требование от обязанного субъекта исполнения возложенных на него обязанностей.

Поскольку по рассматриваемому делу общество оспаривает отказ ДИЗО г.Севастополя в переоформлении прав, то и восстановительная судебная мера должна быть адекватна нарушенному праву, не связана уже с административной процедурой, которая предусмотрена при положительном решении заявления обратившегося в уполномоченный орган лица, так как отказ публичного органа основан на конкретных обстоятельствах.

В данном случае результатом судебной защиты является подтверждение судом наличия у заявителя права на переоформление арендных отношений, признание оспоренного решения уполномоченного органа не соответствующим Закону N 46-ЗС и Порядку N 1250-ПП, а восстановлением права - обязание уполномоченного органа направить обществу подписанный проект договора аренды земельного участка в порядке переоформления ранее возникшего, до 18.03.2014, права аренды.

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.02.2010 N 12926/09, N 13258/09 сформулирована правовая позиция относительно практики применения статьи 201 АПК РФ, согласно которой надлежащим способом устранения допущенного нарушения прав и законных интересов заявителя в данном случае будет возложение на заинтересованное лицо обязанности подготовить проект договора и направить его в определенный срок арендатору.

Учитывая изложенное, суд округа приходит к выводу, что избранный судом первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, способ восстановления нарушенного права не отвечает целям судебной защиты, в связи с чем в этой части судебные акты подлежат отмене.

Принимая во внимание необходимость соблюдения в каждом конкретном случае баланса частных и публичных прав, суд кассационной инстанции приходит к выводу, что обязание Департамента направить обществу проект договора аренды является мерой восстановления его прав в рамках административного судопроизводства, адекватной нарушению его прав и по сути единственно действенной в сложившейся ситуации.

Руководствуясь пунктом 3 части 4 и пунктом 3 части 5 статьи 201, статьей 286, пунктами 1 и 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

Решение Арбитражного суда города Севастополя от 25.03.2019 постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2019 по делу N А84-4498/18 в части обязания Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью "КАЛЬМИУС-КРЫМ" и совершить действия, предусмотренные п. 8, 9, 10 Порядка переоформления права постоянного пользования земельными участками, заключения договоров аренды, сервитута в отношении земельных участков, предоставленных в пользование юридическими и физическими лицами до 18.03.2014, утвержденного Постановлением Правительства Севастополя 21.12.2015 N1250-ПП, и направленные на заключение с обществом с ограниченной ответственностью "КАЛЬМИУС-КРЫМ" договора аренды земельного участка площадью 1521 кв.м. по адресу: г.Севастополь, Нахимовский район, в районе 46 км. автодороги Севастополь-Симферополь, кадастровый номер 91:04:016001:2" отменить.

Обязать Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя направить обществу с ограниченной ответственностью "Кальмиус-Крым" подписанный проект договора аренды земельного участка с кадастровым номером 91:04:016001:2 площадью 1521 кв.м, расположенного по адресу: г.Севастополь, Нахимовский район, в районе 46 км автодороги Севастополь - Симферополь, не позднее 10 (десяти) дней с момента принятия постановления Арбитражного суда Центрального округа.

В остальной части решение Арбитражного суда города Севастополя от 25.03.2019 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2019 по делу N А84-4498/18 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Г.А. Стрегелева

Судьи

Н.В. Ключникова С.И. Смолко