Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 3 марта 2020 г. N Ф10-335/20 по делу N А48-10831/2018

город Калуга

3 марта 2020 г.

Дело N А48-10831/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 25.02.2020.

Постановление изготовлено в полном объеме 03.03.2020.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Власова Е.В.,

судей Ключниковой Н.В., Стрегелевой Г.А.,

при ведении протокола в судебном заседании

помощником судьи Фединой В.И.,

при участии в судебном заседании:

от Федерального казенного учреждения "Управление автомобильной магистрали Москва - Харьков Федерального дорожного агентства" (Орловская область, г. Орел, ул. Комсомольская, д. 15, ОГРН 1025700789047, ИНН 5752000133): Болдаревой Е.В. - представителя по доверенности от 21.01.2020;

от Межрегионального филиала Федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" в г. Нижнем Новгороде (г. Москва, пл. Славянская, д. 4, стр. 1, ОГРН 1127746046691, ИНН 7709895509): не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом;

от Управления Федерального казначейства по Орловской области (Орловская область, г. Орел, ул. Матвеева, д. 7, ОГРН 1025700764320, ИНН 5751015786): Донецкой Е.В. - представителя по доверенности от 09.01.2020; Рубан С.Г. - представителя по доверенности от 09.01.2020;

от общества с ограниченной ответственностью "Инжсервис" (Орловская область, г. Орел, Московское шоссе, д. 138, ОГРН 1115742001165, ИНН 5754020456): Сапелкина И.А. - представителя по доверенности от 21.01.2020;

от прокуратуры Заводского района г. Орла: не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Орловской области, кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Орловской области на решение Арбитражного суда Орловской области от 23 мая 2019 года и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 ноября 2019 года по делу N А48-10831/2018,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное казенное учреждение "Управление автомобильной магистрали Москва - Харьков Федерального дорожного агентства" (далее - ФКУ УПРДОР Москва-Харьков, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Орловской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), оспорив законность проведения Управлением Федерального казначейства по Орловской области (далее - УФК по Орловской области, управление) контрольного мероприятия в форме плановой выездной проверки и законность оформленного управлением по результатам этой проверки акта от 07.09.2018, а также направленного им в адрес учреждения письма от 19.09.2018 N 54-13-39/23-6054.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в деле принимали участие Межрегиональный филиал Федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" в г. Нижнем Новгороде (далее - МФ ФКУ "ЦОКР" в г. Нижнем Новгороде), общество с ограниченной ответственностью "Инжсервис" (далее - общество), прокуратура Заводского района г. Орла.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 23.05.2019, отставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2019, признано незаконным направление УФК по Орловской области в адрес ФКУ УПРДОР Москва-Харьков письма от 19.09.2018 N 54-13-39/23-6054, а в остальной части в заявленных учреждением требованиях отказано.

В кассационной жалобе УФК по Орловской области просит решение и постановление отменить в части признания незаконным направления в адрес учреждения 19.08.2018 письма N 54-13-39/23-6054 и включения в судебные акты выводов о неправомерности содержащихся в акте проверки от 07.09.2018 сведений о допущенных учреждением нарушениях, а в остальном оспариваемые судебные акты оставить без изменения.

ФКУ УПРДОР Москва-Харьков в отзыве на кассационную жалобу просит оставить жалобу без удовлетворения.

В суде кассационной инстанции представители управления доводы кассационной жалобы поддержали, представитель учреждения возражал по доводам жалобы, представитель общества полагал, что жалоба удовлетворению не подлежит.

МФ ФКУ "ЦОКР" в г. Нижнем Новгороде, прокуратура Заводского района г. Орла надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, но их представители в суд округа не явились. Судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие не явившихся в судебное заседание представителей МФ ФКУ "ЦОКР" в г. Нижнем Новгороде, прокуратуры Заводского района г. Орла в силу части 3 статьи 284 АПК РФ.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам статьи 286 АПК РФ.

Изучив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы и доводы письменного отзыва на жалобу, заслушав участников процесса, суд кассационной приходит к следующему.

В силу пункта 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент спорных отношений) государственный финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Согласно пункта 3 статьи 265 БК РФ к сфере деятельности Федерального казначейства относится осуществление внутреннего финансового контроля.

В соответствии с пунктом 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

Пунктом 3 статьи 269.2 БК РФ предусмотрено, что порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного финансового контроля по внутреннему государственному финансовому контролю определяется, в том числе нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также стандартами осуществления внутреннего государственного финансового контроля, утверждаемыми наряду с другими органами Министерством финансов Российской Федерации по предмету его компетенции.

Пунктом 3 части 1 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) (в редакции, действовавшей на момент спорных отношений) предусмотрено право на осуществление контроля в сфере закупок органами внутреннего государственного финансового контроля, определенными в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, а в части 8 статьи 99 данного Федерального закона установлены виды контроля, осуществляемого органами внутреннего государственного финансового контроля.

В силу части 11 статьи 99 Закона N 44-ФЗ к полномочиям Правительства Российской Федерации относится установление порядка осуществления контроля за соблюдением данного закона соответствующими органами внутреннего государственного финансового контроля.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 утверждены Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - Правила N 1092) (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент спорных отношений), определяющие, в том числе порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере во исполнение пункта 3 статьи 269.2 БК РФ, статьи 99 Закона N 44-ФЗ (пункт 1).

В целях реализации Правил N 1092 приказом Федерального казначейства от 01.03.2017 N 39 утвержден Стандарт внутренней организации контрольного мероприятия "Общие требования к внутренней организации контрольного мероприятия" (далее - Стандарт организации контрольного мероприятия N 39), регулирующий вопросы деятельности подразделений Федерального казначейства при организации и проведении плановых и внеплановых проверок, а также проведении только в рамках полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений плановых и внеплановых ревизий и обследований; при организации и осуществлении рассмотрения результатов контрольных мероприятий; при реализации результатов проведения контрольных мероприятий (пункт 1.2).

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 20.03.2014 N 18н утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - Административный регламент N 18н). Указом Президента Российской Федерации от 02.02.2016 N 41 функции упраздненной Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере переданы Федеральному казначейству.

В силу пункта 4 Правил N 1092 плановые контрольные мероприятия осуществляются в соответствии с планом контрольных мероприятий Федерального казначейства, который утверждается руководителем Федерального казначейства по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации, и планами контрольных мероприятий территориальных органов Федерального казначейства, которые утверждаются руководителями территориальных органов по согласованию с руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства.

Как видно из материалов дела и установлено судами, руководителем УФК по Орловской области 29.12.2017 был утвержден план контрольных мероприятий УФК по Орловской области в финансово-бюджетной сфере на 2018 год (далее - план), предусматривающий, с учетом внесенных в него изменений 26.02.2018, в его пункте 26 проведение проверки за 2016 - 2017 гг. в отношении ФКУ УПРДОР Москва-Харьков на предмет соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010 - 2021 гг.)" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы". Проведение в рамках указанного плана, согласованного с Федеральным казначейством, контрольных мероприятий в отношении ФКУ УПРДОР Москва-Харьков предусмотрено УФК по Орловской области с учетом централизованного задания, доведенного до этого управления письмом Федерального казначейства от 13.02.2018 N 07-04-05/18-2301.

В силу пункта 18 Правил N 1092 решение о проведении проверки оформляется приказом (распоряжением) руководителя (заместителя руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа).

Как видно из материалов дела и установлено судами, приказом руководителя УФК по Орловской области от 13.07.2018 N 342 назначено проведение контрольного мероприятия в форме плановой выездной проверки в отношении ФКУ УПРДОР Москва-Харьков с 16.07.2018 по 24.08.2018 по предмету, предусмотренному в пункте 26 вышеуказанного плана.

Согласно пунктам 30, 31, 32, 57 Правил N 1092 проведение выездной проверки может быть приостановлено по решению руководителя (заместителем руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) для проведения обследования; на время приостановления проведения контрольного мероприятия течение его срока прерывается; возобновление проведения контрольного мероприятия осуществляется после устранения причин его приостановления.

Как видно из материалов дела, приказом руководителя УФК по Орловской области от 13.08.2018 N 375 проведение осуществляемой по приказу от 13.07.2018 N 342 проверки в отношении учреждения было приостановлено в связи с назначением обследования в целях проведения экспертизы качества строительных материалов и строительно-технического исследования, а в дальнейшем по приказу от 03.09.2018 N 410 возобновлено.

Пунктами 62, 65, 66 Правил N 1092 предусмотрено оформление акта по результатам выездной проверки, на который проверяемым субъектом могут быть поданы возражения, после чего акт и иные материалы выездной проверки подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа).

Как видно из материалов дела и установлено судами, по результатам выездной проверки УФК по Орловской области был оформлен акт от 07.09.2018, содержащий сведения о неправомерном установлении учреждением в период с 01.01.2016 по 31.12.2016 при размещении пяти закупок на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд требования к участникам закупок об отсутствии информации о них в реестре недобросовестных поставщиков; об определении учреждением условий государственных контрактов не в соответствии с предусмотренными законодательством требованиями об ответственности заказчика, поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств; о неосновательном завышении цены контрактов N Ф.2016.280047 - на сумму 7 156 801 руб. 97 коп. и N Ф.2016.280047 - на сумму 8 262 599 руб. 86 коп.

На перечисленные в акте нарушения учреждением были представлены возражения 12.09.2018 N 09/06-144.

В силу пунктов 89, 90 Административного регламента N 18н при наличии оформленного в установленном порядке акта проверки материалы контрольного мероприятия готовятся для рассмотрения и принятия итогового решения по результатам проверки.

Пунктом 9.1 Стандарта организации контрольного мероприятия N 39 предусмотрено, что рассмотрение результатов контрольного мероприятия осуществляется руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) с учетом предложений, подготавливаемых Контрольной комиссией органа Федерального казначейства в порядке, установленном Положением о Контрольной комиссии Федерального казначейства, утвержденным приказом Федерального казначейства (приказом соответствующего УФК).

В соответствии с пунктом 67 Правил N 1092 по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) принимает решение: а) о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения; б) об отсутствии оснований для направления предписания, представления и уведомления о применении бюджетных мер принуждения; в) о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии), в том числе при представлении объектом контроля возражений в письменной форме, а также дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии).

Как видно из материалов дела, по итогам заседания Контрольной комиссии УФК по Орловской области, 12.09.2018 рассмотревшей результаты проведенной в отношении ФКУ УПРДОР Москва - Харьков проверки, были сформулированы предложения руководителю УФК по Орловской области о реализации результатов контрольного мероприятия, в том числе об исключении из перечня выявленных проверкой нарушений сведений о завышении цены контракта N Ф.2016.280047 - на сумму 8 262 599 руб. 86 коп., а также о направлении информационного письма в адрес ФКУ Упрдор Москва-Харьков о выявленных в ходе проверки нарушениях законодательства о контрактной системе для использования при осуществлении закупок для обеспечения публичных нужд.

Также из материалов дела видно, что УФК по Орловской области в адрес ФКУ Упрдор Москва-Харьков направлено для использования в работе при осуществлении закупок, обеспечивающих федеральные нужды, письмо от 19.09.2018 N 54-13-39/23-6054. В этом письме ФКУ Упрдор Москва-Харьков было указано на принятое управлением решение проинформировать Управление Федеральной антимонопольной службы по Орловской области о выявленном проверкой факте установления учреждением требования к участникам закупок об отсутствии информации о них в реестре недобросовестных поставщиков, а также было сообщено об исключении из результатов проверки сведений о неправомерном завышении цены контракта N Ф.2016.280047 на сумму 8 262 599 руб. 86 коп. и об оставлении без изменения позиции управления по другим вменяемым учреждению по результатам проверки нарушениям; предложено принять меры по устранению причин и условий, способствующих совершению аналогичных нарушений.

ФКУ Упрдор Москва-Харьков, указывая на несоблюдение управлением обязательных требований при проведении проверки, касающихся оснований ее назначения, сроков проведения, оформления результатов, а также оспаривая по существу содержание акта проверки от 07.09.2018, письма от 19.09.2018 N 54-13-39/23-6054 со ссылками на их незаконность и разрешение вопросов за пределами компетенции управления, обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Отказывая удовлетворении требований заявления, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что управлением вышеуказанная проверка проводилась на законных основаниях, в пределах допустимых сроков. Такие выводы судов основаны на установленных по делу обстоятельствах и соответствуют нормам права, регулирующим отношения сторон.

Суд первой инстанции при разрешении дела счел обоснованными доводы ФКУ Упрдор Москва-Харьков о неправомерности оспариваемых им выводов управления о нарушении указанным учреждением законодательства о контрактной системе в сфере закупок для государственных нужд, о завышении цены контракта, однако при этом оставил требования заявителя без удовлетворения, сославшись на то, что упомянутые нарушения отражены в акте проверки от 07.09.2018, который не подлежит обжалованию по правилам статьи 198 АПК РФ и оценивался в данном случае только в качестве доказательства по делу.

Удовлетворяя требования заявления, суд первой инстанции исходил из того, что УФК по Орловской области допущено нарушение процедуры рассмотрения материалов проверки, выразившееся в том, что вместо принятия предусмотренного подпунктом "в" пункта 67 Правил N 1092 решения управление письмом от 19.08.2018 N 54-13-39/23-6054 потребовало принять от учреждения меры по выявленным нарушениям законодательства о контрактной системе в сфере закупок для публичных нужд, устранить причины и условия, способствующие совершению нарушений. С судом первой инстанции согласился суд апелляционной инстанции.

Судебная коллегия находит подлежащими отмене состоявшиеся судебные акты в части отказа о признании незаконным акта выездной проверки УФК по Орловской области от 07.09.2018 и в части признания незаконным письма Управления Федерального казначейства по Орловской области от 19.09.2018 N 54-13-39/23-6054 по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенных положений закона, предметом судебного оспаривания являются акты органов публичной власти, содержащие властное волеизъявление, порождающие правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При проверке таких актов суд оценивает их на соответствие нормативным установлениям, регулирующим отношения сторон в сфере реализуемой властным субъектом компетенции по предмету ведения.

В данном случае судами акт проверки от 07.09.2018 оценен в судебных актах не как отдельное доказательство применительно к правилам, предусмотренным статьей 71 АПК РФ, а как самостоятельный объект в рамках судебного контроля, осуществляемого в отношении публичной администрации. По результатам такой оценки судом сделаны выводы о несоблюдении управлением норм права. Основания для этого отсутствовали, поскольку указанный акт проверки от 07.09.2018 по своей сути является материальным оформлением результатов проведенного управлением контрольного мероприятия, не содержит обязательных предписаний (распоряжений), не возлагает на проверяемого лицо каких-либо обязанностей и не относится к ненормативным правовым актам. Поэтому состоявшиеся судебные акты в указанной части не могут быть признаны соответствующими закону, подлежат отмене с прекращением производства по делу.

Приведенный в решении судов вывод, суть которого сводится к тому, что направление 19.09.2018 управлением информационного письма подменяет собой осуществление действий, предусмотренных пунктом 67 Правил N 1092, основывается на ошибочном применении норм материального права к рассматриваемым отношениям сторон.

Согласно названному пункту Правил N 1092 контролирующий орган по результатам проверки вправе принять, в том числе решения о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения; о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии). Непринятие таких решений также относится к его ведению, поскольку по смыслу подпункта "б" пункта 67 Правил N 1092 при проведении проверки могут быть установлены обстоятельства, свидетельствующие об отсутствии оснований для направления предписания, представления и уведомления о применении бюджетных мер принуждения. При этом содержание положений подпункта "в" пункта 67 Правил N 1092 не дает оснований для вывода о том, что несогласие проверяемого субъекта с выводами проверяющего лица, выраженное в возражениях на акт плановой проверки, в любом случае должно влечь за собой назначение внеплановой проверки.

В данном случае, как установлено судами, направленное в адрес учреждения 19.09.2018 письмо N 54-13-39/23-6054 не принималось в соответствии с положениями пункта 67 Правил N 1092. Само по себе то, что управление проинформировало учреждение после проведенной проверки о своей позиции в целях недопущения последним нарушений законодательства и принятия для этого соответствующих мер, не давало судам оснований для вывода о несоблюдении управлением в связи с направлением этого письма установленной Правилами N 1092 процедуры. Поэтому и в части удовлетворения требований заявления решение суда подлежит отмене с оставлением в этой части заявления без удовлетворения.

Руководствуясь пунктами 1, 2, 6 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Орловской области от 23 мая 2019 года и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 ноября 2019 года по делу N А48-10831/2018 в части отказа о признании незаконным акта выездной проверки Управления Федерального казначейства по Орловской области от 7 сентября 2018 года отменить и производство по делу в этой части прекратить.

Решение Арбитражного суда Орловской области от 23 мая 2019 года и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 ноября 2019 года в части признания незаконным письма Управления Федерального казначейства по Орловской области от 19 сентября 2018 года N 54-13-39/23-6054 отменить и в удовлетворрении требований в этой части отказать.

В остальной части судебные акты по настоящему делу оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст.291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.В. Власов

Судьи

Н.В. Ключникова Г.А. Стрегелева