Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 23 июня 2020 г. N Ф10-2051/20 по делу N А62-10714/2018

г.Калуга

23 июня 2020 г.

Дело N А62-10714/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 17 июня 2020 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 23 июня 2020 г.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи	Калуцких Р.Г.
судей	Власова Е.В.
	Шелудяева В.Н.

при участии в заседании представителей:

от администрации муниципального образования "Сафоновский район" Смоленской области - не явились, извещены надлежаще;

от общества с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Санкт-Петербург" - не явились, извещены надлежаще;

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Смоленской области - не явились, извещены надлежаще;

от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Смоленской области - не явились, извещены надлежаще;

от Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - не явились, извещены надлежаще;

от Управления жилищно-коммунального хозяйства при главе администрации Сафоновского района - не явились, извещены надлежаще;

от индивидуального предпринимателя Тришина Евгения Владимировича, - не явились, извещены надлежаще;

от индивидуального предпринимателя Денисовой Ольги Николаевны - не явились, извещены надлежаще;

от индивидуального предпринимателя Сорокина Дмитрия Александровича - не явились, извещены надлежаще

от индивидуального предпринимателя Рыкова Артема Сергеевича - не явились, извещены надлежаще;

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Сафоновский район" Смоленской области на решение Арбитражного суда Смоленской области от 14.11.2019 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2020 по делу N А62-10714/2018,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Санкт-Петербург" (далее - ООО "Газпром трансгаз Санкт-Петербург", Общество) обратилось к администрации муниципального образования "Сафоновский район" Смоленской области (далее - Администрация Сафоновского района, Администрация) с требованиями, уточненными в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным бездействия администрации, допустившей массовые захоронения в охранной зоне и зоне минимального расстояния 9-го километра магистрального газопровода - отвода высокого давления в г. Сафоново в районе завода "Авангард" (шахты N 11) и обязании устранить допущенные нарушения и привести земельные участки, на которых расположены охранные зоны и зоны минимальных расстояний магистрального газопровода-отвода в г. Сафоново в районе завода "Авангард" в соответствие с действующим законодательством.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, привлечены: Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Смоленской области, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Смоленской области, Северо-Западное управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Управление жилищно-коммунального хозяйства при главе администрации Сафоновского района, индивидуальные предприниматели Тришин Евгений Владимирович, Денисова Ольга Николаевна, Сорокин Дмитрий Александрович, Рыков Артем Сергеевич.

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 14.11.2019, оставленным без изменения постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2020 требования ООО "Газпром трансгаз Санкт-Петербург" удовлетворены, признано незаконным бездействие Администрации муниципального образования "Сафоновский район" Смоленской области, допустившей массовое захоронение в охранной зоне и зоне минимального расстояния 9-ого километра магистрального газопровода - отвода высокого давления к г. Сафоново в районе завода "Авангард" (шахты N 11).

Суд обязал Администрацию муниципального образования "Сафоновский район" Смоленской области в срок не позднее трех месяцев с даты вступления решения суда в законную силу совершить в установленном действующим законодательством порядке действия, направленные на приведение территории земельного участка, на которой расположены охранные зоны и зоны минимального расстояния 9-ого километра магистрального газопровода - отвода высокого давления к г. Сафоново в районе завода "Авангард" (шахты N 11) (на земельном участке с кадастровым номером 67:170010535), в состояние, соответствующее действующему законодательству. Также с Администрации муниципального образования "Сафоновский район" Смоленской области в пользу ООО "Газпром трансгаз Санкт-Петербург" взыскано 3000 руб. в возмещение судебных расходов.

Не согласившись с выводами судов, Администрация Сафоновского района обратилась с кассационной жалобой в суд округа, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В качестве доводов кассационной жалобы Администрация ссылается, что судам сделаны необоснованные выводы о наличии бездействия, поскольку кладбище в районе завода "Авангард" было закрыто в 2005 году, а все указанные захоронения являются самовольными и не согласованными с Администрацией Сафоновского района.

В суд округа от ООО "Газпром трансгаз Санкт-Петербург" поступил письменный отзыв, согласно которому Общество просит рассмотреть кассационную жалобу в отсутствии их представителя и оказать в ее удовлетворении.

От Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Смоленской области в суд округа поступил письменный отзыв о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствии их представителя.

Стороны своих представителей в судебное заседание не направили, о месте и времени судебного разбирательства извещены надлежащим образом.

В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба рассматривается в отсутствие не явившихся лиц.

В силу требований части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Изучив материалы дела, доводы, указанные в жалобе и письменном отзыве, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность решения и постановления судебная коллегия приходит к следующему.

Как было установлено судами и следует из материалов дела, на территории Сафоновского района Смоленской области в районе завода "Пластмасс" проложен магистральный газопровод-отвод (далее - газопровод) к г. Сафоново (Dy-300 мм Рраб 5,5 Мпа).

ООО "Газпром трансгаз Санкт-Петербург" эксплуатирует газопровод-отвод к ГРС Сафоново, входящий в состав опасного производственного объекта I класса опасности - участок магистрального газопровода, регистрационный N А19-00375-0196, дата регистрации 21.04.2005, расположенный по адресу: Смоленская область, на основании договора аренды от 30.11.2017 N 01/160-Д-19/18 с ПАО "Газпром". В целях нормальной работоспособности опасного производственного объекта эксплуатирующая организация обязана осуществлять комплекс мер, связанных с ремонтом и обслуживанием газопровода, а также мер по недопущению, предотвращению возникновений возможных аварий и катастроф.

Ссылаясь на то, что в городе Сафоново в районе завода "Авангард" (шахты N 11) на неразграниченном земельном участке расположено городское кладбище, протянувшееся вдоль автодороги 66К-16 "Сафоново-Дорогобуж" на расстоянии более 800 м, границы которого не огорожены, при этом часть захоронений, продолжающиеся до настоящего времени, пересекли охранную зону и зону минимальных расстояний газопровода, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды двух инстанций пришли к выводу, что обязанность по надлежащему содержанию кладбищ на территории муниципальных образований, в том числе, соблюдение норм отвода каждого земельного участка для захоронения, правил подготовки могил лежит на органах местного самоуправления. В связи с чем бездействие Администрации привело к массовым захоронениям в охранной зоне.

При разрешении данного спора суд кассационной инстанции считает необходимым руководствоваться следующим.

В силу требований статей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении спора о признании незаконным решения в порядке Главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в предмет доказывания входит установление фактов несоответствия этого действия (бездействия) либо решения закону или иному нормативному акту и нарушение им прав и интересов подателя жалобы.

Предметом настоящего спора, согласно требованиям Общества, выступает бездействие Администрации, выразившееся в допущении массового захоронения в охранной зоне и зоне минимального расстояния 9-го километра магистрального газопровода.

В рамках Главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации бездействие - это разновидность деяния, представляющая собой пассивное поведение органа, осуществляющего публичные полномочия или должностного лица, выражающееся в несовершении общественно-полезного действия, которое лицо могло и должно было совершить, в силу возложенных на него правовых обязанностей.

Таким образом, определяя наличие бездействия в исполнении органом возложенных на него публичных полномочий, суд должен установить, какие конкретно публичные обязанности не были исполнены органом при наличии фактических возможностей их исполнения.

В силу положений статей 4, 49, 198, 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации избрание способа защиты и формулирование материально-правового требования является субъективным правом заявителя. Арбитражный суд при рассмотрении спора должен исходить из заявленных требований.

Как было указано выше заявитель посчитал, что Администрацией было допущено бездействие, повлекшее массовое захоронение в охранной зоне.

Как верно указали суды в соответствии с пунктом 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относятся:

1) организация ритуальных услуг;

2) содержание мест захоронения.

Частью 1 статьи 17 Закона N 8-ФЗ установлено, что деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления.

Общество в своем заявлении не указывало о нарушении Администрацией требований статьи 17 Закона N 8-ФЗ.

Доказательств обратного материалы дела не содержат.

Суды в оспариваемых актах также не указали, каким образом соблюдение требований статьи 17 Закона N 8-ФЗ соотносится с допущением массового захоронения.

По своей сути, заявленные требования относились не к содержанию мест захоронения, а к организации ритуальных услуг в части определения и согласования мест захоронения умерших на конкретном кладбище.

В соответствии с частью 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Таким образом, организация ритуальных услуг выражается в разрешении вопросов, связанных с захоронением умерших на территории поселения.

В статье 29 Закона N 8-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Закона N 8-ФЗ общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления.

Пунктом 4 статьи 18 и пунктом 2 статьи 25 Закона N 8-ФЗ предусмотрено определение органом местного самоуправления порядка деятельности общественных кладбищ и организация похоронного дела.

Согласно выводов Конституционного суда, изложенных в Определении от 28.02.2019 N 321-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Маро Е.В. на нарушение ее конституционных прав статьей 3, пунктом 4 статьи 8, пунктом 1 статьи 16 и пунктом 4 статьи 18 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" положения статьи 3, пункта 4 статьи 8, пункта 1 статьи 16 и пункта 4 статьи 18 Федерального закона "О погребении и похоронном деле", действующие в системной взаимосвязи с иными гарантиями и требованиями, предусмотренными данным Федеральным законом, а также с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и судебных актов Верховного Суда Российской Федерации, гарантируют каждому человеку после его смерти погребение в родственные могилы, семейные (родовые) могилы в соответствии с его волеизъявлением, обычаями и традициями. В связи с этим данные нормы не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявительницы.

Как следует из материалов дела спорное кладбище было образовано на основании Решения N 105 исполнительного комитета Сафоновского городского Совета депутатов трудящихся от 26.04.1963, согласно которому был выделен земельный участок из земель совхоза "Сафоновский" в количестве 12 га под людское кладбище, предусмотренное генеральным планом города.

Постановлением главы МО "Сафоновский район" N 338 от 31.03.2005 данное кладбище было закрыто для новых захоронений. Разрешено захоронение близких родственников в пределах оград при условии наличия свободного места возле могилы ранее умершего родственника по согласованию УМПКХ "Коммунальщик". Данное постановление было доведено до сведения населения путем ее публикации в средствах массовой информации (газета "Сафоновская правда" N 27 (10991)).

Таким образом, Администрация в силу предоставленных ей полномочий, определило порядок деятельности спорного общественного кладбища, закрыв его для новых захоронений в 2005 году.

Кроме того, распоряжением главы МО "Сафоновский район" от 13.03.2013 N 149-р "О недопущении проведения захоронений на кладбище в районе завода пластмасс" на управление жилищно-коммунального хозяйства при главе администрации Сафоновского района была возложена обязанность осуществлять контроль и не допускать проведение новых захоронений в охранной зоне газопровода на ГРС Сафоново в районе кладбища завода пластмасс. Данное распоряжение было доведено до сведения предпринимателей, осуществляющих ритуальные услуги.

Доказательств того, что Администрация либо УМПКХ "Коммунальщик" согласовывали новые массовые захоронения на данном общественном кладбище в материалах дела отсутствуют.

На основании вышеизложенного суд округа приходит к выводу, что судами двух инстанций с учетом заявленных Обществом требований не установлено какие именно обязанности, в соответствии с требованиями действующего законодательства не исполнила Администрация, что повлекло массовое захоронение граждан на спорном земельном участке.

При этом судами не было учтено, что у органов местного самоуправления имеется ограниченный круг способов и средств исполнения своих обязательств.

Давая оценку расположению захоронений в пределах охранных зон газопровода судами не было учтено следующее.

Статьями 8 и 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что утверждение Правил землепользования относится к вопросам местного значения, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации Правила землепользования являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами, используемыми для захоронения твердых коммунальных отходов, и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах (часть 13 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно материалам дела Правила землепользования и застройки Сафоновского городского поселения Сафоновского района Смоленской области (далее - Правила, ПЗЗ) были утверждены решением Совета Депутатов Сафоновского городского поселения Сафоновского района Смоленской области N 41/3 от 12.10.2009.

Данными Правилами установлены в том числе и зоны специального назначения, подзоной С1 которого являются зоны занятые кладбищами. Согласно выкопировки ПЗЗ г.Сафоново Смоленской области спорное кладбище входит в зону С1.

Таким образом, вышеуказанными Правилами в 2009 году спорное кладбище входило в зону специального назначения и его расположение соответствовало требованиям градостроительного законодательства.

В силу части 2 статьи 1 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N 218) ЕГРН является сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном недвижимом имуществе, зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иных установленных в соответствии с настоящим названным законом сведений.

Согласно части 7 статьи 1 Закона N 218 под государственным кадастровым учетом недвижимого имущества понимается внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о земельных участках, зданиях, сооружениях, помещениях, машино-местах, об объектах незавершенного строительства, о единых недвижимых комплексах, а в случаях, установленных федеральным законом, и об иных объектах, которые прочно связаны с землей, то есть перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (далее также - объекты недвижимости), которые подтверждают существование такого объекта недвижимости с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение его существования, а также иных предусмотренных названным Федеральным законом сведений об объектах недвижимости (далее - государственный кадастровый учет).

Согласно имеющимся в материалах дела выпискам из ЕГРН право собственности на газопровод, расположенный по адресу: Смоленская область, Дорогобужский район, Сафоновский район, от 80,6 км. Газопровода отвода к г.Дорогобуж до ГРС г.Сафоново (0,9 км. Юго-восточнее г.Сафоново) было зарегистрировано за ПАО "Газпром" 10.01.2006, а кадастровый номер присвоен 13.03.2013.

Земельный участок с кадастровым номером 67:17:0000000:746, на котором располагаются инженерные сооружения газопровода, обремененный охранными зонами был поставлен на кадастровый учет 31.10.2014.

В соответствии с выводами землеустроительной экспертизы N 98-Э-19 СМК АОК 04 в месте прохождения магистрального газопровода, а также в его охранной зоне, расположены места захоронений городского кладбища: непосредственно захоронения в зоне прохождения подземного газопровода-отвода с кадастровым номером 67:06:0000000:298 в количестве 12 мест (Список N 1) и захоронения, расположенные в его охранной зоне в количестве 159 мест (Список N 2). При чем вышеуказанные захоронения значатся с 2002 года по Списку N 1 и с 1992 года по Списку N 2.

При таких обстоятельствах как на момент регистрации права собственности на газопровод, так и на момент формирования земельного участка и охранных зон, захоронения на спорном земельном участке уже частично существовали, исходя из размещения на законных основаниях общественного кладбища, и Общество не могло не знать об этом.

На момент постановки на кадастровый учет земельного участка, устанавливающего охранные зоны газопровода, спорное общественное кладбище было закрыто и Администрацией было принято решение о прекращении захоронений на нем. Кроме того на момент установления охранных зон Администрация распоряжением главы МО "Сафоновский район" от 13.03.2013 N 149-р дополнительно уведомило население о недопущении проведения захоронений на кладбище в районе завода пластмасс.

Таким образом, признание незаконным бездействия Администрации по допущению захоронений граждан на общественном кладбище в период его функционирования и до установления охранных зон не соответствует фактическим обстоятельствам настоящего спора.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции подлежат отмене в виду не соответствия выводов судов имеющимся в материалах дела доказательствам, а также как принятые при неправильном применении норм материального права.

В связи с тем, что судами по делу установлены все фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, и не требуется исследования доказательств, суд кассационной инстанции на основании пункта 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований о признании незаконным бездействия администрации, допустившей массовые захоронения в охранной зоне и зоне минимального расстояния 9-го километра магистрального газопровода - отвода высокого давления в г. Сафоново в районе завода "Авангард" (шахты N 11) и обязании устранить допущенные нарушения и привести земельные участки, на которых расположены охранные зоны и зоны минимальных расстояний магистрального газопровода-отвода в г. Сафоново в районе завода "Авангард" в соответствие с действующим законодательством.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта, судом округа не установлено.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Смоленской области от 14.11.2019 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2020 по делу N А62-10714/2018 отменить.

Обществу с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Санкт-Петербург" в удовлетворении требований о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования "Сафоновский район" Смоленской области и обязании устранить допущенные нарушения отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Р.Г. Калуцких

Судьи

Е.В. Власов В.Н. Шелудяев