Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 16 июля 2020 г. N Ф10-164/20 по делу N А84-2401/2018

город Калуга

16 июля 2020 г.

Дело N А84-2401/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 09.07.2020.

Постановление изготовлено в полном объеме 16.07.2020.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Власова Е.В.,

судей Калуцких Р.Г, Шелудяева В.Н.,

при ведении протокола в судебном заседании

помощником судьи Фединой В.И.,

при участии в судебном заседании:

от Управления Федерального казначейства по городу Севастополю (г. Севастополь, ул. Балаклавская, д. 9, ОГРН 1147746319302, ИНН 7710959404): Бабарика С.А. - представителя по доверенности от 02.03.2020; Полякова А.Э. - представителя по доверенности от 13.05.2020;

от Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя (г. Севастополь, ул. Ленина, д. 2, ОГРН 1169204059749, ИНН 9204562702): Абашид А.В. - представителя по доверенности от 09.01.2020;

от общества с ограниченной ответственностью "Инжсервис" (Воронежская область, г. Воронеж, ул. Донбасская, д. 9 А, оф. 8, ОГРН 1023602242322, ИНН 3664045004): не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом;

от Государственного автономного учреждения "Государственная экспертиза города Севастополя" (г. Севастополь, ул. Кулакова, д. 13, ОГРН 1149204010273, ИНН 9204005500): не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом;

от общества с ограниченной ответственностью "Доринвест - Крым" (Республика Крым, г. Симферополь, ул. Рубцова, д. 44 А, пом. 31, ОГРН 1149102019571, ИНН 9102013580): не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом;

от общества с ограниченной ответственностью "Стройконтроль - 2018" (г. Москва, пер. Б. Строченовский, д. 7, оф. 702, ОГРН 1167746758915, ИНН 7709499897): не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда города Севастополя, кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по г. Севастополю на решение Арбитражного суда города Севастополя от 26 марта 2019 года и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 1 ноября 2019 года по делу N А84-2401/2018,

УСТАНОВИЛ:

Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя (далее - департамент) обратился в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконным и отмене представления от 16.04.2018 N 74-18-08/916 Управления Федерального казначейства по городу Севастополю (далее - казначейство, УФК по г. Севастополю).

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, по делу участвовали общество с ограниченной ответственностью "Инжсервис" (далее - ООО "Инжсервис"), государственное автономное учреждение "Государственная экспертиза города Севастополя" (далее - ГАУ "Государственная экспертиза города Севастополя"), общество с ограниченной ответственностью "Доринвест-Крым" (далее - ООО "Доринвест-Крым"), общество с ограниченной ответственностью "Стройконтроль - 2018" (далее - ООО "Стройконтроль-2018").

Решением суда от 26.03.2019 заявление департамента удовлетворено.

Постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 01.11.2019 из мотивировочной части решения суда от 26.03.2019 исключены выводы о наличии в деятельности Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя нарушения в виде приемки и оплаты невыполненных фактических работ по устройству тактильной плитки тип 1 площадью 21, 25 кв.м по объекту капитальный ремонт 67 Н-259 пр-т Генерала Острякова (контракт N 30) стоимостью 29 161, 97 руб. (в том числе НДС 18-процентов). В остальном решение суда первой инстанции оставлено без изменения. Разрешен вопрос о судебных расходах.

В кассационной жалобе УФК по г. Севастополю просит состоявшиеся решение и постановление отменить, как не соответствующие требованиям законодательства.

При рассмотрении дела в суде кассационной инстанции представители УФК по г. Севастополю просили кассационную жалобу удовлетворить.

Представитель департамента по доводам жалобы возражал.

ООО "Инжсервис", ГАУ "Государственная экспертиза города Севастополя", ООО "Доринвест-Крым", ООО "Стройконтроль-2018" надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, но их представители в суд округа не явились, что не препятствует рассмотрению кассационной жалобы в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам статьи 286 АПК РФ.

Изучив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы, выслушав участников процесса, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

Постановлением Правительства Севастополя от 17.11.2016 N 1090-ПП была утверждена Государственная программа города Севастополя "Развитие транспорта и дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя на 2017-2020 годы", предусматривающая финансирование мероприятий по капитальному ремонту автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них за счет средств бюджета города Севастополя в 2017 году (Приложения N 2, 4 пункт 5.3).

В перечень объектов по реализации мероприятия 5.3 "Капитальный ремонт автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них" государственной программы города Севастополя "Развитие транспорта и дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя на 2017 - 2020 годы" на 2017 год, утвержденный постановлением Правительства Севастополя от 29.12.2016 N 1312-пп, были включены, в том числе следующие объекты: пр-т Генерала Острякова; ул. Матвея Воронина; ул. Василия Кучера; ул. Катерная от ул. Салтыкова-Щедрина до "Мартыновой бухты"; ул. Корчагина; ул. Рыбацкий причал. При этом по каждому объекту указана сметная стоимость. В последующем в этот перечень (в ред. от 14.09.2017) включен, в том числе объект 67 Н-333 ул.Новороссийская.

Пунктом 1 главы 27.1 Постановления Правительства Севастополя от 22.04.2016 N 399-ПП (в ред. от 21.06.2016) была предусмотрена возможность осуществления закупки для обеспечения государственных нужд г.Севастополя у единственного поставщика, определенного распоряжением Правительства Севастополя.

Правительством Севастополя 29.12.2016 изданы распоряжения N N 840-РП, 841-РП, 842-РП, 844-РП, которыми определены единственные подрядчики на выполнение строительно-монтажных работ по капитальному ремонту дорог г. Севастополь, а также на выполнение строительного контроля и функций технического заказчика по объектам капитального ремонта автомобильных дорог, на выполнение работ (оказание услуг) по авторскому надзору над капитальным ремонтом автомобильных дорог г.Севастополя, на разработку рабочей документации по объектам капитального ремонта автомобильных дорог, в том числе по объектам 67 Н-259 пр-т Генерала Острякова, 67 Н-487 ул. Матвея Воронина, 67 Н-249 ул. Василия Кучера, 67 Н-279 ул. Катерная от ул. Салтыкова-Щедрина до "Мартыновой бухты".

Как видно из материалов дела и установлено судами, департаментом были заключены государственные контракты от 30.12.2016 N 30 на выполнение строительно-монтажных работ по объекту капитальный ремонт 67 Н-259 пр-т Генерала Острякова с ООО "Доринвест-Крым", N 39 от 30.12.2016 на выполнение строительно-монтажных работ по объекту капитальный ремонт 67 Н-487 ул. Матвея Воронина с ООО "Дорожник", N 35 от 30.12.2016 на выполнение строительно-монтажных работ по объекту капитальный ремонт 67 Н-249 ул. Василия Кучера с ООО "Доринвест-Крым"; N 37 от 30.12.2016 на капитальный ремонт автомобильной дороги 67 Н-279 ул. Катерная от ул. Салтыкова-Щедрина до "Мартыновой бухты" с ООО "РЕГИОНТРУДДОРСТРОЙ".

Распоряжением Президента Российской Федерации от 09.09.2017 N 312-рп (далее - Распоряжение N 312-рп) предусмотрено выделение в 2017 году из резервного фонда Президента Российской Федерации 800 000 000 руб. Росавтодору для финансового обеспечения работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту улично-дорожной сети и автомобильных дорог в г. Севастополе, предоставляемых бюджету г. Севастополя на основании заключенного соглашения с высшим исполнительным органом государственной власти г. Севастополя.

Между Правительством Севастополя и Федеральным дорожным агентством (Росавтодором) 20.11.2017 было заключено соглашение N ФДА48/91-С-2 о предоставлении из федерального бюджета бюджету г. Севастополя иных межбюджетных трансфертов для финансового обеспечения работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту улично-дорожной сети и автомобильных дорог в г.Севастополе. Размер трансферта, предоставляемого из федерального бюджета в бюджет г.Севастополя в 2017 г. в соответствии с этим соглашением, определен в сумме 800 000 000 руб. Согласно приложению 2 к этому соглашению определены конкретные суммы, направляемые за счет средств предоставляемого трансферта, в том числе на капитальный ремонт объектов: 67 Н-259 пр-т Генерала Острякова; 67 Н-487 ул. Матвея Воронина; 67 Н-249 ул. Василия Кучера; 67 Н-279 ул. Катерная от ул. Салтыкова-Щедрина до "Мартыновой бухты"; 67 Н-333 ул. Новороссийская; 67 Н-161 ул. Корчагина; 67 Н-200 ул. Рыбацкий причал.

Как видно из материалов дела и установлено судами, департаментом были заключены государственные контракты N 86 от 14.12.2017 на выполнение работ по капитальному ремонту автомобильной дороги 67 Н-333 ул. Новороссийская с ООО "Доринвест-Крым"; N 91 от 18.12.2017 на выполнение работ по капитальному ремонту автомобильной дороги 67 Н-161 ул. Корчагина с ООО "Доринвест-Крым", N 92 от 19.12.2017 на выполнение работ по капитальному ремонту автомобильной дороги 67 Н-200 ул. Рыбацкий причал с АО "Севастопольское управление дорожного строительства".

УФК по г.Севастополю на основании приказов от 26.01.2018 N 49 и от 08.02.2018 N 74 в период с 05.02.2018 по 02.03.2018 была проведена плановая выездная проверка расходования средств, источником которых являются средства Резервного фонда Президента Российской Федерации в 2017 году.

По результатам проверки составлен акт проверки от 02.03.2018 N 74-18-12/18 и в адрес департамента вынесено оспариваемое в рамках настоящего дела представление от 16.04.2018 N 74-18-08/916, содержащее в пунктах 1-6 сведения о выявленных нарушениях законодательства: завышение стоимости строительно-монтажных работ по государственным контрактам; выполнение и авансирование работ по контрактам в отсутствие разрешительной документации; оплата не выполненных объемов работ по контракту; неправомерное заключение дополнительных соглашений к государственным контрактам; представление банковских гарантий после заключения контрактов и не получение банковской гарантии по контракту.

Не согласившись с представлением казначейства, департамент обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

По результатам рассмотрения дела суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявления.

Суд округа находит судебные акты подлежащими отмене, исходя из следующего.

В пункте 1 представления казначейством указано, что департаментом завышена на 29 575 070 руб. стоимость строительно-монтажных работ по государственным контрактам от 30.12.2016 N 35, от 18.12.2017 N 91, от 19.12.2017 N 92.

Признавая этот пункт представления недействительным, суд первой инстанции указал, что невозможно установить точную разницу между сметной стоимостью строительно-монтажных работ, фактически определенной с применением индексов Департамента архитектуры и градостроительства г. Севастополя, и сметной стоимостью этих же строительно-монтажных работ, подлежащей определению с применением индексов Минстроя России, что исключает основания для признания судом доказанным факта завышения начальной (максимальной) цены контрактов N N 35, 91, 92.

Суд апелляционной инстанции, соглашаясь с судом первой инстанции в том, что пункт 1 представления не является основанным на законе, указал, что при использовании средств федерального бюджета для строительства, реконструкции или технического перевооружения законодатель не обязывает заказчика или проектировщика применять сметные нормативы, сведения о которых включены в федеральный реестр сметных нормативов, либо определенные индексы, но требует подтверждать соответствие сметной стоимости утвержденным сметным нормативам, сведения о которых включены в федеральный реестр сметных нормативов, в том числе в целях установления непревышения сметной стоимости над укрупненным нормативом цены строительства. Также указал, что проверка соответствия сметной стоимости работ, являющихся предметом контрактов N N 35, 91, 92, утвержденным сметным нормативам, сведения о которых включены в федеральный реестр сметных нормативов, в связи с использованием средств трансферта для оплаты работ по контрактам не была проведена департаментом. Выводы казначейства в указанной части основаны на расхождении индексов, утвержденных комиссией по индексации цен и ценообразованию в строительстве города Севастополя и установленных письмом Минстроя, а не на расхождении сметной стоимости работ по контрактам с укрупненными нормативами цены строительства, как того требуют нормы права. По мнению апелляционного суда, при оценке порядка определения сметной стоимости строительства по контрактам N 35 от 30.12.2016, N 91 от 18.12.2017, N 92 от 19.12.2017 в качестве бюджетного нарушения, допущенного заявителем, казначейством не учтено, что средства межбюджетного трансферта были выделены из Резервного фонда Президента Российской Федерации и распределены по конкретным объектам; при этом объемы финансирования работ по капитальному ремонту автомобильных дорог, соответствующие контрактам N N 35, 91 и 92, за счет средств Резервного фонда Президента Российской Федерации установлены не в процентном соотношении к ценам указанных контрактов, а в конкретных суммах, определенных приложением N 2 к соглашению N ФДА48/91-С-2 от 20.11.2017. Поскольку объем выделенной за счет средств межбюджетного трансферта финансовой помощи не зависит от величины сметной стоимости работ по контрактам, непроведение департаментом проверки достоверности сметной стоимости работ в такой ситуации не оказывает влияния на определение размера трансферта, а значит, не может быть признано бюджетным нарушением применительно к объемам финансирования, поступившим за счет средств Резервного фонда Президента Российской Федерации.

Однако судами не учтено следующее.

В соответствии с пунктом 1 Положения о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, финансирование которых осуществляется с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридических лиц, доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в уставны (складочных) капиталах которых составляет более 50 процентов", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 N 427 (здесь и далее в редакции на момент спорных правоотношений), данное Положение регламентирует порядок проведения проверки достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, технического перевооружения (если такое перевооружение связано со строительством или реконструкцией объекта капитального строительства), капитального ремонта объектов капитального строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, финансирование которых планируется осуществлять полностью или частично за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридических лиц, доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах которых составляет более 50 процентов.

В силу пункта 18 указанного Положения предметом проверки сметной стоимости является изучение и оценка расчетов, содержащихся в сметной документации, в целях установления их соответствия утвержденным сметным нормативам, сведения о которых включены в федеральный реестр сметных нормативов, физическим объемам работ, конструктивным, организационно-технологическим и другим решениям, предусмотренным проектной документацией, а также в целях установления непревышения сметной стоимости над укрупненным нормативом цены строительства.

Постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1 утверждена "Методика определения сметной стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004" (далее - Методика), содержащая положения по составлению сметной документации и определению сметной стоимости строительства.

Указанной Методикой предусмотрено, что сметные нормативы подразделяются на следующие виды: государственные сметные нормативы; отраслевые сметные нормативы; территориальные сметные нормативы; фирменные сметные нормативы; индивидуальные сметные нормативы. К территориальным сметным нормативам относятся сметные нормативы, введенные для строительства, осуществляемого на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Территориальные сметные нормативы предназначены для организаций, осуществляющих строительство или капитальный ремонт на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, независимо от их ведомственной подчиненности и источников финансирования выполняемых работ (пункт 2.3). Сметная стоимость - сумма денежных средств, необходимых для осуществления строительства в соответствии с проектными материалами. Сметная стоимость является основой для определения размера капитальных вложений, финансирования строительства, формирования договорных цен на строительную продукцию, расчетов за выполненные подрядные (строительно-монтажные, ремонтно-строительные и др.) работы, оплаты расходов по приобретению оборудования и доставке его на стройки, а также возмещения других затрат за счет средств, предусмотренных сводным сметным расчетом (пункт 3.1). Сметная документация составляется в текущем уровне цен. В сметной документации допускается указывать стоимость работ в двух уровнях цен: в базисном уровне, определяемом на основе действующих сметных норм и цен 2001 года; в текущем уровне, определяемом на основе цен, сложившихся ко времени составления сметной документации (пункт 3.24). При составлении смет (расчетов) могут применяться следующие методы определения стоимости: ресурсный; ресурсно-индексный; базисно-индексный; на основе укрупненных сметных нормативов, в т.ч. банка данных о стоимости ранее построенных или запроектированных объектов-аналогов (пункт 3.27). Базисно - индексный метод определения стоимости строительства основан на использовании системы текущих и прогнозных индексов по отношению к стоимости, определенной в базисном уровне цен. Для пересчета базисной стоимости в текущие (прогнозные) цены могут применяться индексы: к статьям прямых затрат (на комплекс или по видам строительно-монтажных работ); к итогам прямых затрат или полной сметной стоимости (по видам строительно-монтажных работ, а также по отраслям народного хозяйства). Индекс состоит из целых чисел и двух знаков после запятой. Приведение в уровень текущих (прогнозных) цен производится путем перемножения элементов затрат или итогов базисной стоимости на соответствующий индекс с последующим суммированием итогов по соответствующим графам сметного документа, при этом для пересчета стоимости эксплуатации машин в соответствующий уровень цен рекомендуется применять индекс на эксплуатацию машин, а к оплате труда механизаторов, входящей в стоимость эксплуатации машин, - индекс на оплату труда (пункт 3.30).

В материалах дела представлены положительные заключения государственной экспертизы, выполненной ГАУ "Государственная экспертиза города Севастополя" по объектам капитального строительства: а/д 67 Н-249 ул. Василия Кучера (от 13.12.2016), а/д 67 Н-200 ул. Рыбацкий причал (от 16.08.2017), а/д 67 Н-161 ул. Корчагина (от 23.08.2017). Согласно сведениям этих заключений сметная документация по указанным объектам определена в соответствии с "Методикой определения сметной стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004" базисно - индексным методом. По объектам капитального строительства: а/д 67 Н-200 ул.Рыбацкий причал, а/д 67 Н-161 ул. Корчагина применены расчетные индексы из "Сборника расчетных индексов пересчета стоимости строительно-монтажных работ из базисного уровня цен в текущий для г. Севастополя" N 7 (2017)", утвержденные приказом Департамента архитектуры и градостроительства г. Севастополя на основании Протокола заседания Комиссии по индексации цен и ценообразованию в строительстве г. Севастополя N 12-ПК от 29.06.2017; документация подготовлена с применением Территориальных единичных расценок, предусмотренных для применения на территории г.Севастополь (ТЕР-2001, г.Севастополь), согласно приказа Минстроя России от 06.10.2014 N 597/пр, постановления Правительства Севастополя от 05.11.2014 в текущем уровне цен по состоянию на III квартал 2017 года. А по объекту а/д 67 Н-249 ул. Василия Кучера документация подготовлена с применением Территориальных единичных расценок, предусмотренных для применения на территории г.Севастополь (ТЕР-2001, г.Севастополь), согласно приказа Минстроя России от 06.10.2014 N 597/пр, постановления Правительства Севастополя от 05.11.2014 в текущем уровне цен по состоянию на III квартал 2016 года; индексы изменения сметной стоимости работ по строительству на III квартал 2016 года применены согласно письма Министерства строительства и ЖКХ Российской Федерации N 31523-ХМ/09 от 27.09.2016, постановления Правительства Севастополя N 450 от 05.11.2014, письма Правительства Севастополя "О применении индексов изменения сметной стоимости на III квартал 2016 года" от 06.05.2016 N 2084/52/2-16, протокола заседания Комиссии по индексации цен и ценообразованию в строительстве г. Севастополя N 04-ПК от 22.07.2016, письма ГКУ г. Севастополя N 22/2927 от 22.08.2016 (т.10 л.д.197-215).

Как видно из материалов дела, доводы казначейства по пункту 1 представления основывались на том, что при перерасчете базисной стоимости в текущие цены применительно к вышеуказанным положениям Методики подлежали применению к сметно-нормативной базе 2001 года индексы, утвержденные Минстроем России, тогда как фактически были применены индексы в соответствии протоколами заседания Комиссии по индексации цен и ценообразованию в строительстве г. Севастополя N 04-ПК от 22.07.2016 (17,56; 8,58; 8,65; 11,04), N 12-ПК от 29.06.2017 (19,13; 11,04), что повлекло за собой завышение стоимости строительно-монтажных работ по объектам 67 Н-249 ул. Василия Кучера, 67 Н-161 ул. Корчагина, Н-200 ул. Рыбацкий причал. При этом казначейством приведен расчет, обосновывающий данную позицию, указывающий на то, в чем состояло нарушение и каким образом произошло завышение цены по государственным контрактам от 30.12.2016 N 35, от 18.12.2017 N 91, от 19.12.2017 N 92. Однако суды, признавая недействительным пункт 1 представления, мотивировано состоятельность такой правовой позиции казначейства, с учетом которой и подлежал разрешению вопрос о законности представления в указанной части, в судебных актах не опровергли; при этом придали значение для разрешения в этой части спора иным обстоятельствам, не разрешив с определенностью значимые для рассмотрения спора вопросы. Также суды, признавая недействительным пункт 1 представления, убедительно не опровергли довод казначейства о том, что вследствие финансирования работ по ремонту а/дорог на территории г. Севастополя из Резервного фонда Президента Российской Федерации по заключенным после вступления в силу изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации (в связи с внесением в него Федеральным законом от 03.07.2016 N 369-ФЗ статьи 8.3) контрактам для определения сметной стоимости строительства и,соответственно, цены контрактов не могли применяться региональные индексы пересчета стоимости строительно-монтажных работ из базисного уровня цен в текущий. По сути, по итогам рассмотрения дела, вопрос относительно правомерности приводимой казначейством позиции по пункту 1 представления с определенностью не разрешен, в связи с чем с состоявшимися судебными актами в указанной части согласиться не имеется оснований.

В пункте 4 представления казначейством сделан вывод о том, что департаментом незаконно внесены изменения в существенные условия заключенных контрактов от 30.12.2016 N 30, от 30.12.2016 N 35, от 30.12.2016 N 37, от 30.12.2016 N 39, от 14.12.2017 N 86, от 18.12.2017 N 91, от 19.12.2017 N 92 в связи с заключением к ним дополнительных соглашений в ноябре, декабре 2017 года.

Признавая в этой части представление незаконным, суды первой и второй инстанций посчитали, что департаментом было допущено вменяемое нарушение, но при отсутствии сведений о том, каким образом данное нарушение повлияло на эффективность использования соответствующих денежных средств, основания для внесения представления относительно этого обстоятельства отсутствовали.

Вместе с тем, поскольку содержание пункта 4 представления взаимосвязано с содержанием его пункта 1, суд округа полагает, что до надлежащего разрешения судами вопроса о правомерности представления по пункту 1, пункт 4 представления не мог признаваться незаконным по указанным судами мотивам.

В пункте 2 представления казначейством сделан вывод о том, что незаконно проводились работы по капитальному ремонту по объектам: 67 Н-259 проспект Генерала Острякова; 67 Н-279 ул.Катерная от ул. Салтыкова-Щедрина до "Мартыновской бухты"; 67 Н-487 ул. Матвея Воронина; 67 Н-249 ул.Василия Кучера и авансировались работы по контрактам: от 14.12.2017 N 86 на капитальный ремонт а/д 67 Н-333 ул. Новороссийская, от 18.12.2017 N 91 а/д 67 Н-161 ул.Корчагина, от 19.12.2017 N 92 а/д 67 Н-200 ул. Рыбацкий причал в отсутствие разрешительной документации.

Выводы в этой части казначейства основаны, в частности, на том, что в указанных контрактах содержится условие о необходимости получения разрешения на производство строительно-монтажных работ Росавтодора.

Признавая недействительным представление в этой части, суд первой инстанции исходил из того, что контрактами N N 30, 35, 37, 39, 86, 91, 92 предусмотрен капитальный ремонт автомобильных дорог, для проведения которого в силу пункта 4.1 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство не требуется. Соглашаясь с судом первой инстанции, суд апелляционной инстанции также указал на то, что из материалов дела не представляется возможным установить каким образом отсутствие разрешения на выполнение строительно-монтажных работ отразилось на эффективности использования денежных средств и отнести его к сфере бюджетных отношений.

Однако судами не учтено следующее.

В силу положений части 1 статьи 16 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в редакции на момент спорных правоотношений) (далее - Закон N 257-ФЗ) проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт автомобильных дорог осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и данным Федеральным законом.

Статьями 19, 20, 22 Закона N 257-ФЗ предусмотрены положения о прокладке, переустройстве, переносе инженерных коммуникаций, их эксплуатация в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог; о строительстве, реконструкции являющихся сооружениями пересечений автомобильной дороги с другими автомобильными дорогами и примыкания автомобильной дороги к другой автомобильной дороге; об обеспечении автомобильных дорог объектами дорожного сервиса.

В силу пункта 5.43 Положения о Федеральном дорожном агентстве, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. N 374 (в редакции на момент правоотношений), Федеральное дорожное агентство (Росавтодор) выдает разрешение в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации, на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, а также на ввод в эксплуатацию: автомобильных дорог общего пользования федерального значения либо их участков; частных автомобильных дорог, строительство, реконструкцию или капитальный ремонт которых планируется осуществлять на территориях двух и более субъектов Российской Федерации; инженерных коммуникаций в случае их прокладки или переустройства в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения; пересечений и примыканий к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения; объектов дорожного сервиса, размещаемых в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения.

В данном случае применительно к указанным нормативным положениям суды не дали оценку вопросу о том, предусматривалось ли в рамках перечисленных в пункте 2 представления контрактов выполнение работ, требующих получение согласования (разрешения) со стороны Росавтодора. Обосновать наличие таких работ в контрактах должно было казначейство, как лицо, утверждающее о допущенных нарушениях закона. Вместе с тем, признание судами недействительным пункта 2 представления без выяснения всех необходимых обстоятельств не может быть признано законным.

В пункте 3 представления казначейством указано, что департаментом оплачены по контракту от 30.12.2016 N 30 невыполненные объемы работ на сумму 28 710 988 руб. 99 коп.

Выводы в пункте 3 представления о неправомерно использованных денежных средствах, направленных на оплату подрядчику невыполненных, по мнению казначейства, работ сформулированы на основе, в том числе отчета ФКУ "ЦОКР" от 21.02.2018.

Как видно из материалов дела, из названной казначейством суммы неправомерно выплаченных денежных средств в пункте 3 представления - 28 304 401 руб. 76 коп. составляет, по утверждению казначейства, оплата работ по укладке плитки марки "Фарбштайн", а в остальном - оплата сопутствующих работ по обустройству территории, вывозу строительного мусора.

Признавая недействительным пункт 3 представления, суды исходили, в частности, из того, что фактически оплаченная работа по укладке плитки была выполнена; приводимые казначейством доводы о том, что подрядчиком была уложена плитка иного наименования (не в соответствии с указанным в контракте) сами по себе не свидетельствуют о том, что подрядчиком был использован материал с качественными характеристиками, заведомо не соответствующими условиям контракта и исключающими приемку и оплату выполненной им работы. Кроме того, суды также исходили из того, что и по иным работам, о безосновательной оплате которых заявлено казначейством, нарушения отсутствуют. Положенный в основу доводов казначейства о нарушениях при оплате по контракту от 30.12.2016 N 30 отчет подвергнут судами критике, как содержащий ошибки и несоответствия.

Однако с такими выводами судов относительно пункта 3 представления согласиться не имеется оснований.

Применительно к положениям статьи 65 АПК РФ казначейство применительно к пункту 3 представления должно было доказать не соответствие между предусмотренными условиями контракта работами и их оплатой.

Как видно из представленного в деле контракта от 30.12.2016 N 30, по его условиям на подрядчике лежала обязанность по укладе тротуарной плитки марки "Фарбштайн" по цене 1093,48 руб. на сумму свыше 28 млн. руб. Согласно акту о приемке выполненных работ от 26.12.2017 N 11 работа по укладке тротуарной плитки марки "Фарбштайн" по цене 1093,48 руб. на сумму свыше 28 млн. руб. была выполнена. Казначейством при проверке установлено, что фактически укладка плитки марки "Фарбштайн" подрядчиком в рамках контракта от 30.12.2016 N 30 не осуществлена.

Соответственно, в этой части доказательства того, что отсутствует нарушение, что работы на указанную казначейством сумму выполнены, что подрядчиком в рамках контракта от 30.12.2016 N 30 был использован материал с необходимыми качественными характеристиками, должны были быть представлены департаментом.

Аналогичным образом подлежал разрешению вопрос о распределении бремени доказывания и по иным вменяемым в рамках пункта 3 представления нарушениям. При этом судам также следовало дать оценку и допустимости использования документов, на которые, как на доказательства выполнения работ по контракту от 30.12.2016 N 30, ссылался департамент, для целей подтверждения ими обстоятельств, подлежащих установлению при судебном разбирательстве применительно к пункту 3 представления.

Поскольку при оценке пункта 3 представления судами были нарушены правила статей 65, 71 АПК РФ о распределении беремени доказывания, оценке доказательств, выводы судов о признании представления в указанной части незаконным не могут быть признаны состоятельными.

В пункте 5 представления казначейством указано на то, что по государственным контрактам от 30.12.2016 N 30, от 30.12.2016 N 35, от 30.12.2016 N 39 банковские гарантии были представлены после их заключения.

В пункте 6 представления казначейством сделан вывод о том, что по государственному контракту от 30.12.2016 N 37 обеспечение его исполнения не представлено.

При разрешении дела суды исходили из того, что выявленные казначейством нарушения в части вопроса обеспечения заключаемых контрактов не могли являться основаниями для вынесения представления в порядке статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Однако с таким выводом суд кассационной инстанции согласиться не может.

В пункте 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции на момент правоотношений) было указано, что под представлением в целях данного Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

В данном случае обеспечение по заключаемым государственным контрактам гарантировало реальность их исполнения, а также и использование выделяемых со стороны государства на оплату по контрактам денежных средств по прямому назначению.

Основания полагать, что казначейство не вправе было отразить в рассматриваемом представлении вопросы, касающиеся обеспечения исполнения государственных контрактов и обосновать выявленные, по его мнению, нарушения, связанные с гарантированностью использования по назначению средств из бюджета, отсутствуют.

При этом по 6 пункту представления подлежал также исследованию вопрос о том, является ли предоставлением обеспечения по государственному контракту от 30.12.2016 N 37 перечисление денежных средств по платежному поручению N 188 от 23.03.2017 (т.1 л.д. 116).

Таким образом, судебные акты не могут быть признаны соответствующими закону и подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное и разрешить требования заявления в соответствии с подлежащими применению нормами материального права и установленными по делу обстоятельствами, при соблюдении положений процессуального законодательства.

Кроме того, при новом рассмотрении дела в суде следует обсудить привлечены ли к участию в нем все лица, имеющие заинтересованность в вопросах, указанных в оспариваемом представлении казначейства, в котором сделаны выводы о допущенных нарушениях законодательства при заключении и реализации государственных контрактов на ремонт а/дорог на территории г. Севастополя.

Вопрос о судебных расходах по делу подлежит разрешению судом первой инстанции.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 26 марта 2019 года и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 1 ноября 2019 года по делу N А84-2401/2018 отменить и направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Севастополя.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст.291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.В. Власов

Судьи

Р.Г. Калуцких В.Н. Шелудяев