Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 28 июля 2020 г. N Ф10-1850/20 по делу N А68-3514/2019

г.Калуга

28 июля 2020 г.

Дело N А68-3514/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 27 июля 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 июля 2020 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи	Бессоновой Е.В.
cудей	Стрегелевой Г.А. Смолко С.И.

при участии представителей:

от индивидуального предпринимателя Петренко Федора Борисовича (ОГРНИП 304714927200182, ИНН 711602565686, Тульская область) - Петренко Федор Борисович,

от министерства природных ресурсов и экологии Тульской области (ОГРН 1067107022795, ИНН 7107096442, ул.Оборонная, д.114А, г. Тула, 300007) - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Петренко Федора Борисовича на решение Арбитражного суда Тульской области от 20.08.2019 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2020 по делу N А68-3514/2019,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Петренко Федор Борисович (далее - заявитель, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании незаконным приказа министерства природных ресурсов и экологии Тульской области (далее - ответчик, министерство) от 06.03.2019 N 145-о о прекращении действия лицензии от 10.04.2006 ТУЛ 05010 ТЭ на право пользования недрами, выданной ИП Петренко Ф.Б.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 20.08.2019, оставленным без изменения постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2020, требование оставлено без удовлетворения.

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, предприниматель обратился в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просил отменить принятые судебные акты и принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования.

Судебное разбирательство по кассационной жалобе откладывалось.

Определением от 27.07.2020 произведена замена судьи Леоновой Л.В. на судью Смолко С.И.

В настоящем судебном заседании предприниматель поддержал доводы кассационной жалобы.

Иные лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в суд округа не обеспечили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в отсутствие представителей указанных лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Как следует из материалов дела и установлено судами, ИП Петренко Ф.Б. 10.04.2006 выдана лицензия N ТУЛ 05010 ТЭ (зарегистрирована 10.04.2006) на право пользования недрами с целевым назначением и видами работ - разработка Новомосковского месторождения кирпичных суглинков (участок разведки 1960 года и 1978-79 годов западная часть). Участок недр расположен в 3 км к югу от г. Новомосковска и в 4 км к востоку от г. Узловая в Узловском районе Тульской области.

На основании письма Тульской природоохранной прокуратуры от 16.10.2018 N 66ж-2018 министерство природных ресурсов и экологи Тульской области приняло участие в проведении проверки прокуратурой, в рамках которой было произведено обследование территории, предоставленной ИП Петренко Ф.Б.

В ходе обследования установлено, что заявителем ведется работа по добыче природных ресурсов, работает техника, ведется погрузка добытых полезных ископаемых. Одновременно были зафиксированы отработанные выработки с присутствием обводненной толщи.

Согласно пункту 4.3 условий к лицензии, разработка участка недр должна производиться в контурах утвержденных запасов, горного и земельного отводов, оформленных в соответствии с действующим законодательством.

В 2006 году ИП Петренко Ф.Б. составлен рабочий проект на разработку участка и получено положительное заключение государственной экологической экспертизы.

В 2011 году Приокским Управлением Ростехнадзора согласовано дополнение к рабочему проекту (дополнение от 2009 года) разработки и рекультивации карьера кирпичных суглинков Новомосковского месторождения.

Тем не менее, по мнению проверяющих, документы, подтверждающие согласование дополнения к рабочему проекту разработки и рекультивации карьера кирпичных суглинков Новомосковского месторождения в соответствии со статьей 23.2 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", отсутствуют. Уточненные границы горного отвода не включены в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части.

Помимо отсутствия согласования необходимой документации выявлены отклонения от исполнения плана рабочего проекта, такие как добыча природных ресурсов на момент осмотра (18.10.2018), несмотря на сезонный режим карьера с мая по сентябрь. Также добыча осуществлялась техникой, не предусмотренной техническим проектом, был нарушен порядок работ по снятию и хранению почвенного слоя.

Несоблюдение ИП Петренко Ф.Б. условий, установленных лицензией на право пользования недрами и отдельных требований технического проекта, также отмечены в письме Тульской природоохранной прокуратуры от 12.11.2018 N 66ж-2018.

Изложенное явилось основанием для издания Приказа от 04.12.2018 N 935-О "О приостановлении права пользования недрами ИП Петренко Ф.Б." Данным актом министерство природных ресурсов и экологии Тульской области приостановило право пользования недрами по лицензии N ТУЛ 05010 ТЭ, а также запретило ИП Петренко Ф.Б. добычу кирпичных суглинков и иные виды работ по пользованию недрами на Новомосковском месторождении кирпичных суглинков в Узловском районе Тульской области, в связи с невыполнением недропользователем существенных условий пользования недрами, а именно:

- уточненные границы горного отвода не оформлены в соответствии с действующим законодательством, а именно: не включены в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части (пункт 4.3 условий пользования недрами - приложение N 7 к лицензии от 10.04.2006 N ТУЛ 05010 ТЭ, статья 7, пункт 10 части 2 статьи 22 Закона Российской Федерации "О недрах");

- разработка месторождения ведется с нарушением требований технического проекта, а именно: в части применения недропользователем техники при проведении добычных работ, хранения почвенно-растительного слоя (пород вскрыши), режима работы карьера. Отсутствует согласование проектной документации "Дополнения к рабочему проекту разработки и рекультивации карьера кирпичных суглинков Новомосковского месторождения (2009) с федеральным органом управления государственным фондом недр (пункт 8.1, абзаца 3 раздела 10 условий пользования недрами приложение N 7 к лицензии от 10.04.2006 N ТУЛ 05010 ТЭ, пункты 2, 7, 10 части 2 статьи 22, статьи 23.2 Закона Российской Федерации "О недрах").

В целях устранения выявленных нарушений министерство направило предпринимателю Петренко Ф.Б. письмо-уведомление от 04.12.2018 N 24-01-15/8958 о допущенных нарушениях, которое содержало предупреждение о том, что в случае невыполнения существенных условий лицензионного соглашения по истечении трех месяцев со дня получения уведомления, право пользования недрами по лицензии N ТУЛ 05010 ТЭ будет прекращено (уведомление получено 05.12.2018).

ИП Петренко Ф.Б. направил в адрес министерства заявление от 28.02.2019 о предоставлении документов во исполнение приказа о приостановлении лицензии, в котором просил согласовать прилагаемые дополнения к рабочему проекту.

Тем не менее, принимая во внимание, что выявленные нарушения не были устранены, приказом от 06.03.2019 N 145-о "О прекращении права пользования недрами ИП Петренко Ф.Б." министерство природных ресурсов и экологии Тульской области досрочно прекратило право пользования недрами по лицензии от 10.04.2006 N ТУЛ 05010 ТЭ.

Одновременно в ответ на заявление от 28.02.2019 министерство направило в адрес ИП Петренко Ф.Б. письма от 21.03.2019 N 24-01-15/2023, от 26.03.2019 N 24-01-15/2144, в которых указало на факт прекращения лицензии.

Полагая, что приказ министерства природных ресурсов и экологии Тульской области от 06.03.2019 N 145-о "О прекращении права пользования недрами ИП Петренко Ф.Б." не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушающим права и законные интересы индивидуального предпринимателя, ИП Петренко Ф.Б. обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из совокупности положений статьи 22, части 1 статьи 23.2 Закона о недрах, согласно которым пользователь не вправе вести работы на участке недр без оформления в установленном порядке уточненных границ горного отвода. Коль скоро ИП Петренко Ф.Б. в установленный в уведомлении министерства от 04.12.2018 срок выявленные нарушения, выразившиеся, в том числе, в отсутствии уточненных границ горного отвода (пункта 4.3), устранены не были, основания для признания приказа незаконным - отсутствуют.

Суд округа исходит из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон N 2395-1, Закон о недрах) недра предоставляются в пользование для разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.

Закон О недрах, определяя, как указано в его преамбуле, правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр и устанавливает разрешительный режим пользования недрами: согласно части первой его статьи 11 предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Требования к содержанию лицензии на пользование недрами установлены в статье 12 Закона о недрах, согласно которой лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные в данной норме условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими этому Закону.

Пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами (пункт 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах).

В статье 7 Закона о недрах предусмотрено, что в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр.

Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользования недрами в соответствии с предоставленной лицензией.

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

Часть 3 данной статьи Закона о недрах существовала в редакции ряда федеральных Законов, начиная с 1992 года (последние изменения вступили в законную силу с мая 2020).

В период спорных правоотношений указанная часть предусматривала, что предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части.

Порядок оформления горных отводов ранее был установлен Инструкцией по оформлению горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых, утвержденной Министерством природных ресурсов Российской Федерации 07.02.1998 N 56, Госгортехнадзором России 31.12.1997 N 58 (далее - Инструкция).

Пунктом 4 Инструкции предусмотрено, что при предоставлении в установленном порядке лицензии на пользование недрами устанавливаются предварительные границы горного отвода по согласованию с территориальными органами Ростехнадзора. В предварительные границы горного отвода могут включаться конкретные участки недр для проведения разведки и геологического изучения недр с попутной добычей полезных ископаемых. Уточненные границы горного отвода устанавливаются после рассмотрения технического проекта разработки месторождения полезных ископаемых (проекта проведения опытно-промышленных или геолого-разведочных работ), прошедшего в установленном порядке согласование, экспертизу и утверждение. Документы, удостоверяющие уточненные границы горного отвода, включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части.

Согласно пункту 28 Инструкции в состав документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, входят: горноотводный акт (Приложение 1) и графические приложения, включающие копии топографического плана с ведомостью координат угловых точек, определяющих границы горного отвода, структурные карты и разрезы.

Документы, удостоверяющие уточненные границы горного отвода, составляются в трех экземплярах, подписываются руководителем органа Ростехнадзора или его заместителем и скрепляются печатью (пункт 29 Инструкции).

В силу пункта 30 Инструкции первые экземпляры документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, передаются пользователю недр, вторые экземпляры этих документов хранятся в органе Ростехнадзора, а третьи экземпляры передаются органом Ростехнадзора в соответствующий территориальный орган МПР России.

Соглашаясь с позицией административного органа, применительно к установленным по делу обстоятельствам, суды фактически исходили из совокупности следующих правовых выводов: ИП Петренко Ф.Б. первоначально горный отвод был предоставлен именно в предварительных границах, что налагало на предпринимателя обязанность границы горного отвода уточнить и совершить действия по непосредственному инициированию внесения изменений в бумажный вариант лицензии; соответствующие действия предприниматель бы обязан совершать в течение действия лицензии по мере внесения изменений в Закон о недрах.

Тем не менее, судами неправомерно не учтено, что Новомосковское месторождение суглинков было разведано в 1979 году. Запасы кирпичных суглинков утверждены ТКЗ ТГУЦР. Контур горного отвода, переданного ИП Петренко Ф.Б., ранее был утвержден для Новомосковского кирпичного завода "Керамик". Горный отвод зарегистрирован Управлением Ростехнадзора по Тульской области от 28.10.2005, реестровый номер 793. Впоследствии, 15.06.2011 границы горного отвода уточнены и согласованы Приокским управлением Ростехнадзора за регистрационным номером 1052.

Как следует из материалов лицензионного дела, лицензионный участок имеет статус горного отвода. Ранее предпринимателю выдан горноотводный акт, являющийся приложением 4.2. к лицензии на пользование недрами.

Следует обратить внимание, что положения п.4.3. условий пользования недрами возлагали на недропользователя обязанность осуществлять разработку участка недр в контурах утвержденных запасов, горного и земельного отводов, оформленных в соответствии с действующим законодательством. При этом пунктом 8.4. глубина отработки ограничивалась нижней границей подсчета запасов.

В статье 7 Закона о недрах указано, что после разработки технического проекта выполнения работ, получения положительного заключения государственной экспертизы и согласования орган государственного горного оформляет документы, которые удостоверяют уточненные границы горного отвода (горноотводный акт и графические приложения) и включаются в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части. Приведенные нормы в соответствующей редакции не устанавливают, что уточненные границы горного отвода включается в лицензию по заявлению недропользователя с приложением каких-либо документов.

При этом после разработки технического проекта выполнения работ, связанных с пользованием недрами, получения положительного заключения государственной экспертизы и согласования указанного проекта в соответствии со статьей 23.2 Закона "О недрах" соответствующие документы автоматически становятся неотъемлемой частью лицензии и каких-либо обязанностей по внесению изменений в лицензию (в ее бумажном варианте) от пользователя недр не требуется. Следовательно, имеющиеся у предпринимателя документы по уточненному горному отводу уже сами по себе в силу закона являлись неотъемлемой составной частью лицензии.

Как указано ранее и бесспорно следует из материалов дела, в 2006 году ИП Петренко Ф.Б. был составлен рабочий проект на разработку участка и получено положительное заключение государственной экологической экспертизы. В 2011 году Приокским Управлением Ростехнадзора согласованно дополнение к рабочему проекту (дополнение от 2009 года) разработки и рекультивации карьера кирпичных суглинков Новомосковского месторождения. 15.06.2011 границы горного отвода уточнены и согласованы Приокским управлением Ростехнадзора за регистрационным номером 1052.

В силу прямого указаний, содержащихся в статье 3 Федерального закона от 28.12.2013 N 408 -ФЗ, документы, удостоверяющие уточненные границы горного отвода и оформленные до 01.07.2014, не требуют переоформления.

Рассматривая настоящий спор, коллегия оценивает конкретные основания для вынесения оспариваемого приказа, учитывая особую правовую природу принятого решения о досрочном прекращении лицензии.

Обязательным условием для принятия решения о прекращении права пользования недрами является проверка (установление) органом, выдавшим лицензию, факта устранения или неустранения нарушений, указанных в письменном уведомлении, в трехмесячный срок.

В случае несогласия пользователя недр с решением о прекращении права пользования недрами он может обжаловать его в судебном порядке (часть 4 статьи 20, статья 50 Закона о недрах). Это предполагает право заявителя ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования. При этом суд вправе оценивать указанные сведения наравне с иными обстоятельствами дела, не ограничиваясь только установлением формальных условий применения законодательства Российской Федерации о недрах.

Изложенное означает, что предусмотренный законодателем механизм обеспечивает защиту прав пользователя недр и не исключает возможности учета совокупности всех фактических обстоятельств при рассмотрении дела (пункт 2.1 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2011 N 1862-О-О, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22.03.2012 N 412-О-О).

Досрочное прекращение разрешения на пользование недрами, аннулирование лицензии на этот вид деятельности в силу положений Гражданского кодекса Российской Федерации ограничивает правоспособность юридического лица, поскольку не дает возможность заниматься определенным видом деятельности и соответственно является мерой государственного принуждения. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях (постановления от 12.05.1998 N 14-П, 30.07.2001 N 13-П, определение от 14.12.2000 N 244-О) неоднократно подчеркивал, что меры государственного принуждения должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям, предъявляемым к такому роду мерам юридической ответственности.

Уполномоченному органу следует исходить из того, что досрочное прекращение права пользования является крайней мерой воздействия на нарушителя, которая должна применяться исходя из характера содеянного и только в тех случаях, когда другие, более мягкие меры принуждения, не смогут оказать на нарушителя должного воздействия и не приведут к соблюдению им установленного лицензией порядка пользования недрами. При рассмотрении вопроса о досрочном прекращении права пользования недрами в связи с нарушением условий лицензии подлежит выяснению не только факт нарушения, но и причины его возникновения, а также наличие возможности устранения этого нарушения.

Решение о досрочном прекращении лицензии должно отвечать требованиям справедливости, быть адекватной мерой, соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов субъектов недропользования и иных лиц.

Основанием для вынесения оспариваемого приказа от 06.03.2019, явилось нарушение пользователем недр п.4.3, которое выразилось в том, что уточненные границы горного отвода не оформлены в соответствии с действующим законодательством, а именно: не включены в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части, а также 8.1. условий пользования недрами, которые выразились в том, что разработка месторождения ведется с нарушением требований технического проекта, а именно: в части применения недропользователем техники при проведении добычных работ, хранения почвенно-растительного слоя (пород вскрыши), режима работы карьера; отсутствует согласование проектной документации "Дополнения к рабочему проекту разработки и рекультивации карьера кирпичных суглинков Новомосковского месторождения (2009) с федеральным органом управления государственным фондом недр.

Правовая позиция в отношении нарушения п.4.3 приводилась коллегией ранее и выводы судов признаны несоответствующими материалам дела и фактически обстоятельствам спора.

В отношении нарушения п.8.1 коллегия отмечает, что он касается разработки песков, а не суглинков. В случае, если имела место техническая ошибка, административный орган был обязан на это указать, а также обосновать допущенные нарушения с точки зрения их существенности (применительно к положениям статьи 20 Закона о недрах).

Кроме того, материалами дела безусловно подтверждено, что до истечения установленного трехмесячного срока - 28.02.2019 от предпринимателя поступили документы, которые подлежали проверке (в том числе принимая во внимание установленное законом право продления сроков устранения причин приостановления права пользования недрами).

Коль скоро административный орган от данной проверки уклонился, это указывает на преждевременность вынесенного решения, оформленного приказом от 06.03.2019. То есть при обстоятельствах настоящего спора это означает не только недостаточную доказанность обстоятельств, которые в силу закона могут являться основанием для досрочного прекращения права пользования недрами, но и нарушение положений части 4 статьи 21 Закона о недрах.

Таким образом, судебные инстанции пришли к ошибочному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя.

Принимая во внимание, что установленные по делу судами фактические обстоятельства не оспариваются сторонами; возникший спор обусловлен различными позициями сторон в применении норм материального права, регулирующих их отношения, и, соответственно, в квалификации спорных правоотношений, а также отсутствие необходимости установления новых юридически значимых обстоятельств и их доказывания, суд кассационной инстанции считает возможным исходя из полномочий, установленных пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Нарушений судами норм процессуального права, указанных в части 4 статьи 288 АПК РФ, судом округа не установлено.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тульской области от 20.08.2019 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2020 по делу N А68-3514/2019 отменить.

Признать незаконным приказ Министерства природных ресурсов и экологии Тульской области от 06.03.2019 N 145-о "О прекращении права пользования недрами ИП Петренко Ф.Б.".

Обязать Министерство природных ресурсов и экологии Тульской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов индивидуального предпринимателя Петренко Федора Борисовича, допущенные изданием приказа от 06.03.2019 N 145-о "О прекращении права пользования недрами ИП Петренко Ф.Б.".

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.В. Бессонова

Судьи

Г.А. Стрегелева С.И. Смолко