Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 22 октября 2020 г. N Ф10-3922/20 по делу N А68-10768/2019

г.Калуга

22 октября 2020 г.

Дело N А68-10768/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 15 октября 2020 года. Постановление.

В полном объеме изготовлено 22 октября 2020 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Бессоновой Е.В.,

судей Ключниковой Н.В., Лукашенковой Т.В.,

при участии представителей: акционерного общества "Электроприбор" (Тульская область, Новомосковский район, г. Новомосковск, ИНН 7116000267, ОГРН 1027101413129) - руководителя Бувайло В.В. протокол от 10.02.2020, Брио Л.И. по доверенности от 21.08.2020,

от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Тульской области (Тульская область, г. Тула, ИНН 7106063211, ОГРН 1047100784543) - не явились, извещены надлежаще,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества "Электроприбор" на решение Арбитражного суда Тульской области от 26.02.2020 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.06.2020 по делу N А68-10768/2019,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Электроприбор" (далее - АО "Электроприбор", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с требованием к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Тульской области (далее - заинтересованное лицо, управление, Главное правление МЧС России по Тульской области) о признании незаконным и отмене распоряжения от 26.10.2016 N 1 в части установления категории среднего риска объектам защиты АО "Электроприбор".

Решением Арбитражного суда Тульской области от 26.02.2020, оставленным без изменения постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.06.2020, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением и постановлением, АО "Электроприбор" обратилось в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной, в которой просит принятые судебные акты отменить, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значения для дела, неправильное применение судом норм материального и процессуального права.

В судебном заседании представители общества поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Иные лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в суд округа не обеспечили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в отсутствие представителей указанных лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании ежегодного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2019 год Главного управления МЧС России по Тульской области (размещен на официальном Интернет-сайте Главного управления МЧС России по Тульской области www.71.mchs.gov.ru), на основании распоряжения начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Новомосковскому району от 22.03.2019 N 33 в период со 02.04.2019 по 29.04.2019 проведена плановая выездная проверка в отношении зданий, помещений, территории предприятия АО "Электроприбор" по адресу: Тульская область, г. Новомосковск, ул. Маяковского, д. 16, с целью контроля за соблюдением требований в области пожарной безопасности.

Результаты проверки отражены в акте от 29.04.2019 N 33, на основании которого обществу выдано предписание от 29.04.2019 N 33/1/1-9 об устранении выявленных нарушений.

Общество, посчитав, что основанием для проверки послужило распоряжение начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Новомосковскому району от 22.03.2019 N 33, вынесенное в связи с тем, что распоряжением начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Новомосковскому району от 26.10.2016 N 1 "О вынесении решения об отнесении объектов защиты к категориям значительного, среднего и умеренного риска" производственный объект АО "Электроприбор", расположенный по адресу: Тульская область, г. Новомосковск, ул. Маяковского, д. 16, отнесен к среднему риску, которое, по его мнению, является незаконным, обратилось в арбитражный суд с соответствующими требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из соответствия оспариваемого распоряжения действующему законодательству и отсутствия нарушений прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом суды пришли к выводу о том, что действия управления по отнесению производственного объекта АО "Электроприбор" к категории среднего риска отвечает требованиям законности. Одновременно был отклонен основной довод общества о том, что производственные помещения общества относятся к помещениям категории "Д", поскольку согласно пункту 5 СП 12.13130.2009 к категориям помещений "Д" относятся помещения, в которых находятся (обращаются) негорючие вещества.

Суд округа находит данные выводы преждевременными, сделанными без надлежащего исследования материалов дела применительно к тем нормам права, которые регулируют спорные правоотношения.

Общие правовые вопросы регулирования в области обеспечения пожарной безопасности, отношения между учреждениями, организациями и иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, определяются Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ).

В соответствии со статьей 6.1 Закона N 69-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей и включающих применение риск-ориентированного подхода, при котором осуществляется отнесение объекта защиты, территории или земельного участка к определенной категории риска.

Федеральным законом от 13.07.2015 N 246-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) (далее - Закон N 294-ФЗ) и муниципального контроля" в Закон N 294-ФЗ введена статья 8.1 "Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)".

Перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, определяется Правительством Российской Федерации (часть 1.1 статьи 8.1 Закона N 294-ФЗ).

Из части 2 статьи 9 Закона N 294-ФЗ следует, что плановые проверки проводятся не чаще, чем один раз в три года, если иное не предусмотрено частями 9 и 9.3 настоящей статьи.

Согласно части 9.3 статьи 9 Закона N 294-ФЗ Правительством Российской Федерации может быть установлена иная периодичность проведения плановых проверок при осуществлении видов государственного контроля (надзора), определяемых в соответствии с частями 1 и 2 статьи 8.1 настоящего Федерального закона, в зависимости от отнесения деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности.

Такой перечень установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - постановление Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 N 806).

Риск-ориентированный подход заключается в том, что деятельность организации или индивидуального предпринимателя (либо производственные объекты, которые ими используются), уполномоченные государственные органы относят к определенной категории риска или классу опасности (часть 2 статьи 8.1 Закона N 294-ФЗ), что напрямую влияет на периодичность проведения плановых проверок организации или индивидуального предпринимателя: более высокую категорию риска (класс опасности) проверяют чаще, а более низкую - реже.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 N 806 предусмотрено шесть категорий риска и классов опасности и в зависимости от них устанавливается периодичность проведения плановых проверок (если иное не установлено положением о виде федерального государственного контроля (надзора) или положением о лицензировании конкретного вида деятельности): чрезвычайно высокий риск (1 класс опасности) - 1 раз в год, высокий риск (2 класс опасности) - 1 раз в два года, значительный риск (3 класс опасности) - 1 раз в три года, средний риск (4 класс опасности) - не чаще 1 раза в 4 года и не реже 1 раза в 5 лет, умеренный риск (5 класс опасности) - не чаще 1 раза в 6 лет и не реже 1 раза в 8 лет.

Данным Постановлением утверждены также Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, в соответствии с пунктом 4 которых критерии отнесения объектов государственного контроля (надзора) к определенной категории риска или определенному классу опасности, если такие критерии не установлены федеральным законом, устанавливаются с учетом настоящих Правил для вида федерального государственного контроля (надзора) - положением о виде федерального государственного контроля (надзора) или положением о лицензировании конкретного вида деятельности, для видов регионального государственного контроля (надзора) - нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, а в случае его отсутствия - нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290 утверждено Положение о федеральном государственном пожарном надзоре (далее - Положение N 290).

В соответствии с пунктом 20 Положения N 290 в целях применения при осуществлении федерального государственного пожарного надзора риск-ориентированного подхода используемые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями производственные объекты, являющиеся объектами защиты, подлежат отнесению к одной из категорий риска в соответствии с Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".

Отнесение объектов защиты к определенной категории риска осуществляется в отношении зданий, сооружений и помещений, являющихся пожарными отсеками, а также наружных установок на основании критериев отнесения объектов защиты к определенной категории риска согласно приложению.

Пунктом 22 Положения N 290 предусмотрено, что отнесение объектов защиты к категориям риска осуществляется на основании решения главного государственного инспектора города (района) субъекта Российской Федерации по пожарному надзору (его заместителя) по месту нахождения объекта защиты - при отнесении к иным категориям риска.

Согласно подпункту а) пункта 1 Приложения к Постановлению N 290 (в редакции, действовавшей на момент вынесения спорного распоряжения) "Критерии отнесения объектов защиты к определенной категории риска" при отнесении объектов защиты к категориям риска используются классификация зданий и сооружений по функциональной пожарной опасности, пожарной и взрывопожарной опасности, а также наружных установок по пожарной опасности в соответствии с Федеральным законом "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

Подпунктом в) пункта 2 Приложения предусмотрено, что в соответствии с критериями тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения на объекте защиты обязательных требований к категории среднего риска относятся, в том числе объекты, относящиеся по функциональной пожарной опасности к классам Ф5.1 и Ф5.2 (кроме объектов, относящихся к категории значительного риска) и по пожарной и взрывопожарной опасности к категориям А, Б и В.

Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

Из статьи 26 Закона N 123-ФЗ следует, что в целях установления требований пожарной безопасности, направленных на предотвращение возможности возникновения пожара и обеспечение противопожарной защиты людей и имущества в случае возникновения пожара в зданиях, сооружениях и помещениях, производится классификации зданий, сооружений и помещений по пожарной и взрывопожарной опасности.

Согласно статье 27 Закона N 123-ФЗ помещения производственного и складского назначения независимо от их функционального назначения подразделяются по пожарной и взрывопожарной опасности на категории, которые определяются, исходя из вида находящихся в помещениях горючих веществ и материалов, их количества и пожароопасных свойств, а также исходя из объемно-планировочных решений помещений и характеристик проводимых в них технологических процессов.

Из части 10 статьи 27 Закона N 123-ФЗ следует, что к категории Д относятся помещения, в которых находятся (обращаются) негорючие вещества и материалы в холодном состоянии.

Здание относится к категории Д, если оно не относится к категории А, Б, В или Г.

В силу положений части 1 статьи 32 Закона N 123-ФЗ здания (сооружения, пожарные отсеки и части зданий, сооружений - помещения или группы помещений, функционально связанные между собой) по классу функциональной пожарной опасности в зависимости от их назначения, а также от возраста, физического состояния и количества людей, находящихся в здании, сооружении, возможности пребывания их в состоянии сна подразделяются, в том числе на: Ф5.1 - производственные здания, сооружения, производственные и лабораторные помещения, мастерские; Ф5.2 - складские здания, сооружения, стоянки для автомобилей без технического обслуживания и ремонта, книгохранилища, архивы, складские помещения.

Основным нормативным документом по пожарной безопасности, устанавливающим методы определения классификационных признаков отнесения зданий и помещений производственного и складского назначения к категориям по пожарной и взрывопожарной опасности, является СП 12.13130.2009 "Определение категорий помещений, зданий и наружных установок по взрывопожарной и пожарной опасности", согласно которому по взрывопожарной и пожарной опасности помещения подразделяются на категории А, Б, В1 - В4, Г и Д, а здания - на категории А, Б, В, Г и Д.

Согласно пунктам 4.2, 4.3 СП 12.13130.2009 категории помещений и зданий определяются исходя из вида находящихся в помещениях горючих веществ и материалов, их количества и пожароопасных свойств, а также исходя из объемно-планировочных решений помещений и характеристик проводимых в них технологических процессов; определение пожароопасных свойств веществ и материалов производится на основании результатов испытаний или расчетов по стандартным методикам с учетом параметров состояния (давления, температуры и т.д.).

В силу пункта 5.1 СП 12.13130.2009 категории помещений по взрывопожарной и пожарной опасности принимаются в соответствии с таблицей 1, где к помещениям категории Д (пониженная пожароопасность) относятся негорючие вещества и материалы в холодном состоянии.

Основной повторяющийся довод общества был связан с тем, что принадлежащие ему на праве собственности нежилые отдельно стоящие здание - склад (лит. Б), площадью 1 147,3 кв. м и нежилое здание - контора (лит. А), площадью 358,3 кв. м, расположенные по адресу: Тульская область, г. Новомосковск, ул. Маяковского, д. 16, относятся к помещениям категории Д.

Суды первой и апелляционной инстанций данный довод отклонили. При этом, верно приводя в оспариваемых актах вышеуказанные нормы права, суды установили, что на основании распоряжения начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Новомосковскому району от 26.10.2016 N 1 "О вынесении решения об отнесении объектов защиты к категориям значительного, среднего и умеренного риска" производственный объект АО "Электроприбор" отнесен к среднему риску, как объект класса Ф5.1, относящийся по пожарной и взрывопожарной опасности к категориям А, Б, В (кроме объектов, относящихся к значительному риску).

Основанием для отнесения объекта защиты общества к категории среднего риска послужили материалы предыдущей проверки, имеющиеся в отделе надзорной деятельности в отношении АО "Электроприбор", которые свидетельствуют о том, что на момент вынесения спорного распоряжения производственный объект общества является объектом класса Ф5.1, относящимся по пожарной и взрывопожарной опасности к категориям А, Б, В. Последний тезис связан с тем, что в производственных помещениях общество осуществляет производство сварочной техники, которая проходит окраску, в помещениях находятся горючие материалы.

Отдельно суды указали, что доказательств отнесения спорных помещений к зданиям категории Д, а также доказательства того, что в спорных помещениях хранятся только негорючие вещества и материалы в холодном состоянии, общество в материалы дела не представило.

По мнению коллегии, судами неправомерно не учтены следующие существенные обстоятельства: материалы проверки, которые были положены органом в основу оспариваемого распоряжения о вынесении решения об отнесении объектов защиты к категориям значительного, среднего и умеренного риска, относятся к 2011 году, то есть проведенной за пять лет до принятия Постановления Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 N 806 и вынесения оспариваемого ненормативного акта. Как следствие, обстоятельства, зафиксированные проверкой 2011 года могли существенно измениться (на чем последовательно настаивал представитель общества, приводя ссылки на реконструкцию складского помещения). Более того, в материалы дела приобщен внутренний приказ от 11.01.2017, в соответствии с которым отдельно стоящее нежилое здание относится к категории "Д", а также приобщены фотографии.

Данным доказательствам никакой оценки в нарушение положений статьи 65 АПК РФ не дано.

Учитывая, что распоряжение в адрес общества не направлялось, последнее было лишено возможности документально подтвердить свой довод о том, что принадлежащие ему помещения относятся к категории "Д". Соответственно судам надлежало оценить доказательства, представленные обществом, а также достаточность доказательств на дату вынесения оспариваемого распоряжения со стороны административного органа.

В противном случае имеет место нарушение бремени доказывания соответствующих обстоятельств, закрепленных положениями части 5 статьи 200 АПК РФ.

В настоящем случае, принимая оспариваемое распоряжение, административный орган должен располагать бесспорными доказательствами отнесения помещений общества именно к той категории, как она определена распоряжением.

При этом ссылка судов на положения пункта 29 Положения N 290, согласно которому юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, являющиеся собственниками (правообладателями) объектов защиты, вправе подать в установленном порядке в орган государственного пожарного надзора заявление об изменении ранее присвоенной используемым ими объектам защиты категории риска, не свидетельствует об освобождении от бремени доказывания того, что изначально категория была присвоена верно.

В настоящем случае, не получив текст распоряжения, а также в отсутствие в материалах дела доказательств его размещения в доступном источнике, общество было фактически лишено возможности реализовать установленное пунктом 13 Правил N 806 право на запрос у органа государственного контроля (надзора) в срок, не превышающий 15 рабочих дней с даты поступления такого запроса, информации о присвоенных их деятельности и (или) используемым ими производственным объектам категории риска или классе опасности, а также сведений, использованных при отнесении их деятельности и (или) используемых ими производственных объектов к определенным категориям риска или определенному классу опасности.

Отдельно следует обратить внимание, что определенный в распоряжении класс опасности принят за основу при проведении плановой проверки, следовательно выводы судов о том, что ненормативный акт не нарушает права и законные интересы общества, сделаны судами преждевременно.

Поскольку установление соответствующих обстоятельств относится к исключительной компетенции судов первой и апелляционной инстанции, это исключает возможность и принятия судом округа нового судебного акта по настоящей жалобе.

В силу п. 3 ч. 1 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

С учетом изложенного, суд кассационной инстанции считает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела судам следует учесть изложенное, дать верную оценку доказательствам и доводам общества; по результатам оценки определить достаточность доказательств для вывода о наличии (либо отсутствии) нарушенного права заявителя.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 288 АПК РФ, являющихся самостоятельными основаниями для безусловной отмены принятых по делу судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Согласно абзацу 2 части 3 статьи 289 АПК РФ при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается арбитражным судом, вновь рассматривающим дело.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тульской области от 26.02.2020 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.06.2020 по делу N А68-10768/2019 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Тульской области.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст.291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.В. Бессонова

Судьи

Н.В. Ключникова Т.В. Лукашенкова