Решение Верховного Суда Республики Татарстан от 14 апреля 2021 г. N 3а-368/2021 Об отказе в признании недействующим Генерального плана Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района, утв. решением Совета Лаишевского муниципального района Республики Татарстан от 16 февраля 2018 г. N 11-РС

Решение Верховного Суда Республики Татарстан от 14 апреля 2021 г. N 3а-368/2021

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 августа 2021 г. N 66а-2156/2021 настоящее решение оставлено без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Республики Татарстан в составе председательствующего - судьи Верховного Суда Республики Татарстан Каминского Э.С.,

при секретаре - помощнике судьи Гребневе П.Г.,

с участием прокурора прокуратуры Республики Татарстан Хабирова А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Биктагирова Рустема Радиковича к Совету Лаишевского муниципального района Республики Татарстан о признании недействующим Генерального плана Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района, утвержденного решением Совета Лаишевского муниципального района от 16 февраля 2018 года N 11-РС,

установил:

решением Совета Лаишевского муниципального района Республики Татарстан от 16 февраля 2018 года N 11-РС утвержден Генеральный план Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района.

Данное решение опубликовано в газете "Камская новь" от 21 февраля 2018 года N 13, а также вместе с Генеральным планом - на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://laishevo.tatarstan.ru, на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru, Генеральный план Орловского сельского поселения размещен также в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП).

Биктагиров Р.Р. обратился в Верховный Суд Республики Татарстан с административным исковым заявлением о признании недействующим Генерального плана Орловского сельского поселения, утвержденного решением Совета Лаишевского муниципального района от 16 февраля 2018 года N 11-РС, в обоснование требований ссылается на несоответствие оспариваемого нормативного правового акта нормам земельного, градостроительного законодательства.

По мнению административного истца, отнесение принадлежащих ему земельных участков с кадастровыми номерами 16:24:140501:59, 16:24:140501:11 к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий не соответствует виду их фактического использования. Генеральный план в утвержденной его части не содержит в себе параметры функциональных зон. Оспариваемые нормы нарушают права и законные интересы административного истца, так как налагают ограничения при использовании принадлежащих ему земельных участков.

В судебном заседании Биктагиров Р.Р. административный иск поддержал.

Представитель Совета Лаишевского муниципального района Республики Татарстан Рыбаков С.А. административный иск не признал.

Исполнительный комитет Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения административного дела, в судебное заседание представителя не направил. На основании части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 названного Кодекса суд находит возможным рассмотрение дела в его отсутствие.

Выслушав административного истца, представителя административного ответчика, изучив доказательства, имеющиеся в материалах дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, оценив нормативный правовой акт на его соответствие федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как указано в преамбуле к данному нормативному акту, в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Частью 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ установлено, что вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 настоящей статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 настоящей статьи, среди которых утверждение генеральных планов поселения, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

Аналогичная по своему содержанию норма закреплена в части 5 статьи 15 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан".

Градостроительный кодекс Российской Федерации в пункте 1 части 1 статьи 8 предусматривает в числе полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности подготовку и утверждение документов территориального планирования поселений.

Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

В соответствии с положениями статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьи 21 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ в структуру органов местного самоуправления входит представительный орган муниципального образования, которым в Лаишевском муниципальном районе является Совет района.

На основании статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьи 23 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ Совет Лаишевского муниципального района был вправе принять нормативный акт об утверждении Генерального плана Орловского сельского поселения.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, а также внесения в него изменений определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц. Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного кодекса (часть 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, здесь и далее в редакции действовавшей, на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта). Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что в рамках взаимодействия органов местного самоуправления Лаишевского муниципального района Исполнительный комитет Лаишевского муниципального района обратился к Руководителю Исполнительного комитета, Главе Орловского сельского поселения с просьбой об оказании содействия в подготовке проекта Генерального плана данного поселения (письмо от 4 августа 2017 года N 2552/исх).

Постановлением Главы Орловского сельского поселения от 8 августа 2017 года N 2 принято решение о подготовке проекта Генерального плана указанного сельского поселения. Данное постановление опубликовано на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru 8 августа 2017 года, а также в газете "Камская новь" от 11 августа 2017 года N 59.

Решением Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района от 22 ноября 2017 года N 65 назначены публичные слушания по проекту генерального плана сельского поселения. Это решение опубликовано на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru 24 ноября 2017 года, а также в газете "Камская новь" от 24 ноября 2017 года N 88. При этом проект генерального плана поселения размещен на официальном портале правовой информации Республики Татарстан вместе с опубликованным решением о назначении публичных слушаний, а также на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://laishevo.tatarstan.ru, в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП).

О согласии с проектом Генерального плана Орловского сельского поселения были представлены сводные заключения Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 декабря 2017 года N 10-53/16311, Министерства экономического развития Российской Федерации от 25 декабря 2017 года N 37306-СШ/Д27и.

Открытые обсуждения в рамках публичных слушаний по проекту были проведены во всех населенных пунктах Орловского сельского поселения 27 декабря 2017 года в назначенное вышеприведенным решением время, о чем представлены протоколы.

Заключение по результатам публичных слушаний от 29 декабря 2017 года составлено Исполнительным комитетом Орловского сельского поселения и доведено до всеобщего сведения путем размещения на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru 9 января 2018 года, а также в газете "Камская новь" от 12 января 2018 года N 2.

Судом установлено, что проект Генерального плана Орловского сельского поселения, включая картографический материал, являлся предметом экспозиции. В связи с несогласием с проектом, а также в целях доработки проекта Главе Орловского сельского поселения гражданами были направлены предложения и замечания, связанные с определением правового режима принадлежащих им земельных участков.

Недостатки, допущенные при проведении отдельных процедур подготовки проекта Генерального плана сельского поселения, по мнению суда, не могут служить безусловным и достаточным основанием для признания незаконным оспариваемого нормативного правового акта, поскольку они не привели к существенному нарушению порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшему на законность принятия этого нормативного правового акта.

Таким образом, оспариваемый нормативный акт принят Советом Лаишевского муниципального района в пределах, предоставленных ему вышеупомянутыми правовыми актами полномочий, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования. Данные обстоятельства установлены решением Верховного Суда Республики Татарстан от 12 апреля 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 19 августа 2020 года N 11-АПА20-1.

Обращаясь к доводам административного истца о неправомерном отнесении земельных участков с кадастровыми номерами 16:24:140501:59, 16:24:140602:11 к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий, суд приходит к следующему.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Функциональные зоны пунктом 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены как зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

В соответствии с частью 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит в том числе положение о территориальном планировании и карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (пункт 2 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного анализа названных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития. При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Перечисленные земельные участки относятся к категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, при этом, сохраняя преемственность документов градостроительного планирования, муниципальный законодатель не изменял функциональные зоны, в границах которых расположены земельные участки административного истца.

Следует отметить, что в силу части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Одновременно вопреки доводам административного истца, положение о территориальном планировании и карта функциональных зон, содержащиеся в оспариваемом Генеральном плане, включают в себя параметры установленных функциональных зон.

Согласно части 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.

Между тем градостроительное законодательство не содержит запрета на принятие нового генерального плана муниципального образования до истечения этого срока.

В результате последовательного принятия уполномоченными органами местного самоуправления равных по юридической силе нормативных правовых актов происходит замена одного документа градостроительного планирования сельского поселения другим. Предыдущий Генеральный план утрачивает силу. Поэтому доводы Биктагирова Р.Р. об одновременном действии двух документов градостроительного планирования в Орловском сельском поселении несостоятельны.

При указанных обстоятельствах суд не усматривает несоответствия Генерального плана Орловского сельского поселения в оспариваемой части нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу, а также нарушения прав административных истцов.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-178, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

в удовлетворении административного искового заявления Биктагирова Рустема Радиковича к Совету Лаишевского муниципального района Республики Татарстан о признании недействующим Генерального плана Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района, утвержденного решением Совета Лаишевского муниципального района от 16 февраля 2018 года N 11-РС, - отказать.

Настоящее решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежат опубликованию в газете "Камская Новь", а также на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://laishevo.tatarstan.ru.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия его судом в окончательной форме через Верховный Суд Республики Татарстан в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции.

Судья

Э.С. Каминский