Решение Санкт-Петербургского городского суда от 20 мая 2021 г. по делу N 3а-124/2021 (ключевые темы: проекты межевания территорий - документация по планировке территории - охрана объектов культурного наследия - градостроительная документация - проект планировки)

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 20 мая 2021 г. по делу N 3а-124/2021

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Витушкиной Е.А., при секретаре Яцкевич Т.В.

с участием прокурора Мазурова Н.Д., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ООО "Я" о признании недействующим постановления Правительства Санкт-Петербурга от 07 декабря 2010 года N 1667 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной Херсонской ул., ул. Александра Невского, Невским пр., Исполкомской ул., в Центральном районе", установил:

07 декабря 2010 года Правительством Санкт-Петербурга принято постановление N 1667 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной Херсонской ул, ул. Александра Невского, Невским пр., Исполкомской ул, в Центральном районе" (далее - Постановление, оспариваемый акт), которым утвержден проект планировки указанной территории в составе:

- чертеж планировки территории, ограниченной Херсонской ул., ул. Александра Невского, Невским пр., Исполкомской ул., в Центральном районе (красные линии, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур) согласно приложению 1;

- чертеж планировки территории, ограниченной Херсонской ул., ул. Александра Невского, Невским пр., Исполкомской ул., в Центральном районе (линии, обозначающие дороги, улицы, проезды; границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства) согласно приложению 2;

- положение о размещении объектов капитального строительства, характеристиках планируемого развития территории и характеристиках развития систем транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории, ограниченной Херсонской ул., ул. Александра Невского, Невским пр., Исполкомской ул., в Центральном районе согласно приложению 3;

Утвержден проект межевания этой же территории в составе:

- чертеж межевания территории, ограниченной Херсонской ул., ул. Александра Невского, Невским пр., Исполкомской ул., в Центральном районе (красные линии, границы территорий объектов культурного наследия, границы зон с особыми условиями использования территории) согласно приложению 4;

- чертеж межевания территории, ограниченной Херсонской ул., ул. Александра Невского, Невским пр., Исполкомской ул., в Центральном районе (границы застроенных земельных участков; границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства) согласно приложению 5.

Общество с ограниченной ответственностью "Я" обратилось в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим с момента вступления в силу решения по делу указанный нормативный правовой акт как несоответствующий пункту 10 статьи 45, подпункту 1 пункта 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Закону Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", постановлению Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 N 407.

Административный иск мотивирован тем, что оспариваемый акт ограничивает возможность строительства новых объектов капитального строительства на принадлежащих административному истцу на праве собственности земельных участках: с кадастровым номером N... расположенным по адресу "адрес", площадью N... кв. м, и с кадастровым номером N.., расположенным по адресу "адрес", площадью N... кв. м, которые относятся к территории, в отношении которой оспариваемым нормативным правовым актом утвержден проект планировки с проектом межевания территории; установленный оспариваемым актом вид использования указанных земельных участков не соответствует назначению установленной Генеральным планом Санкт-Петербурга функциональной зоны, в которой находятся названные земельные участки; Постановление принято с нарушением установленной процедуры, выразившимся в неполучении согласования проекта документации по планировке территории в Росохранкультуре.

Представитель административного истца в суд явился, поддержал заявленные требования, указывая также на то, что административный ответчик не предоставил доказательств официального опубликования оспариваемого нормативного правового акта.

Представитель административного ответчика в суд явился, представил возражения на административный иск, полагая, что оспариваемый акт принят с соблюдением установленных на момент его принятия требований федерального и регионального законодательства, официально опубликован, размещен в правовых информационных системах "Кодекс" и "Консультант+", права административного истца не нарушены, поскольку законодательство допускает использование земельных участков в соответствии с ранее установленными видами использования независимо от его соответствия градостроительному регламенту; пояснил, что при принятии Постановления согласование федерального органа охраны объектов культурного наследия не было получено в связи с отсутствием на дату его принятия установленных границ исторического поселения и предмета его охраны (т.2 л.д. 160-164).

Суд, исследовав представленные доказательства, выслушав пояснения представителей сторон, заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, приходит к следующему.

Согласно пункту "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Порядок подготовки и утверждения документации по планировке территории определен статьей 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно действующим на момент принятия оспариваемого акта положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов; при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (части 1 и 5 статьи 41).

В соответствии с частью 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории.

По смыслу части 12 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации такая документация утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Уставом Санкт-Петербурга установлено, что высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга является Правительство Санкт-Петербурга, которое по вопросам, нормативное регулирование которых в соответствии с федеральными законами, настоящим Уставом, законами Санкт-Петербурга, правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации отнесено к компетенции Правительства Санкт-Петербурга, издает нормативные правовые акты - Постановления Правительства Санкт-Петербурга (часть 1 статьи 16, части 1 статьи 43, часть 2 статьи 46).

Таким образом, оспариваемое Постановление принято уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В силу подпункта "г" пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд обязан выяснить, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок их опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

В соответствии с положениями пункта 1.5 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 года N 173 "О порядке опубликования законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга и иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга", в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, официальным опубликованием нормативного правового акта Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иного исполнительного органа считается первая публикация его полного текста в следующих изданиях: в газетах "Санкт-Петербургские ведомости", "Невское время", "Петербургский дневник", "Санкт-Петербургский Курьер", в журналах "Вестник Администрации Санкт-Петербурга", "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга".

Как следует из представленной административным ответчиком информации, оспариваемый нормативный правовой акт был опубликован в газете "Петербургский дневник" 31.12.2010 года N 52, на что указал и административный истец при обращении в суд.

Вместе с тем, доказательств официального опубликования Постановления в указанном официальном издании, административным ответчиком в нарушение требований части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суду не представлено. Как следует из сообщения организаций, которые осуществляют постоянное хранение обязательных экземпляров документов согласно Федеральному закону от 29.12.21994 N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов", экземпляр указанного выпуска газеты "Петербургский дневник" у них отсутствует.

Абзацем 4 пункта 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Доводы административного ответчика о том, что текст оспариваемого акта был размещен в правовых справочно-информационных системах "Кодекс" и "Консультант+" не могут быть приняты судом, принимая во внимание, что рассматриваемый случай не может быть признан исключительным с учетом вышеуказанных разъяснений, кроме того, доказательств того, что всем заинтересованным лицам была обеспечена возможность ознакомиться с содержанием нормативного правового акта административным ответчиком не представлено.

Следует учитывать, что Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого акта, было установлено, что градостроительная документация, разрабатываемая для исторических поселений, подлежит обязательному согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации (пункт 4 статьи 60).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 2010 г. N 2 во исполнение положений пункта 4 статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" утверждено Положение о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территорий, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны (далее - Положение).

Пунктом 1 Положения в редакции, действующей на 7 декабря 2010 г., установлено, что оно определяет порядок согласования с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия градостроительной документации: проектов генеральных планов поселений и городских округов, а также проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений.

В соответствии с пунктами 2, 4 и 8 Положения, действующего на момент принятия Постановления, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, направляет на согласование в Федеральную службу по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (далее - Служба) градостроительную документацию и (или) градостроительные регламенты в 2 экземплярах в течение 5 рабочих дней с даты принятия решения об их согласовании. Служба рассматривает градостроительную документацию и (или) градостроительные регламенты в течение 30 дней с даты получения их от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, и согласовывает их либо отказывает в их согласовании. Решение Службы о согласовании градостроительной документации и (или) градостроительных регламентов оформляется в виде заключения об их соответствии требованиям законодательства Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Совместным Приказом Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации N 418/339 от 29 июля 2010 г. "Об утверждении перечня исторических поселений" Санкт-Петербург включен в перечень исторический поселений.

Согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 407, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по охране культурного наследия, по контролю и надзору в этой сфере деятельности являлась Росохранкультура, упраздненная со дня подписания 8 февраля 2011 г. Указа Президента Российской Федерации N 155, полномочия которой согласовывать в порядке и случаях, предусмотренных законодательством, разрабатываемую для исторических поселений градостроительную документацию были установлены пунктом 5.6.1 Положения.

Приведенные положения федерального законодательства свидетельствуют о том, что на момент принятия Правительством Санкт-Петербурга 7 декабря 2010 г. оспариваемого акта был разработан порядок согласования проектной документации по планировке территорий, разрабатываемых для исторических поселений, и действовал уполномоченный по этому вопросу федеральный орган государственной власти, такое согласование в отношении рассматриваемой документации по планировке территории подлежало получению до принятия оспариваемого нормативного правового акта в Росохранкультуре.

Вместе с тем, административный ответчик не оспаривает, что такое согласование не было получено ни на момент принятия оспариваемого акта в Росохранкультуре, ни позднее в Министерстве культуры Российской Федерации, после передачи ему таких полномочий.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

Учитывая, что оспариваемый акт имеет существенное нарушение порядка его принятия, суд полагает, что оно подлежит признанию недействующим полностью, а заявленные требования административного истца - удовлетворению.

При этом суд не может согласиться с доводами административного ответчика о том, что оспариваемый акт не нарушает права и законные интересы административного истца, поскольку административный истец является собственником земельных участков, расположенных в границах территории, в отношении которой оспариваемым актом утвержден проект планировки с проектом межевания территории, определяющий единственно возможное функциональное назначение объектов капитального строительства на этих земельных участках.

Руководствуясь статьями 175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Решил:

Административное исковое заявление ООО "Я" об оспаривании нормативного правового акта - удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Санкт-Петербурга от 07 декабря 2010 года N 1667 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной Херсонской ул., ул. Александра Невского, Невским пр., Исполкомской ул., в Центральном районе".

Возложить на Правительство Санкт-Петербурга обязанность по опубликованию решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru).

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Санкт-Петербургский городской суд.

Судья

Е.А. Витушкина