Решение Санкт-Петербургского городского суда от 9 июня 2021 г. по делу N 3а-157/2021 (ключевые темы: документация по планировке территории - охрана объектов культурного наследия - органы государственной власти - проект планировки - проекты межевания территорий)

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 9 июня 2021 г. по делу N 3а-157/2021

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Витушкиной Е.А.,

при секретаре Яцкевич Т.В.

с участием прокурора Агапкиной Е.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "В" о признании недействующим в части нормативно-правового акта, установил:

17 августа 2011 года Правительством Санкт-Петербурга принято постановление N 1267 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной Лабораторной ул, пр. Маршала Блюхера, Кондратьевским пр, пр. Металлистов в Калининском районе" (далее - Постановление, оспариваемый акт), которым утвержден проект планировки указанной территории в составе:

- чертеж планировки территории, ограниченной Лабораторной ул, пр. Маршала Блюхера, Кондратьевским пр, пр. Металлистов, в Калининском районе (красные линии, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур) согласно приложению N 1;

- чертеж планировки территории, ограниченной Лабораторной ул, пр. Маршала Блюхера, Кондратьевским пр, пр. Металлистов, в Калининском районе (линии, обозначающие дороги, улицы, проезды; границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства) согласно приложению N 2;

- положение о размещении объектов капитального строительства, характеристиках планируемого развития территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории, ограниченной Лабораторной ул, пр. Маршала Блюхера, Кондратьевским пр, пр. Металлистов, в Калининском районе согласно приложению N 3;

Утвержден проект межевания этой территории в составе:

- чертеж межевания территории, ограниченной Лабораторной ул, пр. Маршала Блюхера, Кондратьевским пр, пр. Металлистов, в Калининском районе (красные линии, линии отступа от красных линий, границы территорий объектов культурного наследия, границы зон с особыми условиями использования территории) согласно приложению N 4;

- чертеж межевания территории, ограниченной Лабораторной ул, пр. Маршала Блюхера, Кондратьевским пр, пр. Металлистов, в Калининском районе (границы застроенных земельных участков) согласно приложению N 5;

Общество с ограниченной ответственностью "В" обратилось в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим с момента вступления в силу решения по делу указанный нормативный правовой акт в части подпунктов 1.20, 1.27, 1.28 пункта 1, подпунктов 2.5, 2.7, 2.8 пункта 2 части 3 приложения N 3, как несоответствующий Закону Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524 "О Правилах землепользования и застройки".

Административный иск мотивирован тем, что оспариваемый акт определяет единственно возможное разрешенное использование принадлежащих административному истцу на праве собственности земельных участков: с кадастровым номером N.., расположенного по адресу "адрес" (северо-восточнее пересечения проспекта Металлистов и Лабораторной улицы, ЗУ1, почтовый адрес ориентира: "адрес") и с кадастровым номером N.., расположенного по адресу "адрес" (северо-восточнее пересечения проспекта Металлистов и Лабораторной улицы, ЗУ2, почтовый адрес ориентира: "адрес"), как "коммерческий объект, не связанный с проживанием населения; многоэтажный гараж", что не соответствует назначению установленной Генеральным планом Санкт-Петербурга функциональной зоны, в которой находятся названные земельные участки, а также установленной Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга территориальной зоны; мероприятия по приведению оспариваемых положений Постановления в соответствие с региональными актами территориального планирования и градостроительного зонирования не проведены, несмотря на истечение расчетного срока Генерального плана Санкт-Петербурга - периода реализации проектных решений Генерального плана Санкт-Петербурга.

Административный истец указал, что является арендатором принадлежащего ООО "Л" земельного участка с кадастровым номером N.., расположенного по адресу "адрес" (северо-восточнее пересечения проспекта Металлистов и Лабораторной улицы, ЗУ4, почтовый адрес ориентира: "адрес"), в отношении которого оспариваемым актом предусмотрено размещение объекта дошкольного и начального общего образования, однако площадь земельного участка в настоящее время не соответствует действующим нормативам, допускающим размещение такого объекта.

Представители административного истца Я О.С., А Е.В.. в суд явились, поддержали заявленные требования.

Представитель административного ответчика К С.В. в суд явился, представил возражения на административный иск, указывая на то, что оспариваемый акт был разработан на основании действовавших в 2011 году редакций Генерального плана Санкт-Петербурга и Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга, указанное в Постановлении функциональное назначение принадлежащих административному истцу земельных участков соответствовало видам разрешенного использования, установленным регламентом рассматриваемой территории. Поскольку после изменения функционального и территориального зонирования территории в 2017 году регламент территориальной зоны, в границах которой расположена рассматриваемая территория, не предусматривает размещение коммерческих объектов, то оспариваемый акт действует в части, не противоречащей Генеральному плану Санкт-Петербурга и Правилам землепользования и застройки Санкт-Петербурга, при этом установленное оспариваемым актом функциональное назначение принадлежащих административному истцу земельных участков "многоквартирный гараж" не противоречит градостроительному регламенту действующей редакции Генерального плана Санкт-Петербурга и Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга. Административный ответчик также указал, что действующими как на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, так и в настоящее время Сводами правил не предусмотрены нормативы для объекта дошкольного и начального общего школьного образования как единого объекта, каким он предусмотрен для размещения в оспариваемом акте, в связи с чем приведенный административным истцом расчет необходимой общей площади земельного участка для размещения такого объекта, является некорректным (т.1 л.д.181-187).

Представитель заинтересованного лица ООО "Л" Е И.Е. в суд явилась, поддержала позицию административного истца.

Суд, исследовав представленные доказательства, выслушав пояснения представителей сторон, заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, приходит к следующему.

Согласно пункту "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Порядок подготовки и утверждения документации по планировке территории определен статьей 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно действующим на момент принятия оспариваемого акта положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов; при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (части 1 и 5 статьи 41).

В соответствии с частью 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории.

По смыслу части 12 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации такая документация утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Уставом Санкт-Петербурга установлено, что высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга является Правительство Санкт-Петербурга, которое по вопросам, нормативное регулирование которых в соответствии с федеральными законами, настоящим Уставом, законами Санкт-Петербурга, правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации отнесено к компетенции Правительства Санкт-Петербурга, издает нормативные правовые акты - Постановления Правительства Санкт-Петербурга (часть 1 статьи 16, часть 1 статьи 43, часть 2 статьи 46).

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В силу подпункта "г" пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд обязан выяснить, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок их опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

В соответствии с положениями пункта 1.5 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 года N 173 "О порядке опубликования законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга и иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга", в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, официальным опубликованием нормативного правового акта Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иного исполнительного органа считается первая публикация его полного текста в следующих изданиях: в газетах "Санкт-Петербургские ведомости", "Невское время", "Петербургский дневник", "Санкт-Петербургский Курьер", в журналах "Вестник Администрации Санкт-Петербурга", "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга".

Как следует из представленных административным ответчиком доказательств, оспариваемый нормативный правовой акт был опубликован в "Информационном бюллетене Администрации Санкт-Петербурга" от 12 сентября 2011 N 34 (735 (т.2 л.д.50-51).

Таким образом, оспариваемое Постановление принято уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме и опубликован в установленном порядке.

В пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Из представленных административным ответчикам материалов следует, что основанием для разработки проекта планировки и проекта межевания рассматриваемой территории послужило распоряжение Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга от 10.07.2009 N 2194 "О принятии решения о подготовке проекта планировки и проекта межевания территории, ограниченной Лабораторной ул, пр. Маршала Блюхера, Кондратьевским пр, пр. Металлистов в Калининском районе Санкт-Петербурге", срок подготовки документации был продлен на основании распоряжения этого же Комитета от 12.10.2010 N 3184.

Пунктом 4 статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в редакции, действующей на период подготовки документации, установлено, что градостроительная документация, разрабатываемая для исторических поселений, подлежит обязательному согласованию не только с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области охраны объектов культурного наследия, но и с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Таким уполномоченным федеральным органом в соответствии с пунктами 1 и 5.6.1 Положения о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, утвержденного Правительством Российской Федерации в постановлении от 29 мая 2008 г. N 407, до 8 февраля 2011 г. являлась Росохранкультура; Указом Президента Российской Федерации от 8 февраля 2011 г. N 155 функции Росохранкультуры в связи с ее упразднением возложены на Министерство культуры Российской Федерации.

Совместным приказом Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010 г. N 418/339 "Об утверждении перечня исторических поселений" г. Санкт-Петербург включен в перечень исторических поселений.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 2010 г. N 2 утверждено Положение о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территорий, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны (далее - Положение).

Пунктом 1 Положения в редакции, действующей на период подготовки рассматриваемой документации, установлено, что оно определяет порядок согласования с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия градостроительной документации: проектов генеральных планов поселений и городских округов, а также проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений. В соответствии с пунктами 2, 4 и 8 Положения орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, направляет на согласование в Федеральную службу по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (далее - Служба) градостроительную документацию и (или) градостроительные регламенты в 2 экземплярах в течение 5 рабочих дней с даты принятия решения об их согласовании. Решение Службы о согласовании градостроительной документации и (или) градостроительных регламентов оформляется в виде заключения об их соответствии требованиям законодательства Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Статьей 7 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" установлено, что уполномоченный Правительством Санкт-Петербурга исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга обеспечивает подготовку документации по планировке территории и осуществляет проверку подготовленной документации по планировке территории на соответствие требованиям, указанным в части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации. По результатам проверки принимает решение о направлении такой документации Правительству Санкт-Петербурга на утверждение или об отклонении такой документации и направлении ее на доработку.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 мая 2006 г. N 596 было утверждено Положение о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти по вопросам подготовки и согласования документации по планировке территорий в Санкт-Петербурге (далее - Положение о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти).

Пунктом 2.8 Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти предусмотрено, что разработанная документация по планировке территории подлежит согласованию, в том числе с иными органами государственной власти, если это предусмотрено действующим законодательством.

При этом в пункте 2.10 Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти указано, что уполномоченный исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга осуществляет проверку подготовленной и согласованной в установленном порядке документации по планировке территории. По результатам проверки и представленных согласований документации по планировке территории уполномоченный исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга принимает решение либо о направлении указанной документации в администрацию района Санкт-Петербурга, на территории которого разрабатывается документация по планировке территории, для проведения публичных слушаний в порядке, установленном действующим законодательством, либо о направлении указанной документации на доработку. После получения материалов документации по планировке территории со всеми необходимыми согласованиями уполномоченный исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга осуществляет подготовку проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга об утверждении документации по планировке территории (пункт 2.12 Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти).

Таким образом, на дату проведения публичных слушаний необходимо было получить согласование от всех уполномоченных органов, в том числе федерального органа охраны объектов культурного наследия.

Данный вывод следует также из положений статьи 6 Закона Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 г. N 400-61 "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", согласно которой уполномоченный орган организует экспозицию документации по планировке территории, где должны быть представлены в том числе копии согласований документации, полученные в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными правовыми актами Санкт-Петербурга.

Как видно из материалов дела, Заключением Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга от "дата" N N... документация по планировке территории была направлена для проведения публичных слушаний. Экспозиция документации была осуществлена в Калининском районе Санкт-Петербурга в период с 28.01.2011 по 28.02.2011 года, публичные слушания состоялись 28 февраля 2011 года, после чего распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга от 22 марта 2011 года подготовленный проект планировки с проектом межевания рассматриваемой территории был направлен на утверждение Правительству Санкт-Петербурга (т.2 л.д. 61-72).

Таким образом, подготовка документации по планировке территории была полностью завершена к 28 января 2011 года.

Ранее приведенные положения федерального законодательства свидетельствуют о том, что на момент подготовки проекта планировки рассматриваемой территории был разработан порядок согласования проектной документации по планировке территорий, разрабатываемой для исторических поселений, и действовал уполномоченный по этому вопросу федеральный орган государственной власти. Следовательно, требования федерального законодательства подлежали выполнению, как действующие правовые предписания.

Вместе с тем представитель административного ответчика не оспаривает, что согласование этой документации с надлежащим органом охраны объектов культурного наследия получено не было.

Наличие согласования с Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга проекта планировки и проекта межевания территории в части указания информации о выявленном объекте культурного наследия и обозначения объекта культурного наследия и границ его территории на схеме объектов культурного наследия (письмо от 21.01.2010 N 3-2457-1 - т.2 л.д. 90), и другими комитетами, являющимися исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, не заменяет прохождения процедуры согласования документации по планировке территории с федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

При таких обстоятельствах следует признать, что допущено нарушение установленного федеральным и региональным законодательством порядка принятия и утверждения рассматриваемой документации по планировке территории.

То обстоятельство, что действие Положения было приостановлено постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2011 г. N 257 до 1 января 2012 г. и этим же постановлением в редакции постановления от 30 декабря 2011 г. N 1252 до 1 января 2013 г, не имеет правового значения по настоящему делу, поскольку документация по планировке территории была полностью подготовлена к 28 января 2011 года, то есть в период осуществления деятельности федеральной службы в области охраны памятников истории культуры - Росохранкультуры, кроме того, на момент принятия оспариваемого акта действовала норма федерального законодательства (пункт 4 статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ), устанавливающая обязательность согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений.

Следует также учитывать, что согласование рассматриваемой документации по планировке территории не было получено и после принятия оспариваемого нормативного правового акта в Министерстве культуры Российской Федерации, после передачи ему таких полномочий.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

Учитывая, что оспариваемый акт имеет существенное нарушение порядка его принятия, суд полагает, что он подлежит признанию недействующим полностью, несмотря на то, что административный истец оспаривает Постановление лишь в части.

Руководствуясь статьями 175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административное исковое заявление ООО "В" об оспаривании нормативного правового акта - удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17.08.2011 N 1267 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной Лабораторной ул, пр. Маршала Блюхера, Кондратьевским пр, пр. Металлистов в Калининском районе".

Возложить на Правительство Санкт-Петербурга обязанность по опубликованию решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru).

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Санкт-Петербургский городской суд.

судья

Е.А. Витушкина