Справка Саратовского областного суда от 13 сентября 2021 г. по итогам изучения практики рассмотрения судами Саратовской области административных дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами в порядке административного судопроизводства за 2020 год

В соответствии с планом работы Саратовского областного суда на первое полугодие 2021 года проведено изучение практики рассмотрения судами Саратовской области административных дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами в порядке административного судопроизводства за 2020 год.

За анализируемый период районными судами было рассмотрено 5 административных дел об оспаривании нормативных правовых актов. Из них 4 административных дела были рассмотрены по существу с вынесением решения, 1 административное дело было оставлено без рассмотрения в связи с тем, что административный истец, не просивший о разбирательстве дела в его отсутствие, не явился в суд по вторичному вызову.

Саратовским областным судом за указанный период было рассмотрено 33 административных дела об оспаривании нормативных правовых актов. Из них производство по 8 административным делам было прекращено, в том числе по 4 административным делам в связи с отказом административных истцов от административных исковых требований, по 3 делам в связи с тем, что оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца, по 1 делу в связи с тем, что имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое о том же предмете и по тем же основаниям, 2 административных дела было оставлено без рассмотрения в связи с тем, что административным истцом не был представлен документ, подтверждающий наличие у него высшего юридического образования, либо документ представителя, имеющего высшее юридическое образование, 23 административных дела были рассмотрены с вынесением решения.

Согласно пункту 2 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований. Административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, за исключением административных дел, предусмотренных, в том числе, статьёй 20 настоящего Кодекса, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции (статья 19 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таким образом, к подсудности районных судов отнесено рассмотрение административных дел об оспаривании нормативных правовых актов исполнительных органов муниципальных образований, а к подсудности областного суда - об оспаривании нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований и органов государственной власти Саратовской области. Судами соблюдались данные положения закона.

Мировые судьи не вправе рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов (пункт 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Случаев рассмотрения мировыми судьями дел изучаемой категории не установлено.

Судам при вынесении решений указанной категории необходимо соблюдать требования, установленные частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в которой указано, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Указанные обстоятельства должны быть отражены в решении (часть 4 статьи 180, часть 1 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Анализ административных дел изучаемой категории показал, что районные суды в основном формально относятся к установленной обязанности, а именно судами фактически не проверяются и в мотивировочной части решения не даётся оценка полномочиям исполнительного органа на принятие оспариваемого нормативного акта, результатам проверки процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, соблюдению правил введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядку его опубликования и вступления в силу.

В соответствии со статьёй 211 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца. Принятие иных мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов не допускается.

Случаев применения мер по заявлениям о применении мер предварительной защиты административного истца в ходе обобщения судебной практики не выявлено.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения. Если опубликование решения суда или сообщения о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о его принятии публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица.

Согласно разъяснениям, данным в пункте 44 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", обязанность печатного издания, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, опубликовать решение суда (после вступления его в законную силу) о признании этого акта или его части недействующими либо сообщение о решении суда прямо вытекает из положений пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, статьи 35 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2124-1 "О средствах массовой информации", вступившее в законную силу решение суда должно быть направлено судом в соответствующее печатное издание.

В том случае, если в публичном образовании отсутствует печатное издание, осуществляющее официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, а также если законодательством не предусмотрено официальное опубликование оспоренного нормативного правового акта в печатном издании, судом разрешается вопрос о способе доведения до сведения населения информации о решении суда, которым нормативный правовой акт признан не действующим полностью или в части.

Анализ административных дел изучаемой категории показал, что областным судом и судами области в основном соблюдаются указанные положения. Вместе с тем имели место единичные случаи возложения на административных ответчиков обязанности по опубликованию судебного акта, что не соответствует положениям статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и указанным выше разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

При этом ответственным работником аппарата суда в 2020 году ни по одному из нижеуказанных дел не направлялись копии решений вступивших в законную силу в соответствующее печатное издание для их опубликования несмотря на требование закона и соответствующие указания в судебных актах.

При рассмотрении дел названной категории и при удовлетворении административных исковых требований судам необходимо правильно определять момент, с которого нормативный правовой акт должен быть признан недействующим.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с разъяснениями, данными в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае, если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны не действующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствуют, может быть признан судом не действующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Нормативные правовые акты, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства, признаются судом не действующими со дня вступления решения в законную силу.

При удовлетворении требования об оспаривании нормативного правового акта, который до принятия решения суда отменен в установленном законом порядке или действие которого прекратилось, суд может признать данный акт не действующим полностью или в части со дня, когда такой акт (отдельные положения акта) вошел в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, если соответствующая дата предшествует дню отмены оспоренного акта или дню прекращения его действия и если отсутствуют основания для признания такого акта не действующим с иной даты (пункт 1 части 2, пункт 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводам о необходимости признания акта или его части не действующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

Указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (часть 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Случаев неправильного применения данных положений в результате проведённого изучения административных дел не установлено.

Относительно прекращения производства по административным делам изучаемой категории следует отметить, что судами правильно применялись нормы процессуального права.

Так, при прекращении производства по административным делам в связи с тем, что оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца, суды учитывали, что исходя из положений статей 208, 210, 213 и 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предметом судебного рассмотрения могут быть нормативные правовые акты, которые на момент обращения с административным исковым заявлением являются действующими и влекущими нарушение прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых применён этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом. Проверка положений нормативных правовых актов, прекративших своё действие к моменту обращения административного истца, процессуальным законом не допускается. Исключение составляют случаи, когда оспариваемый нормативный правовой акт прекратил своё действие в период рассмотрения административного дела и, при этом он был применён в отношении административного истца и применением такого акта нарушены его права, свободы и законные интересы. В случае, если на момент обращения административного истца в суд оспариваемый нормативный правовой акт прекратил своё действие и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца, у суда имеются предусмотренные частью 2 статьи 194 и пунктом 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для прекращения производства по административному делу.

Прекращая производство по административным делам в связи с тем, что административный истец отказался от административного иска, суды учитывали положения, предусмотренные частями 5 и 6 статьи 39, частями 6 и 7 статьи 40, пунктами 1 - 3, 5 и 6 части 1 статьи 194, пункта 2 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которыми предусмотрено, что суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если лицо, обратившееся в суд, отказалось от своего требования и отсутствуют публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа. При этом принятие судом отказа от административного иска не препятствует обращению в суд иных лиц, полагающих, что оспариваемым нормативным правовым актом затрагиваются или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Саратовским областным судом было прекращено производство по одному административному делу в связи с тем, что имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному делу о том же предмете. При прекращении производства по делу по указанному основанию судом были учтены положения части 1 статьи 214, пункта 2 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с которыми суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативных правовых актов, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете, и разъяснения, данные Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в пункте 19 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в соответствии с которыми судья отказывает в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, в соответствии с частью 1 статьи 128, частью 1 статьи 210 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в том числе в случае, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, либо той же его части, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объёме, независимо от указания на них лицами, участвующими в деле (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). В случае когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспариваются другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии административного искового заявления также должно быть отказано. Данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения суда в суд кассационной или надзорной инстанции. Вместе с тем судья не вправе отказать в принятии административного искового заявления, если в нем указаны иные основания, по которым акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть, нормативный правовой акт или его часть проверялись Судом по интеллектуальным правам в части, относящейся к сфере интеллектуальных прав). Наличие вступившего в законную силу решения суда по спору, возникшему из публичных правоотношений, вынесенного по правилам раздела III Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации до вступления в силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, является основанием для прекращения производства по административному делу (пункт 54 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации").

Так, из административного искового заявления следовало, что М.М.А. обратилась к Собранию депутатов муниципального района Саратовской области с требованиями о признании незаконным и недействующим решения Собрания депутатов муниципального района от 29 ноября 2013 года N 243 "Об отмене некоторых правовых актов представительного органа района Саратовской области" в части отмены решения Собрания депутатов муниципального района от 12 апреля 2012 года N 117 "Об утверждении Положения о порядке установления, выплаты и перерасчёта ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лицам, замещавшим выборные должности, муниципальные должности в органах местного самоуправления муниципального района Саратовской области".

При рассмотрении вышеуказанных административных исковых требований судом было установлено, что решением районного суда Саратовской области от 9 апреля 2015 года по делу, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 25 июня 2015 года, заявления Т.А.В., Т.И.В., К.В.А., З.А.С. о признании недействующим решения Собрания депутатов муниципального района от 29 ноября 2013 года N 243 "Об отмене некоторых правовых актов представительного органа района Саратовской области" оставлены без удовлетворения.

Таким образом, установив, что районным судом Саратовской области в полном объёме была проверена законность того же нормативного правового акта, который оспаривался по вышеуказанному административному делу, при этом после вступления в силу названного решения законодательство, на соответствие которому проверялся оспариваемый нормативный правовой акт, не изменилось, суд обоснованно пришёл к выводу о том, что заявленные административные требования тождественны, в связи с чем производство по делу было прекращено.

В соответствии со статьёй 196 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения в случае, если:

- административным истцом не соблюден досудебный порядок урегулирования административных споров, установленный федеральным законом для данной категории административных дел;

- административное исковое заявление подано лицом, не обладающим административной процессуальной дееспособностью;

- административное исковое заявление не подписано или подписано и подано в суд лицом, не имеющим полномочий на его подписание и (или) подачу в суд, либо лицом, должностное положение которого не указано;

- в производстве этого или другого суда либо арбитражного суда имеется возбужденное ранее дело по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям;

- производство по данному административному делу возбуждено по административному исковому заявлению с нарушением требований, предусмотренных статьями 125 и 126 настоящего Кодекса, и эти нарушения не были устранены в установленный судом срок либо в случае, если после изменения административным истцом исковых требований им не представлены документы, подтверждающие обстоятельства, на которых основаны измененные требования, при условии, что административный истец не освобожден от обязанности доказывания данных обстоятельств.

Суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения и в иных предусмотренных настоящим Кодексом случаях.

По административному делу, рассмотренному районным судом города Саратова, административное исковое заявление Ф.П.А. к администрации муниципального образования "Город Саратов" о признании нормативных правовых актов недействительными в части оставлено без рассмотрения на основании части 2 статьи 196 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку административный истец, не просивший о разбирательстве дела в его отсутствие, не явился в суд по вторичному вызову.

Вместе с тем с таким выводом суда первой инстанции согласиться нельзя, поскольку оставление административного искового заявления без рассмотрения возможно только в случаях, предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, но не иными процессуальными законами. Статьей 196 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не предусмотрено такое основание для оставления административного искового заявления без рассмотрения, как неявка сторон, не просивших о разбирательстве дела в их отсутствие, в суд по вторичному вызову. Последствия неявки в судебное заседание лиц, участвующих в деле, установлены статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и предусматривают либо возможность отложения судебного разбирательства административного дела, либо его рассмотрение в отсутствие неявившихся лиц.

Также областным судом административные исковые заявления по 2 административным делам оставлены без рассмотрения по тем основаниям, что форма административного искового заявления не соответствовала требованиям, предусмотренным частями 1, 8 и 9 статьи 125 настоящего Кодекса (часть 1 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

К административному исковому заявлению о признании нормативного правового акта недействующим прилагаются документы, указанные в пунктах 1, 2, 4 и 5 части 1 статьи 126 настоящего Кодекса, документы, подтверждающие сведения, указанные в пункте 4 части 2 настоящей статьи, а также копия оспариваемого нормативного правового акта (часть 3 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Частью 9 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации закреплено, что при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде Российской Федерации граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным статьей 55 Кодекса.

Следовательно, ведение административного дела о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части через представителя является обязанностью административного истца, не имеющего высшего юридического образования.

Однако соответствующие сведения в административных исковых заявлениях не указаны, необходимые документы к административным исковым заявлениям не приложены (в том числе доверенность, выданная представителю, имеющему высшее юридическое образование, либо (при наличии) дипломы о высшем юридическом образовании у административных истцов).

Согласно пункту 5 части 1 статьи 196 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения в случае, если производство по данному административному делу возбуждено по административному исковому заявлению с нарушением требований, предусмотренных статьями 125 и 126 данного Кодекса, и эти нарушения не были устранены в установленный судом срок.

Судом административным истцам было предложено устранить допущенные при подаче административных исковых заявлений об оспаривании нормативных правовых актов недостатки: представить документ, подтверждающий наличие у них высшего юридического образования, либо поручить ведение дела представителю, имеющему высшее юридическое образование. Поскольку административные истцы не выполнили указание суда до установленного срока, то их административные исковые заявления судом оставлены без рассмотрения.

Данный вывод суда согласуется с разъяснениями, данными Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в пункте 13 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Из 27 дел, рассмотренных районными судами и областным судом с принятием решения, по 15 делам административные исковые требования удовлетворены, в том числе частично, в удовлетворении 12 административных исковых заявлений отказано.

Из рассмотренных по существу административных дел по 11 делам оспаривались решения органов государственной власти Саратовской области, касающиеся объектов историко-культурного наследия, 2 административных дела были связаны с оспариванием генерального плана муниципальных образований области, 2 административных дела - с оспариванием решений муниципальных собраний об утверждении положений о порядке установления, выплаты и перерасчета ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещающим выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы в органах местного самоуправления, 1 - с оспариванием решения представительного органа муниципального образования об установлении размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, 2 - с оспариванием решений комитета государственного регулирования тарифов, 1 - с оспариванием нормативного правового акта муниципального органа об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов, 1 - с оспариванием постановления Правительства Саратовской области N 221-П от 30 марта 2020 года "О внесении изменений в постановление Правительства Саратовской области от 26 марта 2020 года N 208-П "О введении ограничительных мероприятий в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции (2019-nCoV)", 1 - с оспариванием Закона Саратовской области от 2 августа 2012 года N 122-ЗСО "О защите права на жилище участников строительства многоквартирных домов на территории Саратовской области", 1 - с оспариванием постановления Саратовской областной Думы от 19 февраля 2020 года N 42-890 "О внесении изменений в регламент Саратовской областной Думы", 1 - с оспариванием постановления Правительства Саратовской области от 25 декабря 2017 года N 679-П "Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования Саратовской области", 3 - с оспариванием нормативных правовых актов исполнительных органов муниципальных образований, связанных с размещением нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Б., 1 - с оспариванием нормативного правового акта исполнительного органа муниципального образования об утверждении проекта планировки территории района городского парка культуры и отдыха им. А.М. Горького в Октябрьском районе города Саратова.

Анализ названных административных дел приведён ниже.

Большую часть административных дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, составляют дела об оспаривании решений органов государственной власти Саратовской области, касающиеся объектов историко-культурного наследия.

Из 11 названных дел по 9 административным делам были приняты решения об удовлетворении административных требований, по 2 административным делам в удовлетворении требований было отказано.

В большинстве случаев в обоснование заявленных требований административные истцы ссылались на нарушение процедуры принятия нормативного правового акта (оспариваемый приказ издан без проведения государственной историко-культурной экспертизы, также отсутствуют документы, подтверждающие культурную и историческую ценность зданий). Полагали, что принятие оспариваемого нормативного правового акта повлекло нарушение их прав как собственников объектов недвижимости, расположенных в указанных зданиях, возникновение обязанностей по сохранению объектов.

При удовлетворении административных исковых требований по делам указанной категории суд исходил из того, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта министерством культуры Саратовской области не был соблюдён порядок включения объектов в список вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, установленный Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утверждённым постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865, Инструкцией о порядке учёта, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утверждённой Приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года N 203, и предусматривающей обязательное проведение экспертизы, подтверждающей установление культурной ценности объектов недвижимости.

По административному исковому заявлению Б.С.А. к правительству Саратовской области, управлению по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области об оспаривании постановления администрации Саратовской области от 21 июля 1993 года N 201 "О постановке на государственный учёт памятников истории и культуры Саратовской области", решения исполнительного комитета Саратовского областного Совета народных депутатов от 9 февраля 1989 года N 40 "Об утверждении дополнительного перечня памятников истории и культуры Саратовской области, подлежащих государственному учёту" в части в удовлетворении административных требований было отказано.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд пришёл к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативного правового акта, установленной процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, правил введения нормативного правового акта в действие, и не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу. Также суд, оценив представленные доказательства в совокупности, учитывая принципы презумпции сохранности объектов культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности, соблюдения требований безопасности в отношении объектов культурного наследия, а также защиты публичного интереса в использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия, пришел к выводу об обоснованности постановки на государственный учёт памятников истории, градостроительства и архитектуры регионального значения, поскольку они представляют культурную и историческую ценность для Саратовской области.

Кроме того перечень подлежащих государственному учёту памятников истории и культуры, в который входят и объекты, являющиеся предметом спора, был согласован с Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры и с Министерством культуры РСФСР (Российской Федерации), а в 2017 году данные объекты зарегистрированы как объекты культурного наследия регионального значения в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, что также подтверждает их историческую и культурную значимость.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции решение Саратовского областного суда от 30 января 2020 года оставлено без изменения.

По административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "К." к Правительству Саратовской области об оспаривании в части постановления Правительства Саратовской области от 6 декабря 2018 года N 670-П "Об утверждении зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "А", начало ХХ в., в удовлетворении административных требований было отказано.

В обоснование заявленных требований указано, что обществу с ограниченной ответственностью "К." и открытому акционерному обществу "Торговый дом "Ц." на праве общедолевой собственности принадлежит здание рынка, а также земельный участок. Кроме того, обществу с ограниченной ответственностью "К." на праве собственности принадлежит соседний земельный участок. Административный истец полагал, что при принятии правительством Саратовской области постановления от 6 декабря 2018 года N 670-П "Об утверждении зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "А.", начало ХХ в., нарушена процедура, в частности в охранную зону объекта культурного наследия регионального значения включена территория объекта культурного наследия федерального значения без согласования с Министерством культуры Российской Федерации. Земельный участок, принадлежащий обществу с ограниченной ответственностью "К.", без какого-либо обоснования указан как территория общего пользования. Полагает, что оспариваемое постановление Правительства Саратовской области противоречит положениям Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также имеются признаки коррупционной составляющей данного нормативного правового акта.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд пришёл к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативного правового акта, установленной процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, правил введения нормативного правового акта в действие, и не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Кроме того, по результатам антикоррупционной экспертизы в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, в проекте положений, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положений, содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и, тем самым, создающих условия для коррупции, не выявлено.

За анализируемый период областным судом было рассмотрено 2 административных дела об оспаривании генеральных планов муниципальных образований. Из них по одному административному делу было принято решение о частичном удовлетворении административных требований, по второму делу в удовлетворении административных исковых требований было отказано.

В обоснование заявленных требований по административным делам об оспаривании генеральных планов муниципальных образований административные истцы указывали на нарушение порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов.

При рассмотрении административных дел указанной категории суд исходил из того, что внесение в генеральный план изменений определено статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 указанного Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов, в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и включают карту функциональных зон поселения (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. Тем самым, генеральный план как документ территориального планирования может не соответствовать фактическому использованию земельного участка, поскольку определяет перспективное развитие территории.

В силу части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского поселения определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского поселения в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Отнесение региональным законодателем территории к определенной функциональной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований по административному исковому заявлению Х.Л.Ф., Ш. Г.В., Ф.А.С., Б.М.А. о признании недействующим решения органа местного самоуправления о внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Город Саратов", суд исходил из того, что оспариваемый нормативно-правовой акт принят представительным органом местного самоуправления в пределах его компетенции, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушение прав административных истцов принятым нормативным актом судом не установлено.

Кроме того, судом в обоих случаях при рассмотрении административных дел указанной категории проверялся порядок проведения публичных слушаний принятия оспариваемого нормативного правового акта органом местного самоуправления, поскольку согласно статье 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации физические лица и юридические лица являются субъектами градостроительных правоотношений, право на участие в которых реализуется через предусмотренную градостроительным законодательством процедуру проведения публичных слушаний при принятии государственными органами и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права граждан и юридических лиц, в том числе при осуществлении ими мероприятий по зонированию территорий.

Так, по административному исковому заявлению Л.С.Е. судом был признан оспариваемый нормативно-правовой акт недействующим в части, поскольку было установлено нарушение порядка его принятия органом местного самоуправления, а именно, по тому основанию, что в установленном порядке проект изменений, вносимых в Генеральный план муниципального образования и Правила землепользования и застройки муниципального образования в части изменений для земельных участков, принадлежащих административному истцу, до сведения населения муниципального района, в том числе административного истца, не доводился, и на публичных слушаниях данный вопрос не объявлялся и участниками публичных слушаний фактически не обсуждался. В этой связи суд пришёл к выводу о том, что порядок проведения публичных слушаний по проекту изменений в Генеральный план, предусмотренный Градостроительным кодексом Российской Федерации, соблюдён не был. Административным ответчиком доказательств обратного в материалы дела не представлено.

Кроме того, в связи со сложившейся эпидемиологической ситуацией Правительством Саратовской области было принято постановление N 208-П от 26 марта 2002 года "О введении ограничительных мероприятий в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции (COVID-2019)". В связи с принятием указанного постановления Саратовским областным судом было рассмотрено административное дело по административному исковому заявлению М.В.О. о признании недействующим постановления Правительства Саратовской области "О введении ограничительных мероприятий в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции (COVID-2019)" от 26 марта 2020 года N 208-П в редакции пункта 1.4.3 постановления Правительства Саратовской области от 30 марта 2020 года N 221-П.

Оспариваемым пунктом было установлено: "Обязать граждан не покидать места проживания (пребывания), за исключением случаев обращения за экстренной (неотложной) медицинской помощью и случаев иной прямой угрозы жизни и здоровью, случаев следования к месту (от места) осуществления деятельности (в том числе работы), которая не приостановлена в соответствии с настоящим постановлением, осуществления деятельности, связанной с передвижением по территории Саратовской области, в случае, если такое передвижение непосредственно связано с осуществлением деятельности, которая не приостановлена в соответствии с настоящим постановлением (в том числе оказанием транспортных услуг и услуг доставки), а также следования к ближайшему месту приобретения товаров, работ, услуг, реализация которых не ограничена в соответствии с настоящим постановлением, выгула домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 м от места проживания (пребывания), выноса отходов до ближайшего места накопления отходов. Ограничения, установленные настоящим пунктом, не распространяются на случаи оказания медицинской помощи, деятельность правоохранительных органов, органов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и подведомственных им организаций, органов по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, иных органов в части действий, непосредственно направленных на защиту жизни, здоровья и иных прав и свобод граждан, в том числе противодействие преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности. Ограничения, установленные настоящим пунктом, также не распространяются на граждан в случае наличия у них специальных пропусков, выданных в порядке, установленном министерством экономического развития области".

Административный истец М.В.О. полагал, что вышеуказанный пункт постановления накладывает ограничения на конституционные права и свободы граждан по перемещению на территории Саратовской области, а также на въезд и выезд на территорию Саратовской области, что противоречит статье 56 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что ограничение права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации возможно только на основании закона при введении чрезвычайного положения, а также статье 1 Закона РФ от 25 июня 1993 года N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", в силу которой каждый имеет право на свободу передвижения, при этом административный истец указывал, что на территории Саратовской области чрезвычайное положение не введено.

Рассматривая вышеуказанные административные исковые требования и отказывая в их удовлетворении, суд пришел к выводу о том, что оспариваемые положения Постановления, затрагивающие права граждан на свободу передвижения в пределах территории Саратовской области, приняты в условиях угрозы возникновения и предотвращения чрезвычайной ситуации, что предусмотрено нормативными актами, и поэтому не нарушают положения статьи 27 Конституции Российской Федерации, а также положений Федерального закона N 68-ФЗ и Федерального закона N 52-ФЗ, которыми установлены соответствующие ограничительные меры.

Неисполнение Правительством Саратовской области требований правовых актов федерального уровня об обеспечении защиты граждан от угрозы распространения инфекции способно привести к умалению и недопустимому ограничению гарантированного Конституцией Российской Федерации права на жизнь, что является прямым нарушением ее требований, установленных частью 3 статьи 56.

На основании изложенного и проанализировав нормы действующего законодательства, суд пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, соразмерен конституционно значимым целям и соответствует критериям, определенным Конституцией Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, принят уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением требований законодательства к форме издаваемых им нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции решение суда оставлено без изменения.

Судом было рассмотрено 1 административное дело по административному исковому заявлению М.А.Г. к Саратовской городской Думе об оспаривании решения Саратовской городской Думы от 15 декабря 2016 года N 9-66 "Об установлении коэффициента для расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные на территории муниципального образования "Город Саратов", предоставляемые без проведения торгов" в части установления в подпункте 3.9 пункта 3 значения коэффициента, применяемого при расчете размера арендной платы за пользование земельных участков, предназначенных для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, коммунального хозяйства, материально-технического, продовольственного снабжения, сбыта и заготовок в размере трех процентов.

Частично удовлетворяя требования административного истца, суд пришёл к выводу о том, что оспариваемое решение представительного органа местного самоуправления не соответствует требованиям статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582, а также правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 11 мая 2004 года N 209-О, поскольку размер арендной платы, устанавливаемой органами местного самоуправления за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, и за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, должен быть дифференцирован исключительно по критериям, влияющим на доходность земельного участка, в том числе должно учитываться государственное регулирование тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на арендуемом земельном участке. При этом порядок расчёта арендной платы за земельные участки, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться.

Однако административными ответчиками суду не представлены достаточные доказательства, подтверждающие, что, устанавливая размер коэффициента для расчёта арендной платы, они руководствовались принципом экономической обоснованности, то есть исходили из анализа и оценки экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности таких земельных участков.

В этой связи суд пришёл к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт не отвечает принципам экономической обоснованности и запрета необоснованных предпочтений, которые должны соблюдаться при установлении органами местного самоуправления размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, а также государственная собственность на которые не разграничена.

Саратовским областным судом было рассмотрено 2 административных дела об оспаривании решений муниципальных собраний об утверждении положений о порядке установления, выплаты и перерасчета ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещающим выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Саратовской области, по 1 из которых административные исковые требования удовлетворены частично, по 1 в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Решением суда по административному делу отказано в удовлетворении исковых требований по административному исковому заявлению Е.А.П. к Собранию депутатов муниципального образования пос. "М." Саратовской области о признании недействующими с момента принятия решения Собрания депутатов закрытого административного территориального образования "М." Саратовской области (далее - Собрание депутатов ЗАТО М.) от 3 апреля 2015 года N 217 "О внесении изменений в решение от 20 марта 2009 года N 17 "Об установлении ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лицам, замещавшим выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы в органах местного самоуправления ЗАТО "М.", и решения Собрания депутатов ЗАТО пос. "М." Саратовской области от 31 марта 2016 года N 276 "Об установлении ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы в органах местного самоуправления ЗАТО "М." в части абзаца 2 пункта 2 и абзаца 1 пункта 3 Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы в ЗАТО "М." Саратовской области.

При рассмотрении вышеуказанного административного дела судом установлено, что оспариваемыми решениями был снижен размер ежемесячной доплаты к трудовой пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы, и административный истец полагала, что принятие данных нормативных актов повлекло нарушение ее прав как муниципального служащего на пенсионное обеспечение.

Отказ в удовлетворении административных исковых требований суд мотивировал тем, что установление предельного размера доплаты 50 процентов от среднемесячного содержания муниципального служащего обусловлено бюджетным возможностями, в связи с чем административный ответчик был вынужден прибегнуть к уменьшению своих расходных обязательств, поскольку на протяжении ряда лет увеличился как дефицит бюджета, так и кредиторская задолженность, в целом, бюджет муниципального образования является дотационным (собственные доходы составляют 30 процентов; 70 процентов поступает из бюджета Саратовской области), что подтверждается соглашением, заключенным между Министерством финансов Российской Федерации, правительством Саратовской области и Главой ЗАТО М. от 19 апреля 2013 года "О предоставлении и обеспечении эффективного использования межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета бюджету Саратовской области для предоставления бюджету ЗАТО М. Саратовской области дотации на компенсацию дополнительных расходов (или) потерь бюджетов ЗАТО, связанных с особым режимом безопасного функционирования", приказами министерства финансов Саратовской области об утверждении перечня муниципальных образований, распределенных от доли дотаций из бюджета РФ.

Поскольку правовое регулирование вопросов дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счет средств местного бюджета, относится к компетенции органов местного самоуправления, в связи с чем порядок и условия выплаты пенсии за выслугу лет должны определяться с учетом возможностей местного бюджета, оснований для признания недействующими нормативных правовых актов не имелось.

По аналогичным основаниям было отказано в удовлетворении административных исковых требований А.О.И. к муниципальному собранию А.-Г. муниципального района Саратовской области о признании недействующими решений муниципального собрания А.-Г. муниципального района Саратовской области в части снижения ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещающим выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Саратовской области.

Вместе с тем, принимая решение по данному административному делу, суд пришел к выводу об обоснованности административных исковых требований в части признания недействующим с момента принятия решения муниципального собрания А.-Г. муниципального района Саратовской области N 182 от 6 ноября 2019 года "Об отмене решения муниципального собрания А.-Г. муниципального района Саратовской области от 24 декабря 2012 года N 119 "Об утверждении положения о порядке установления, выплаты и перерасчета ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещающим выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Саратовской области" (с изменениями N 147 от 13 августа 2013 года, N 252 от 10 ноября 2015 года, N 276 от 14 марта 2016 года, N 21 от 5 декабря 2016 года, N 35 от 31 января 2017 года) и решения муниципального собрания А.-Г. муниципального района от 5 декабря 2016 года N 21 "О приостановке действия решения муниципального собрания А.-Г. муниципального района Саратовской области N 119 от 24 декабря 2012 года "Об утверждении положения о порядке установления, выплаты и перерасчета ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещающим выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Саратовской области".

Удовлетворяя административные исковые требования в указанной части, суд установил, что вышеуказанными нормативными актами приостановлены, а затем прекращены ежемесячные доплаты к пенсии лицам, замещавшим выборные муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления А.-Г. муниципального района Саратовской области.

При этом судом проанализировано действующее законодательство и установлено, что пенсия за выслугу лет государственным гражданским служащим и пенсионное обеспечение за выслугу лет муниципальным служащим являются государственным пенсионным обеспечением, при назначении которых обязательным условием является наличие определенного стажа работы, в данном случае - в муниципальном образовании. Эти выплаты осуществляются одновременно с выплатой страховой части трудовой пенсии. Тем самым юридическая природа пенсии за выслугу лет для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и пенсионного обеспечения за выслугу лет муниципальных служащих одинаковая, а именно, эти пенсии являются выплатами по государственному пенсионному обеспечению.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 23 апреля 2004 года N 9-П и в определениях от 8 декабря 2015 года N 2739-0, от 5 июля 2005 года N 246-0 и от 21 февраля 2008 года N 106-О-О, федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов; поскольку федеральный бюджет должен основываться на принципах сбалансированности, достоверности и реальности, а Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, федеральный законодатель вправе приостанавливать действие финансовых норм, которыми обеспечивается реализация прав и свобод граждан, только если при этом будет предусмотрен надлежащий механизм соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

Из системного анализа правовых актов усматривается, что орган местного самоуправления, установив муниципальным правовым актом социальную гарантию в виде доплаты к пенсии лицу, замещавшему муниципальную должность, не может произвольно отменить либо временно приостановить ее предоставление.

Поскольку муниципальное собрание самостоятельно приняло на себя бремя дополнительной социальной поддержки лиц, занимавших муниципальные должности, то в соответствии с законом произвольная отмена предоставленных социальных гарантий в виде доплат к пенсии лицам, замещающим муниципальную должность, противоречит вышеприведенным законодательным нормам. Приостановление либо отмена указанных мер возможна в случае, если предусмотрен надлежащий механизм соответствующего возмещения. Какого-либо механизма компенсации взамен отмененных доплат к пенсии А.О.И. административным ответчиком не установлено.

Отсутствие денежных средств в бюджете на соответствующий финансовый год не является основанием для отказа от выполнения субъектом добровольно принятых на себя обязательств по дополнительной социальной поддержке лиц из числа граждан, ранее замещавших муниципальные должности.

С учетом изложенного суд пришел к выводу, что оспариваемые нормативные акты противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

За анализируемый период Саратовский областным судом было рассмотрено 2 административных дела об оспаривании решений комитета государственного регулирования тарифов Саратовской области об установлении тарифов на потребление коммунальных услуг по Саратовской области. По 1 административному делу принято решение об удовлетворении административных исковых требований, по 1 в удовлетворении административных исковых требований было отказано.

Так, удовлетворяя административные исковые требования по административному исковому заявлению ООО "К." к комитету государственного регулирования тарифов Саратовской области об оспаривании постановления от 19 декабря 2019 года N 44/28 "Об отмене постановления комитета государственного регулирования тарифов Саратовской области от 6 декабря 2018 года N 51/51 "Об установлении тарифа на транспортировку сточных вод ООО "К.", осуществляющему свою деятельность на территории муниципального района", суд исходил из следующего.

В обоснование административных исковых требований административный истец указывал, что является фактическим пользователем участка канализационных сетей, обслуживаемых канализационной насосной станцией, в городе Э.

Постановлением N 51/51 от 6 декабря 2018 года обществу был установлен долгосрочный тариф на транспортировку сточных вод, отменой которого нарушено право ООО "К." на осуществление предпринимательской деятельности. Полагало, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормам Федерального закона от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 мая 2013 года N 406, поскольку отмена тарифа возможна лишь при условии установления нового тарифа. Кроме того, по мнению административного истца, у комитета отсутствовали основания для отмены тарифа без установления факта эксплуатации регулируемой организацией систем водоотведения.

Административный ответчик комитет регулирования тарифов Саратовской области в обоснование своих доводов о законности оспариваемого нормативного правового акта указывал, что основанием для отмены тарифа, установленного для ООО "К.", явилось непредоставление обществом документов, подтверждающих правовые основания использования вышеуказанных канализационных сетей. Данное обстоятельство допускает возможность наличия иного собственника или законного владельца сетей, в связи с чем установить новый тариф на основе метода сравнения аналогов не представляется возможным

Вместе с тем судом на основании всех исследованных доказательств было установлено, что ООО "К.", являясь транзитной организацией, фактически эксплуатирует и содержит объекты водоснабжения и водоотведения, которые технологически присоединены к сетям МУП "Э.-В муниципального района Саратовской области" и введены в эксплуатацию на законном основании. Между указанными организациями подписаны акты границ балансовой принадлежности и границ эксплуатационной ответственности по данным объектам водоснабжения и водоотведения.

В соответствии с пунктом 9 статьи 2 Закона о водоснабжении и водоотведении канализационная сеть - комплекс технологически связанных между собой инженерных сооружений, предназначенных для транспортировки сточных вод.

В связи с чем в состав канализационной сети, которая на основании договора принадлежит ООО "К." в пределах эксплуатационной ответственности, входят спорные канализационные линии.

Следовательно, наличие канализационных сетей, находящихся в эксплуатационной ответственности транзитной организации, свидетельствует об осуществлении административным истцом деятельности по транспортировке сточных вод, оплата за осуществление которой устанавливается на основании тарифов.

Принимая решение о прекращении тарифного регулирования, административный ответчик указал на отсутствие у ООО "К." правоустанавливающих документов на эксплуатацию канализационных сетей, которые, по сути, являются бесхозяйными.

В соответствии с пунктом 17 Правил регулирования тарифов к заявлению об установлении тарифов прилагаются, в том числе копии правоустанавливающих документов (копии гражданско-правовых договоров, концессионных соглашений, при реорганизации юридического лица - передаточных актов), подтверждающих право собственности, иное законное основание для владения, пользования и распоряжения в отношении объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений, земельных участков), используемых для осуществления регулируемой деятельности.

На основании пункта 15 тех же Правил орган регулирования тарифов открывает и рассматривает дело об установлении тарифов в отношении указанных регулируемых организаций на основании имеющихся у органа регулирования тарифов сведений об этих и (или) иных регулируемых организациях, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере водоснабжения и (или) водоотведения в сопоставимых условиях (в том числе за предшествующие периоды регулирования), а также на основании результатов проверки их хозяйственной деятельности на основании результатов проверки их хозяйственной деятельности.

В связи с чем орган регулирования тарифов вправе был провести проверку хозяйственной деятельности ООО "К." для получения дополнительных документов, подтверждающих право владения, пользования объектами канализационной сети.

Договоры между МУП "Э.-В. муниципального района Саратовской области" и ООО "К.", являющимся транзитной организацией, эксплуатирующей канализационные сети, обязанной осуществлять организационные и технологически связанные действия, заключены в связи с оказанием услуг по транспортировке сточных вод в соответствии с режимом приема (отведения) сточных вод от точки приема сточных вод до точки отведения сточных вод.

Таким образом, участие в общем процессе транспортировки сточных вод и эксплуатация в связи с этим сооружения, в которое входит канализационная линия на основании указанных договоров и актов о распределении границ эксплуатационной ответственности с МУП "Э.-В. муниципального района Саратовской области", опровергает доводы административного ответчика об отсутствии у ООО "К." правоустанавливающих документов, подтверждающих право законного владения канализационными сетями.

Поскольку транзитной организацией ООО "К." на законном основании эксплуатируются спорные самотечные канализационные линии, оснований утверждать о наличии препятствий для установления тарифа на транспортировку сточных вод у органа тарифного регулирования не имелось.

С учетом изложенного суд пришел к выводу о том, что, предусмотрев прекращение действия ранее установленных тарифов на транспортировку сточных вод в отношении регулируемых организаций, орган регулирования тарифов одновременно должен был установить также соответствующий тариф.

Прекращая действие установленного ранее долгосрочного тарифа и не установив новый тариф, административный ответчик нарушил цели и принципы государственной политики в сфере водоснабжения и водоотведения, определенные в статье 3 Закона о водоснабжении и водоотведении, а именно: обеспечение технологического и организационного единства и целостности централизованных систем водоотведения; достижение и соблюдение баланса экономических интересов организаций, осуществляющих водоотведение, и их абонентов; установление тарифов в сфере водоотведения исходя из экономически обоснованных расходов организаций, осуществляющих водоотведение, необходимых для осуществления водоотведения; обеспечение стабильных и недискриминационных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере водоотведения; обеспечение равных условий доступа абонентов к водоотведению.

Оценив представленные сторонами доказательства, суд пришел к выводу о противоречии решения комитета государственного регулирования тарифов Саратовской области об оспаривании постановления от 19 декабря 2019 года N 44/28 "Об отмене постановления комитета государственного регулирования тарифов Саратовской области от 6 декабря 2018 года N 51/51 "Об установлении тарифа на транспортировку сточных вод ООО "К.", осуществляющему свою деятельность на территории муниципального района" нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу: Закону о водоснабжении и водоотведении (статьи 3, часть 3 статьи 16 и часть 3 статьи 17), Правилам холодного водоснабжения и водоотведения).

Кроме того, судом было отказано в удовлетворении исковых требований по административному исковому заявлению муниципального унитарного предприятия "Т." города Ш. Саратовской области к комитету государственного регулирования тарифов Саратовской области об оспаривании в части постановления комитета государственного регулирования тарифов Саратовской области от 7 декабря 2018 года N 52/14 "Об установлении тарифа на тепловую энергию для потребителей МУП "Т." ЗАТО Ш. по имущественному комплексу, расположенному на территории ЗАТО Ш." в редакции постановления комитета государственного регулирования тарифов Саратовской области от 15 ноября 2019 года N 37/43 "О внесении изменений в постановление комитета государственного регулирования тарифов Саратовской области от 7 декабря 2018 года N 52/14 "Об установлении тарифа на тепловую энергию для потребителей МУП "Т." ЗАТО Ш. по имущественному комплексу, расположенному на территории ЗАТО Ш.".

Обращаясь в суд с административным исковым заявлением, административный истец полагал, что комитетом государственного регулирования тарифов Саратовской области установлен экономически необоснованный тариф на тепловую энергию для потребителей МУП "Т." ЗАТО Ш., тем самым нарушены права административного истца как организации, осуществляющей производственную деятельность по производству и отпуску тепловой энергии.

Отношения в сфере теплоснабжения регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении", постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым в том числе утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения, Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, Правила установления долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций в отнесенной законодательством Российской Федерации к сферам деятельности субъектов естественных монополий сфере теплоснабжения и (или) цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые подлежат регулированию в соответствии с перечнем, определенным статьей 8 Закона о теплоснабжении, приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года N 760-э "Об утверждении методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения".

Оценив представленные доказательства, материалы тарифного дела, заключение экспертизы по рассмотрению предложений муниципального унитарного предприятия "Т." ЗАТО Ш. об установлении тарифов на тепловую энергию на 2019 - 2023 годы, показания свидетеля, подтвердившего выводы заключения, суд пришел к выводу о том, что органом регулирования при принятии 7 декабря 2018 года постановления N 52/14 проведен экономический анализ, правомерно произведено исключение части операционных и неподконтрольных расходов, что свидетельствует об установлении экономически обоснованных тарифов.

Постановлением комитета государственного регулирования тарифов Саратовской области от 15 ноября 2019 года N 37/43 "О внесении изменений в постановление комитета государственного регулирования тарифов Саратовской области от 7 декабря 2018 года N 52/14 "Об установлении тарифа на тепловую энергию для потребителей МУП "Т." ЗАТО Ш. по имущественному комплексу, расположенному на территории ЗАТО Ш." установлены тарифы на тепловую энергию для потребителей МУП "Т." ЗАТО Ш. по имущественному комплексу, расположенному на территории ЗАТО Ш." с 1 января 2020 года по 30 июня 2020 года в размере 1153,18 руб./Гкал без учета НДС (1383,82/Гкал с учетом НДС); с 1 июля 2020 года по 31 декабря 2020 года в размере 1228,14 руб./Гкал. без учета НДС (1473,77/Гкал с учетом НДС).

Проверив экономическое обоснование установленных тарифов, суд установил, что рост тарифа на тепловую энергию с 1 июля 2020 года составил 106,5% по отношению к декабрю 2019 года, и, учитывая изложенное, а также непредоставление административным истцом комитету по государственному регулированию тарифов Саратовской области документов, позволяющих дать оценку результатов финансово-хозяйственной деятельности предприятия, в том числе провести оценку фактически произведенных экономически обоснованных расходов, не учтенных при тарифном регулировании и подлежащих учету в последующие периоды, ненаправление в установленные законом сроки в комитет по государственному регулированию тарифов возражений относительно корректировки долгосрочных тарифов, суд пришел к выводу о том, что установленные постановлением комитета государственного регулирования тарифов Саратовской области от 15 ноября 2019 года N 37/43 тарифы на тепловую энергию для потребителей муниципального унитарного предприятия "Т" ЗАТО Ш. по имущественному комплексу, расположенному на территории ЗАТО Ш.", являются экономически обоснованными.

При этом суд отметил также то, что административный истец в течение долгосрочного периода регулирования не лишен права на обращение в орган регулирования для осуществления корректировки в соответствии с положениями статьи 52 Основ ценообразования.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции решение суда оставлено без изменения.

Саратовским областным судом было рассмотрено административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Саратовской области, действующего в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, к министерству природных ресурсов и экологии Саратовской области о признании недействующим приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года N 134 "Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области".

Решением Саратовского областного суда административное исковое заявление удовлетворено. Судом признан недействующим и не подлежащим применению приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года N 134 "Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области" с момента вступления решения суда в законную силу.

Удовлетворяя требования административного истца, суд пришёл к выводу о том, что нормативы накопления твердых коммунальных отходов, установленные на территории Саратовской области приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года N 134, являются необоснованными и противоречат положениям нормативного правого акта, имеющего большую юридическую силу.

При этом судом установлено, что оспариваемым приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года N 134 актуализированы лишь отдельные категории нормативов, установленных ранее приказом от 5 февраля 2018 года N 47, по остальным категориям замеры не производились и их объемные показатели остались прежними.

Приказом от 5 февраля 2018 года N 47 в нарушение требований Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, расчеты или замеры накопления твердых коммунальных отходов с учетом вновь установленной дифференциации по некоторым категориям не проводились, и оспариваемым приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 марта 2020 года N 134 данная дифференциация продублирована, информация по замерам по вновь введенным категориям объектов отсутствует. При принятии оспариваемого приказа актуализация нормативов по вновь введенным объектам не проводилась.

Первичная документация, позволяющая сделать выводы об обоснованности размера установленных нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Саратовской области, в материалы дела не представлена.

Решением Саратовского областного суда было отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим постановления Правительства Саратовской области от 25 декабря 2017 года N 679-П в редакции постановлений Правительства Саратовской области от 22 июня 2020 года N 526-П, N 527-П "О внесении изменений в Постановление Правительства Саратовской области от 25 декабря 2017 года N 679-П" и постановления Правительства Саратовской области от 30 июня 2020 года N 551-П, с даты принятия изменений, в части нормы пункта 2.1.10. Расчетные показатели интенсивности использования жилых территорий в населенных пунктах при различных типах застройки. Предельно допустимая этажность объектов жилого, социального, общественного, религиозного, производственного назначения в населенных пунктах Саратовской области определяется в соответствие с таблицей 1.1.10 (1), в которой установлено: "население свыше 100 тыс. определена этажность 10 этажей в городах и населенных пунктах".

В обоснование заявленных требований административный истец указывал, что 9 июня 2020 года, как правообладатель земельных участков, в соответствии со статьей 46.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации обратился в администрацию муниципального образования "Город Саратов" с заявлением о заключении договора о комплексном развитии территории, включенной в зону комплексного устойчивого развития территории Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденных решением Саратовской городской Думы от 25 июля 2019 года N 54-397. Администрацией муниципального образования "Город Саратов" отклонено указанное заявление со ссылкой на несоответствие проекта планировки территории требованиям региональных нормативов градостроительного проектирования Саратовской области, утвержденных оспариваемым Постановлением, в частности, указано на то, что в представленном проекте планировки территории предусмотрено формирование земельных участков под строительство многоквартирных жилых домов этажностью 27 этажей, что противоречит пункту 2.1.10 региональных нормативов градостроительного проектирования.

Нормативы градостроительного проектирования - совокупность установленных в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами, предусмотренными частями 1, 3 и 4 статьи 29.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, населения субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (пункт 26 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 29.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации региональные нормативы градостроительного проектирования устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального значения, относящимися к областям, указанным в части 3 статьи 14 настоящего Кодекса, иными объектами регионального значения населения субъекта Российской Федерации и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъекта Российской Федерации.

Понятие объектов регионального значения дано в статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в которой указано, что это - объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации законодательством, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации.

Региональные нормативы градостроительного проектирования могут устанавливать предельные значения расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения, предусмотренными частями 3 и 4 настоящей статьи, населения муниципального образования и предельные значения расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения муниципальных образований (часть 2 статьи 29.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 3 статьи 29.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации нормативы градостроительного проектирования муниципального района устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения муниципального района, относящимися к областям, указанным в пункте 1 части 3 статьи 19 настоящего Кодекса, иными объектами местного значения муниципального района населения муниципального района и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения муниципального района.

Нормативы градостроительного проектирования поселения, городского округа устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения поселения, городского округа, относящимися к областям, указанным в пункте 1 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, объектами благоустройства территории, иными объектами местного значения поселения, городского округа населения поселения, городского округа и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения поселения, городского округа (часть 4).

К таким объектам в соответствии с частью 3 статьи 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации отнесены: электро- и газоснабжение поселений; автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района; образование; здравоохранение; физическая культура и массовый спорт; обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов; иные области в связи с решением вопросов местного значения муниципального района.

Отсутствие определения иных объектов в федеральном законодательстве компенсируется развитием данного положения в региональном законодательстве.

На основании части 2 статьи 22.1.1 Закона Саратовской области от 9 октября 2006 года N 96-ЗСО "О регулировании градостроительной деятельности в Саратовской области" строительство или реконструкция объектов жилого, социального, общественного, религиозного, производственного и иного назначения в зоне застроенной территории осуществляется с соблюдением нормативов регионального градостроительного проектирования.

Согласно информации интенсивность использования жилых территорий может зависеть от таких факторов, как численность населения населенного пункта и этажность объектов, включая многоэтажные жилые дома. Расчетная плотность населения территории жилой застройки согласно СНиП 2.07.01-89 от 1 января 1991 года "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" определяет ту или иную зону различной степени градостроительной ценности территории (высокая, средняя, низкая), границы которой определяются по согласованию с главным архитектором города (области, края) с учетом оценки стоимости земли, плотности инженерных и транспортных магистральных сетей, насыщенности общественными объектами, капиталовложений в инженерную подготовку территории, наличия архитектурно-ландшафтных ценностей. Данное обстоятельство предполагает потребность в правовом регулировании (нормировании) уполномоченными органами предельной высоты и этажности. Имеется тесная связь между нормированием этажности жилых объектов на жилой территории и нагрузкой на вышеуказанные объекты.

Таким образом, при принятии региональных нормативов орган исполнительной власти использовал оспариваемое соотношение численности населения и этажности объектов в качестве расчетного показателя интенсивности использования жилых территорий в населенных пунктах при различных типах застройки с учетом нагрузки на коммунальную инфраструктуру, объекты дорожно-транспортного хозяйства, объекты здравоохранения и образования.

Согласно частям 1, 4 статьи 7 и пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 4 статьи 3, пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации. Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Действующие на момент рассмотрения дела правила землепользования и застройки города Саратова, а также местные нормативы градостроительного проектирования не содержат ограничений высотности либо этажности при строительстве жилых территорий.

В соответствии с частью 3 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.

С учетом изложенного суд пришел к выводу о том, что орган исполнительной власти субъекта в пределах своих полномочий принял нормативный акт, которым в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека определил расчетные показатели допустимого уровня обеспеченности объектами, предусмотренными частями 1, 3 и 4 статьи 29.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, населения субъекта Российской Федерации, муниципальных образований и расчетных показателей допустимого уровня территориальной доступности таких объектов.

Б.И.Н. отказано в удовлетворении административных исковых требований к Саратовской областной Думе о признании недействующим и не подлежащим применению абзаца 3 части 1.2 статьи 5.1 Закона Саратовской области от 2 августа 2012 года N 122-ЗСО "О защите права на жилище участников строительства многоквартирных домов на территории Саратовской области" (далее - Закон N 122-ЗСО) в части включения в региональный реестр пострадавших граждан только граждан, надлежащим образом полностью исполнивших обязательства по оплате денежных средств по договору, направленному на привлечение денежных средств гражданина для строительства многоквартирного дома с последующим возникновением у гражданина права собственности на жилое помещение в таком многоквартирном доме в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, либо по соглашению (договору) об уступке прав требований по договору.

Административный истец, исходя из существа его доводов, полагал, что установленное абзацем 3 части 1.2 статьи 5.1 Закона N 122-ЗСО условие о возможности включения в реестр пострадавших граждан лишь при полной оплате цены квартиры обманутым участником строительства является дискриминационным и нарушает конституционный принцип равенства, так как устанавливает ограничения в правах добросовестных пострадавших участников строительства без объективного и разумного оправдания.

Отказывая в удовлетворении требований административного истца, суд исходил из следующего.

Федеральный закон от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" регулирует отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, а также устанавливает гарантии защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства.

Статья 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Названный Федеральный закон от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" не обязывает субъекты Российской Федерации предоставлять гражданам, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, меры финансовой, социальной или иной поддержки. Не возлагают такую обязанность на регионы и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты.

В то же время федеральный законодатель не запретил субъектам Российской Федерации осуществлять правовое регулирование, предусматривающее меры защиты прав отдельных категорий пострадавших участников долевого строительства и меры их социальной поддержки. Поскольку финансирование таких мер осуществляется за счет средств регионального бюджета, субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определить категорию субъектов, на которую распространяется действие указанных мер, что, в свою очередь, не влияет на права граждан - участников долевого строительства по защите прав, законных интересов и имущества в соответствии с Федеральным законом "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

При таких обстоятельствах оспариваемые положения Закона N 122-ЗСО не снижают уровень социальных и правовых гарантий граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены. Напротив, региональным законодателем в отношении отдельных категорий пострадавших участников долевого строительства за счет средств областного бюджета и с учетом его возможностей установлены меры поддержки, не предусмотренные на федеральном уровне.

Требования заявителя фактически направлены на расширение категорий субъектов, которые могут претендовать на предоставление мер социальной и финансовой поддержки за счет средств бюджета Саратовской области.

Не послужили основанием для признания абзаца 3 части 1.2 статьи 5.1 Закона N 122-ЗСО недействующим и не подлежащим применению доводы административного истца о том, что установленное оспариваемым положением условие получения мер социальной поддержки в виде полной оплаты участником строительства цены договора предполагает лишение мер социальной поддержки добросовестных участников строительства, реализовавших свое законное право на приостановление внесения платежей по договору застройщику-банкроту, а также предполагает различное обращение с лицами, находящимися в сходной ситуации, без разумной на то необходимости, что не соответствует конституционному принципу равенства, т.е., по своей сути, является формой дискриминации, необоснованного ограничения в правах, так как введение законодателем субъекта Российской Федерации оспариваемой части статьи является реализацией им прерогативы с учетом конкретных бюджетных условий региона.

Указанное правовое регулирование не создает дискриминационных условий предоставления мер социальной поддержки, так как установление категории льготников исходя из финансовых возможностей субъекта Российской Федерации само по себе не является дискриминацией.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции решение суда оставлено без изменения.

Также решением Саратовского областного суда отказано в удовлетворении административных исковых требований А.А.Ю. к Саратовской областной Думе об оспаривании постановления Саратовской областной Думы от 19 февраля 2020 года N 42-890 "О внесении изменений в Регламент Саратовской областной Думы".

В обоснование иска административный истец А.А.Ю. указал, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта были нарушены положения статей 81, 82 Регламента Саратовской областной Думы, утвержденного постановлением Саратовской областной Думы от 17 сентября 2018 года N 12-478, поскольку при голосовании по проекту изменений отсутствовал необходимый кворум. Согласно электронной системе подсчета голосов проголосовало "за" 14 депутатов и вопрос не был принят, тем не менее, в нарушение статей 81, 82 Регламента председательствующий поставил вопрос о принятии проекта в целом на голосование. По данному вопросу "за" проголосовало 19 депутатов, 16 - не голосовали, затем в заседании Думы был объявлен перерыв, после которого председательствующий по рекомендации мандатной комиссии, не поставив на голосование вопрос о переголосовании, объявил о голосовании по вопросу 18 повестки заседания. Кроме того, административный истец полагал, что внесенные оспариваемым постановлением изменения в Регламент Саратовской областной Думы противоречат положениям статьи 55 Конституции Российской Федерации, Закону Саратовской области от 3 марта 2004 года N 10-ЗСО "О статусе депутата Саратовской областной Думы", поскольку устанавливают необходимость согласования с председательствующим списка помощников депутатов, присутствующих на заседании областной Думы и ограничивают их количество до одного, что приводит к невозможности осуществления депутатских обязанностей и реализации депутатских полномочий. Также, по мнению административного истца, в оспариваемых изменениях не конкретизировано понятие "помехи", за создание которых нарушитель может быть удален с заседания областной Думы, что создает предпосылки к их произвольному толкованию их председательствующим.

Порядок и формы деятельности областной Думы определяются Регламентом областной Думы (часть 3 статьи 43 Устава Саратовской области), принятие которого в соответствии с подпунктом "б" части 3 статьи 44 Устава относится к ее полномочиям.

Подпунктом "б" части 3 статьи 5 Закона Саратовской области от 29 марта 2001 года N 13-ЗСО (в редакции от 27 мая 2020 года) "О Саратовской областной Думе" определено, что Регламент Саратовской областной Думы (далее - Регламент) принимается постановлением областной Думы.

В соответствии с пунктом 3 статьи 7 Федерального закона N 184-ФЗ от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов.

Из выписки из протокола заседания областной Думы от 19 февраля 2020 года N 42 усматривалось, что на начало заседания зарегистрировались 39 депутатов, то есть заседание было правомочным, кворум для принятия постановления имелся.

Порядок принятия постановлений областной Думы установлен статьями 81, 82 Регламента.

Во время доклада депутата по проекту изменений в Регламент депутаты фракции "КПРФ" развернули транспаранты перед членами президиума, в том числе перед председателем Саратовской областной Думы, отгородив их от остальных лиц, присутствующих на заседании. Указанными депутатами было включено переносное звукоусиливающее устройство - мегафон в режиме сирены, административный истец кричал во второе переносное звукоусиливающее устройство - мегафон. Речь председательствующего о начале голосования была заглушена, депутаты, находящиеся на своих местах, не слышали речь председательствующего, в том числе о начале голосования.

Согласно выписке из протокола 42-го заседания областной Думы "за" принятие проекта за основу проголосовало 14 депутатов, не голосовали - 21 депутат. За принятие в целом проекта постановления проголосовали 19 депутатов, не голосовали - 16 депутатов.

После чего, из-за невозможности ведения заседания Думы ввиду продолжения работы звукоусиливающего устройства в режиме сирены, председательствующий объявил перерыв с целью проведения заседания мандатной комиссии и регламентной группы для рассмотрения его заявления о действиях депутатов - членов фракции КПРФ.

Из обращения депутатов Саратовской областной Думы от 19 февраля 2020 года, следовало, что из-за шума, создаваемого на заседании группой депутатов, голос председательствующего был слышан не отчетливо, часть депутатов не услышали о начале голосования и не смогли выразить свое волеизъявление по 18 вопросу.

После перерыва согласно протоколу заседания Саратовской областной Думы зарегистрировались 34 депутата и с учетом мнения комиссий, при отсутствии возражений депутатов, председательствующий поставил на голосование предложение о принятии за основу постановления "О внесении изменений в Регламент Саратовской областной Думы". По данному вопросу проголосовало 26 депутатов, предложение было принято единогласно.

При принятии постановления "О внесении изменений в Регламент Саратовской Думы" в целом проголосовало "за" 28 депутатов. С учетом изложенного решение о принятии постановления Саратовской областной Думы "О внесении изменений в Регламент Саратовской областной Думы принято большинством голосов от числа избранных депутатов областной Думы.

Отказывая в удовлетворении требований административного истца, суд учитывал, что нарушений порядка принятия оспариваемого нормативного правого акта не установлено, решение по процедурному вопросу о переголосовании принято председательствующим в пределах предоставленных ему частью 5 статьи 57 Регламента полномочий, сведений о поступивших относительно принятого решения.

Оспариваемые по настоящему административному делу подпункты "б", "в", "г" пункта 2 постановления не противоречат действующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не подлежат признанию недействующими.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции решение суда оставлено без изменения.

Из 4 рассмотренных районными судами административных дел об оспаривании нормативных правовых актов исполнительных органов муниципальных образований с принятием решения, по 1 делу административные исковые требования были частично удовлетворены, в удовлетворении 3 административных исковых заявлений было отказано.

3 рассмотренных дела касались оспаривания постановлений администрации муниципального района связанных с размещением нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Б., 1 административное дело касалось признания недействительным постановления администрации муниципального образования "Город Саратов" от 5 марта 2012 года N 283 "Об утверждении проекта планировки территории района городского парка культуры и отдыха им. А.М. Горького....".

Административное дело о признании недействующим Порядка рассмотрения заявлений о включении, исключении нестационарных торговых объектов в схему (из схемы) размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального района, утвержденного постановлением администрации муниципального района Саратовской области от 2 апреля 2018 года N 1137 "Об утверждении Порядка рассмотрения заявлений о включении, исключении НТО в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального района" (с учетом внесенных изменений) в части пункта 2.10 "Исчерпывающий перечень оснований для отказа во включении (исключении) сведений о нестационарном торговом объекте в Схему (из Схемы)".

Удовлетворяя административные требования, суд исходил из того, что апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 16 января 2020 года установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят административным ответчиком с нарушением процедуры его принятия, установленной Федеральным законом 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Саратовской области от 24 февраля 2016 года N 14-ЗСО "Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Саратовской области, проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов Саратовской области, муниципальных нормативных правовых актов", Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципального района, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципального района обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и проведения экспертизы муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципального района, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, утвержденного постановлением администрации муниципального района Саратовской области от 29 декабря 2016 года N 4645, что также явилось основанием для признания указанного нормативного правового акта недействующим.

В удовлетворении двух административных исковых заявлений И.В.В. об оспаривании постановлений администрации муниципального района связанных с размещением нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Б., было отказано.

Районный суд пришёл к обоснованным выводам о том, что оспариваемые нормативные правые акты приняты органами местного самоуправления в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативного правового акта, правил введения нормативного правового акта в действие и не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Кроме того они не нарушают законные права и интересы административных истцов.

Также решением районного суда города Саратова по административному делу было отказано в удовлетворении административных требований Ф.П.А. к администрации муниципального образования "Город Саратов" о признании недействующим постановления администрации муниципального образования "Город Саратов" от 5 марта 2012 года N 283 "Об утверждении проекта планировки территории района городского парка культуры и отдыха им. А.М. Горького....".

В обоснование заявленных требований Ф.П.А. указывал, что ему на праве собственности принадлежит жилой дом, который находится на территории, ограниченной оспариваемым постановлением. Он обращался в администрацию муниципального образования "Город Саратов" с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность, но ему было отказано на основании подпункта 19 статьи 39.16 и части 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и оспариваемого постановления.

Градостроительный кодекс Российской Федерации отдельно выделяет такие объекты, как территории общего пользования, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. К данным территориям относятся, в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары (пункт 12 статьи 1).

Для обособления как существующих, так и планируемых территорий общего пользования от иных территорий, находящихся в собственности физических или юридических лиц, в градостроительной деятельности применяется порядок установления красных линий, выступающих в качестве линий регулирования застройки, за которыми не должны возводиться здания, строения и сооружения (пункт 2 части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Порядок установления красных линий с учетом их правовых и технических характеристик требует разработки специального проекта на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территорий. Данный проект подлежит утверждению органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления. По общему правилу согласование красных линий осуществляется проектной организацией одновременно с согласованием соответствующей градостроительной документации (пункт 4.4 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, принятой постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 года N 18-30).

Статьей 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (ч. 1); проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию.

Согласно подпункту "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации основная часть проекта планировки территории включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии.

В соответствии с подпунктом 10.4.1 п. 10 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденных решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года N 27-280 (действовавших на момент вынесения оспариваемого постановления), проекты планировки территорий без проектов межевания в их составе разрабатываются в случаях:

а) когда посредством красных линий необходимо выделить (изменить) элементы планировочной структуры (кварталы, микрорайоны, земельные участки общего пользования и иные элементы);

б) когда необходимо установить параметры планируемого развития элементов планировочной структуры (границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства и характеристик планируемого развития территорий: плотность, параметры застройки, характеристики развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения и иные необходимые для развития территории).

Из содержания пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Одновременно с этим, в силу части 1 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны, территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию.

Подготовка проекта межевания территории осуществляется в том числе для установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (пункт 2 части 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 статьи 2 настоящей статьи (пункт 2 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из анализа приведенных выше положений Градостроительного кодекса Российской Федерации следует вывод, что отображение местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер, и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть сами по себе не могут служить препятствием осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Из фрагмента карты градостроительного зонирования, утвержденной в составе Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденных решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года N 27-280, в районе расположения земельного участка, постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 5 марта 2012 года N 283, установлены красные линии.

Документация по планировке территории правомерно была подготовлена с учетом сведений о границах земельного участка административного истца, содержащихся на момент утверждения в едином государственном реестре недвижимости.

Из оспариваемого административным истцом постановления следовало, что проект планировки территории района городского парка культуры и отдыха им. А.М. Горького утвержден без проекта межевания в его составе.

Согласно пунктам 5.3, 6.1, 6.1.1., 6.2 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденных решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года N 27-280, земельный участок и объекты капитального строительства, существовавшие на законных основаниях до вступления в законную силу данных Правил и имеющие вид разрешенного использования, не поименованный в качестве основного вида для данной территориальной зоны, являются не соответствующими Правилам. Однако, такие земельные участки и объекты капитального строительства могут существовать и использоваться с существующими на момент их образования разрешенными видами использования расположенных на них зданий, строений, сооружений (фактическое землепользование), без увеличения площади и строительного объема.

Кроме того, рассматриваемый земельный участок частично расположен в пределах красных линий, установленных проектом планировки территории общего пользования города Саратова, утвержденным постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 6 августа 2013 года N 1634.

Таким образом, законные права и интересы административного истца оспариваемым нормативным правовым актом не нарушены.

С данным выводом согласилась судебная коллегия по административным делам Саратовского областного суда, апелляционным определением от 5 ноября 2020 года указанное решение оставлено без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Судебная коллегия по административным делам