Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 8 сентября 2021 г. N 81-КАД21-6-К8 Суд отменил принятые по делу судебные акты и направил дело о признании незаконным и отмене предписания государственного инспектора по пожарному надзору на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку оспариваемое предписание не содержит указания на конкретные действия по устранению администрацией допущенных нарушений, тем самым исключает возможность установления их и свидетельствует о несоответствии предписания критерию исполнимости

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 8 сентября 2021 г. N 81-КАД21-6-К8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Нефедова О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Междуреченского городского округа Кемеровской области на решение Междуреченского городского суда Кемеровской области от 2 марта 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 3 июня 2020 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 декабря 2020 года по административному иску администрации Междуреченского городского округа Кемеровской области к государственному инспектору Кемеровской области по пожарному надзору, Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий по Кемеровской области о признании незаконным и отмене предписания государственного инспектора по пожарному надзору.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

администрация Междуреченского городского округа Кемеровской области (далее также - администрация) обратилась в суд с административным иском, в котором просила признать незаконным предписание государственного инспектора Кемеровской области по пожарному надзору от 21 июня 2019 года N 12/1/2 в отношении администрации по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

В обоснование заявленных требований указывала, что оспариваемое предписание является незаконным и заведомо неисполнимым, поскольку указывает на нарушения, не относящиеся к реализации первичных мер пожарной безопасности органом местного самоуправления, и не содержит разъяснений о том, какие конкретно действия и меры обязана предпринять администрация для устранения выявленных нарушений.

Решением Междуреченского городского суда Кемеровской области от 2 марта 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 3 июня 2020 года, в удовлетворении административного иска отказано.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 декабря 2020 года указанные судебные акты оставлены без изменения.

В кассационной жалобе, поданной администрацией Междуреченского городского округа Кемеровской области в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене постановленных по настоящему административному делу судебных актов, как незаконных.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2021 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 30 июля 2021 года кассационная жалоба администрации с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что судами такого рода нарушения допущены.

Судами установлено и усматривается из материалов дела, что государственным инспектором по пожарному надзору в отношении административного истца была проведена плановая выездная проверка в целях оценки выполнения администрацией первичных мер пожарной безопасности.

По результатам проверки составлен акт о выявленных нарушениях и выдано предписание, в пункте 1 которого указано на то, что: при разработке и осуществлении планов и программ развития территории Междуреченского городского округа не обеспечивается надлежащее состояние источников противопожарного водоснабжения, а именно: в пос. Широкий Лог (жилой сектор), пос. Ольжерасс (ул. Ключевая), пос. Распадный (жилой сектор), пос. Улус (жилой сектор), пос. Косой Порог (жилой сектор, СНТ), пос. Чебол-Су (жилой сектор), пос. Карай (жилой сектор, СНТ), пос. Сыркаши-1 (жилой сектор, гора) имеются участки территории необеспеченные источниками наружного противопожарного водоснабжения в целях пожаротушения.

Согласно пункту 2 оспариваемого предписания при разработке и осуществлении планов и программ развития территории Междуреченского городского округа не разработаны и не осуществлены мероприятия по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования, а именно: допущено возведение зданий на высоту более 30 метров (17 и 14 этажные многоквартирные жилые дома), при этом на территории городского округа отсутствует специальная пожарная техника, позволяющая обеспечить деятельность подразделений пожарной охраны для проведения мероприятий по спасению людей, а также возможность доступа личного состава подразделений пожарной охраны и доставки средств пожаротушения в любое помещение зданий выше 30 метров.

Оспариваемое предписание содержит, в том числе указание на нарушение администрацией требований пункта 10 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ); части 4 статьи 6, пункта 1, пункта 2 статьи 63, пункта 2, пункта 3 части 1 статьи 80, части 1 статьи 108 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ), пункта 8.1 СНиП 21-01-97, пункта 7.1 СП 1.13130.2009. Срок устранения нарушения установлен до 1 июня 2020 года.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суды исходили из того, что оспариваемое предписание вынесено уполномоченным должностным лицом в установленном законом порядке и указали на то, что администрация несет обязанность по финансовому обеспечению мер первичной безопасности, разрабатывая и осуществляя планы и программы развития города с учетом обеспечения требований пожарной безопасности высотных зданий. Вместе с тем, администрацией допущено возведение зданий на высоту более 30 метров в отсутствие специальной пожарной техники, позволяющей обеспечить деятельность подразделений пожарной охраны городского округа для проведения мероприятий по спасению людей. Отсутствие же указания в предписании на конкретные действия, которые должны быть выполнены администрацией не является препятствием для его исполнения. Конкретные действия и способ их исполнения администрация, в силу имеющихся у нее полномочий, вправе определить самостоятельно.

Между тем, судебными инстанциями не учтено следующее.

В силу пункта 10 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального, городского округа.

В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" к полномочиям органов местного самоуправления городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских пунктов в числе прочих относится включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий городских округов.

Статьей 63 Федерального закона N 123-ФЗ определено, что первичные меры пожарной безопасности включают в себя в том числе: реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования; разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории; разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности.

В силу приведенных норм законодательства доводы кассационной жалобы о том, что первичные меры пожарной безопасности не включают в себя полномочия администрации, как органа местного самоуправления, по недопущению возведения на территории городского округа зданий выше 30 метров, а также по укомплектованию подразделений пожарной безопасности округа специальным техническим оборудованием для осуществления деятельности по спасению людей, заслуживают внимания.

Положения статьи 80 Федерального закона N 123-ФЗ, на нарушения которых ссылается административный ответчик в оспариваемом предписании, содержат требования пожарной безопасности при проектировании, реконструкции и изменении функционального назначения зданий и сооружений, одними из которых являются: возможность проведения мероприятий по спасению людей; возможность доступа личного состава подразделений пожарной охраны и доставки средств пожаротушения в любое помещение зданий и сооружений.

В силу положений Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе; при строительстве таких объектов осуществляется государственный строительный надзор, предметом которого является соблюдение требований наличия разрешения на строительство, требований к порядку осуществления строительного контроля, установленных указанным Кодексом, иными нормативными правовыми актами (часть 1 статьи 49, части 1, 3 статьи 54).

Как следует из материалов дела, положительные заключения на строительство многоквартирных жилых домов, указанных в предписании, по результатам проведения государственной экспертизы были выданы государственным автономным учреждением "Управление государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий Кузбасса", являющейся организацией субъекта Российской Федерации - Кемеровской области. Данные положительные заключения включают в себя и заключение специализированных экспертиз, в числе которых заключение Главного управления МЧС России по Кемеровской области.

В установленном законом порядке управлением архитектуры и градостроительства администрации Междуреченского городского округа Кемеровской области на основании указанных положительных заключений были даны разрешения на ввод многоквартирных жилых домов в эксплуатацию, вместе с тем, администрация не может подменять собой государственные органы, осуществляющие специализированные экспертизы, перепроверяя заключения таких экспертиз на соответствие требованиям законодательства в соответствующей сфере. Как следует из кассационной жалобы, и усматривается из судебных актов, данные обстоятельства, указывающие на отсутствие у администрации Междуреченского городского округа полномочий по контролю за соблюдением требований законодательства в области проектирования и возведения зданий, судебными инстанциями во внимание приняты не были.

Также судами сделан неправомерный вывод о том, что администрация в силу имеющихся у нее полномочий вправе самостоятельно определить действия и способ исполнения пункта 2 оспариваемого предписания, поскольку это не согласуется с требованиями, предъявляемыми к содержанию предписания государственного органа, его цели и исполнению.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда, в том числе жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, согласно приведенной выше правовой норме, предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

При этом требования, изложенные в предписании должны быть исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения. Предписание не должно сводиться к формальному предъявлению определенных требований.

Исполнимость предписания в таком случае является важным требованием к этому виду правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, которому оно адресовано, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Судебные инстанции не приняли во внимание то обстоятельство, что оспариваемое предписание не содержит указания на конкретные действия по устранению администрацией допущенных нарушений, что исключает возможность установления соответствия изложенных в нем требований положениям действующего законодательства, и свидетельствует о несоответствии предписания критерию исполнимости.

Кроме того, суды, делая вывод об обязанности органа местного самоуправления по разработке и осуществлению планов и программ развития города с учетом обеспечения требований пожарной безопасности, тем не менее, не исследовали и не дали надлежащей оценки доказательствам, представленным администрацией, а именно: Генеральному плану муниципального образования "Междуреченский городской округ Кемеровской области-Кузбасса", утвержденному решением Совета народных депутатов от 1 июня 2020 года N 110, в составе которого утверждены требования пожарной безопасности в населенных пунктах, муниципальной программе "Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и обеспечение безопасности населения Междуреченского городского округа" на 2020-2022 годы, утвержденной постановлением администрации Междуреченского городского округа от 12 марта 2020 года N 457-п (ранее данная программа была утверждена постановлением от 23 марта 2017 года N 698-п), муниципальной программе "Экология и природные ресурсы Междуреченского городского округа" на 2017-2019 года, утвержденной постановлением администрации Междуреченского городского округа от 27 марта 2017 года N 732-п, в которых также содержатся противопожарные мероприятия. Данные программы и план также предоставлялись административным истцом государственному инспектору в ходе проведения проверки.

Если суды при рассмотрении дела не исследуют его фактические обстоятельства по существу, ограничиваясь установлением формальных условий применения нормы, право на судебную защиту, как неоднократно констатировал Конституционный Суд Российской Федерации, оказывается существенно ущемленным (постановления от 6 июня 1995 года N 7-П, от 13 июня 1996 года N 14-П, от 28 октября 1999 года N 14-П, от 22 ноября 2000 года N 14-П, от 14 июля 2003 года N 12-П, от 12 июля 2007 года N 10-П, определение от 5 марта 2004 года N 82-О).

Таким образом, признавая законным и обоснованным оспариваемое предписание по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности по указанным выше основаниям судами были допущены существенные нарушения норм материального права, выразившиеся в неправильном их применении к имевшим место правоотношениям, повлиявшие на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов административного истца, что служит основанием для отмены судебных актов и направления административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции необходимо учесть изложенное выше и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами. Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,

определила:

решение Междуреченского городского суда Кемеровской области от 2 марта 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 3 июня 2020 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 декабря 2020 года отменить и направить административное дело N 2а-112/2020 на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Нефедов О.Н.