Определение Конституционного Суда РФ от 30 сентября 2021 г. N 2115-О "Лб отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью Частное охранное предприятие "Скала" на нарушение его конституционных прав частью четвертой статьи 15.1 Закона Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи Н.В. Мельникова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы общества с ограниченной ответственностью Частное охранное предприятие "Скала",

установил:

1. Общество с ограниченной ответственностью Частное охранное предприятие "Скала" (далее - ООО ЧОП "Скала") оспаривает конституционность части четвертой статьи 15.1 Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 года N 2487-I "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", согласно которой частная охранная организация не может являться дочерним обществом организации, осуществляющей иную деятельность, кроме охранной; для учредителя (участника) частной охранной организации данный вид деятельности должен быть основным; право учреждения частной охранной организации юридическим лицом, осуществляющим иную деятельность, кроме охранной, может быть предоставлено при наличии достаточных оснований в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; филиалы частной охранной организации могут создаваться только в том субъекте Российской Федерации, на территории которого частная охранная организация зарегистрирована.

Из представленных материалов следует, что решением Арбитражного суда Ставропольского края от 13 ноября 2020 года, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 декабря 2020 года и постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 1 марта 2021 года, ООО ЧОП "Скала" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 "Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)" КоАП Российской Федерации, и ему назначено административное наказание в виде предупреждения. Как указали арбитражные суды, в ходе прокурорской проверки было установлено, что учредитель (участник) ООО ЧОП "Скала" гражданин Ю.П. Иванюта выступает одновременно индивидуальным предпринимателем и учредителем автономной некоммерческой организации "Учебно-тренировочный спортивно-стрелковый клуб "Престиж-КМВ", основным видом деятельности которой является деятельность по дополнительному профессиональному образованию, а потому охранная деятельность для него не является основной, и наличие у ООО ЧОП "Скала" такого учредителя (участника) является нарушением лицензионных требований.

По мнению заявителя, оспариваемое законоположение не соответствует статьям 19 (части 1 и 2), 37 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку лишает граждан, являющихся учредителями (участниками) частных охранных организаций, права на свободное распоряжение своими способностями к труду, выбор рода деятельности и профессии.

2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.

2.1. Конституция Российской Федерации гарантирует свободу экономической деятельности (статья 8, часть 1) и в развитие этого закрепляет право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1). Данное конституционное право не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законодателем, который, действуя в рамках предоставленных ему Конституцией Российской Федерации дискреционных полномочий, обязан обеспечивать разумный баланс частных и публичных интересов в соответствующей сфере и соблюдать вытекающее из ее статьи 55 (часть 3) требование о возможности ограничений прав и свобод человека и гражданина только соразмерно конституционно значимым целям. При выборе средств и способов правового воздействия на субъектов предпринимательской деятельности федеральный законодатель должен учитывать как сложившуюся в России отраслевую систему правового регулирования и общие принципы соответствующих отраслей права - публичного или частного, так и социальные, экономические и иные факторы, определяющие объективные пределы его конституционных полномочий (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2008 года N 10-П, от 30 марта 2016 года N 9-П и др.).

Гражданин, в свою очередь, избирая определенную сферу деятельности для реализации конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, соглашается с теми юридическими последствиями и ограничениями, которые, исходя из существа и целевой направленности соответствующего вида деятельности, устанавливаются федеральным законодателем на основании требований, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

2.2. Законом Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" определены правовые основы такого вида экономической деятельности, как частная охранная деятельность, которая предполагает оказание физическим и юридическим лицам на возмездной договорной основе охранных услуг, в частности связанных с защитой жизни и здоровья граждан, охраной объектов и (или) имущества и т.д. В соответствии с требованиями данного Закона частная охранная деятельность может осуществляться только организациями, имеющими специальное разрешение (лицензию) на осуществление данного вида деятельности (часть первая статьи 1), при этом частная охранная организация, которая может быть создана только в форме общества с ограниченной ответственностью, представляет собой организацию, специально учрежденную для оказания охранных услуг, и не может осуществлять иную деятельность, кроме охранной (пункт 1 статьи 1.1, часть первая статьи 11, часть первая статьи 15.1).

Статья 15.1 данного Закона устанавливает особые требования к учредителям (участникам) частной охранной организации и определяет, что таковыми не могут являться: общественные объединения; физические лица, для которых охранная деятельность не является основной, юридические лица, осуществляющие иную деятельность, кроме охранной, за исключением юридических лиц, которым решением Правительства Российской Федерации предоставлено право учреждения частной охранной организации; граждане, состоящие на государственной службе либо замещающие выборные оплачиваемые должности в общественных объединениях; граждане, имеющие судимость за совершение умышленного преступления, а также юридические лица, в составе учредителей (участников) которых имеются указанные лица; иностранные граждане, граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства, лица без гражданства, иностранные юридические лица, а также организации, в составе учредителей (участников) которых имеются указанные граждане и лица, при отсутствии соответствующего международного договора Российской Федерации (части четвертая и пятая); участниками частной охранной организации могут оставаться учредившие ее лица, которые получили право на пенсию по старости в соответствии с законодательством Российской Федерации, перешли на работу в общественные организации, работающие в сфере частной охранной либо частной детективной деятельности, либо назначены (избраны) на государственные должности Российской Федерации; лицам, назначенным (избранным) на указанные государственные должности, запрещается принимать участие в управлении охранной организацией (часть шестая). Данная статья также устанавливает особые требования к руководителю частной охранной организации, который должен иметь высшее образование и получить дополнительное профессиональное образование по программе повышения квалификации руководителей такого вида организаций, иметь удостоверение частного охранника, а также не замещать государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной службы, выборные оплачиваемые должности в общественных объединениях и не вступать в трудовые отношения в качестве работника, за исключением осуществления им научной, преподавательской и иной творческой деятельности (части седьмая и восьмая).

Кроме того, Закон Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" предусматривает ряд ограничений для работников частной охранной организации, а именно: запрещается совмещать охранную деятельность с государственной службой либо с выборной оплачиваемой должностью в общественных объединениях, выступать в качестве учредителя (участника), руководителя либо иного должностного лица организации, с которой данной частной охранной организацией заключен договор на оказание охранных услуг (части первая и вторая статьи 12).

2.3. Устанавливая требования к осуществлению отдельных видов деятельности, а также условия их осуществления, законодатель вправе учитывать риски, которые им присущи как имманентно, так и потенциально (с учетом обстоятельств и событий прошлых лет) и которые исходят от конкретной деятельности в случае злоупотреблений со стороны ее субъектов. Однако порожденные такими условиями и требованиями обременения во всяком случае не должны влечь невозможность осуществления этой деятельности, в том числе на основе выбора лицом приоритетного направления реализации своих интересов и способностей.

В связи с тем что частная охранная деятельность может быть связана c оборотом оружия и специальных средств, применением физической силы и, следовательно, с риском для жизни и здоровья граждан и непосредственно влияет на состояние правопорядка и общественной безопасности, специальные требования к лицам, занимающимся частной охранной деятельностью, нацелены на то, чтобы такая деятельность осуществлялась на профессиональной основе, а доступ к соответствующему ресурсу не мог породить намерение и создать возможности его незаконного использования в других предпринимательских и иных отношениях или для противодействия законной правоохранительной деятельности уполномоченных органов. Этим не опровергается презумпция добросовестности участников соответствующих отношений. Тем не менее государство, руководствующееся данной презумпцией применительно к каждому конкретному лицу, получившему право на занятие частной охранной деятельностью, не должно быть лишено возможности учитывать, что отступление от стандарта добросовестности любым из них при использовании указанного ресурса особенно опасно для жизни, здоровья, прав и законных интересов граждан, государственной и общественной безопасности и может повлечь значительные негативные последствия.

При этом учредители (участники) частной охранной организации не лишены возможности предпринять юридически значимые действия для того, чтобы преодолеть несоответствие их фактического положения указанным требованиям. Так, в частности, учредитель (участник) частной охранной организации может прекратить осуществление деятельности в качестве индивидуального предпринимателя, зарегистрировав этот факт в установленном порядке. Согласно пункту 3 статьи 15 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", если иное не предусмотрено федеральным законом, учредители (участники) некоммерческих корпораций, учредители фондов и автономных некоммерческих организаций (каковой, в частности, является некоммерческая организация, учрежденная участником заявителя) вправе выйти из состава учредителей (участников) указанных юридических лиц в любое время без согласия остальных учредителей (участников), направив в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" сведения о своем выходе в регистрирующий орган, а в случае выхода из состава учредителей (участников) последнего либо единственного учредителя (участника) он обязан до направления сведений о своем выходе передать свои права учредителя (участника) другому лицу в соответствии с федеральным законом и уставом юридического лица.

Частная охранная организация во всяком случае не оказывается в данном вопросе в полной зависимости от выхода из состава ее учредителей (участников) определенного лица. Так, если один из учредителей (участников) общества, являющегося частной охранной организацией, вопреки интересам организации, создавая в том числе угрозу непродления ей лицензии и (или) наложения на нее административного штрафа, избегает отказа от занятия иной деятельностью, несовместимой по своей сути и характеру с охранной деятельностью, или в рамках своего выбора уклоняется от выхода из состава учредителей (участников) общества, то его другие учредители (участники), доли которых в совокупности составляют не менее чем десять процентов уставного капитала общества, в силу статьи 10 Федерального закона от 8 февраля 1998 года N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" вправе требовать в судебном порядке его исключения из общества, как грубо нарушающего свои обязанности либо своими действиями (бездействием) делающего невозможной деятельность общества или существенно ее затрудняющего.

Если же учредитель (участник) частной охранной организации, являясь ее единственным членом, в нарушение требования части четвертой статьи 15.1 Закона Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" осуществляет как основную иную не связанную с охранной деятельность, то решение о продолжении деятельности частной охранной организации или о сохранении занятия иной деятельностью в качестве основной находится в пределах его усмотрения, зависит только от его осознанного выбора, и именно он в конечном итоге испытывает неблагоприятные последствия несоблюдения данного требования. В этом случае, хотя субъектом административной ответственности за несоблюдение лицензионных требований выступает частная охранная организация, фактическое претерпевание негативных последствий возлагается на ее единственного учредителя (участника). В иных же случаях такая организация не лишена возможности предотвратить наступление административной ответственности с помощью указанных выше правовых инструментов.

Следовательно, требования, предъявляемые к частной охранной организации и ее учредителю (участнику), не могут рассматриваться как чрезмерные и выходящие за конституционные пределы дискреции федерального законодателя.

2.4. Как ранее указывал Конституционный Суд Российской Федерации, требование определенности правового регулирования, обязывающее законодателя формулировать правовые предписания с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину (объединению граждан) сообразовывать с ними свое поведение - как запрещенное, так и дозволенное, - не исключает использования оценочных или общепринятых понятий, значение которых должно быть доступно для восприятия и уяснения субъектами правоотношений либо непосредственно из содержания нормативного положения или из системы взаимосвязанных положений, рассчитанных на применение к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций, либо посредством выявления более сложной взаимосвязи правовых предписаний, в частности с помощью даваемых судами разъяснений. Именно судебная власть, действующая на основе принципов самостоятельности, справедливого, независимого, объективного и беспристрастного правосудия, по своей природе в наибольшей мере предназначена для решения споров на основе законоположений, в которых законодатель использует в рамках конституционных предписаний оценочные понятия (постановления от 14 апреля 2008 года N 7-П, от 5 марта 2013 года N 5-П, от 31 марта 2015 года N 6-П, от 4 июня 2015 года N 13-П и от 22 июня 2017 года N 16-П; Определение от 2 апреля 2009 года N 484-О-П).

Во взаимосвязи с приведенной правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации и с учетом фактических обстоятельств конкретного дела подлежит применению понятие "основной вид деятельности". Между тем отсутствие легальной дефиниции понятия "основной вид деятельности" само по себе не может рассматриваться как вносящее в правовое регулирование неопределенность, не позволяющую субъектам соответствующих правоотношений и правоприменительным органам осознавать и единообразно применять правила поведения, установленные нормами, в которых такое понятие используется, и предвидеть наступление негативных последствий за их нарушение. При этом, по буквальному смыслу части четвертой статьи 15.1 Закона Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", а также с учетом ее действия во взаимосвязи с его иными положениями требование осуществления частной охранной деятельности в качестве основного вида деятельности не предполагает для учредителя (участника) частной охранной организации абсолютного запрета на занятие иными видами деятельности. Суды на основе установления и исследования фактических обстоятельств дела вправе оценить характер иных видов деятельности учредителя (участника) частной охранной организации с точки зрения степени вовлеченности лица в их осуществление. Это, в частности, относится и к разрешению вопроса о том, вступает ли в противоречие с указанным требованием выполнение лицом, являющимся учредителем (участником) частной охранной организации, функций учредителя некоммерческой организации, в том числе с учетом уставных целей последней.

Таким образом, оспариваемое законоположение не может рассматриваться как нарушающее в указанном в жалобе аспекте конституционные права заявителя, в деле которого суды пришли к выводу, что наличие у участника заявителя статуса индивидуального предпринимателя и учредителя автономной некоммерческой организации не позволяет сделать вывод, что для данного лица охранная деятельность является основной.

Следовательно, данная жалоба, как не отвечающая критерию допустимости, закрепленному в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации", не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью Частное охранное предприятие "Скала", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин