Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 16 октября 2023 г. N Ф10-4826/23 по делу N А09-10594/2021

г. Калуга

16 октября 2023 г.

Дело N А09-10594/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 11 октября 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 октября 2023 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе

председательствующего судьи Копырюлина А.Н.,

судей Лукашенковой Т.В., Стрегелевой Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Столяровым Д.А.,

при участии представителей:

от Управления имущественных отношений Брянской области - Макеевой М.Ю. (доверенность от 30.12.2022 N 25, диплом),

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Брянской области - Артамоновой Н.М. (доверенность от 30.12.2022 N 25, диплом),

от администрации Брянского района Брянской области - не явились, о дате и времени рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом,

от общества с ограниченной ответственностью "Мегаполисспецстрой" (ОГРН 1183256001972, ИНН 3257060046) - не явились, о дате и времени рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном с использованием систем веб-конференции, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Брянской области на решение Арбитражного суда Брянской области от 03.08.2022 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2023 по делу N А09-10594/2021,

УСТАНОВИЛ:

Управление имущественных отношений Брянской области (далее - Управление) обратилось в Арбитражный суд Брянской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Брянской области (далее - Брянское УФАС, антимонопольный орган) о признании незаконными предупреждения о прекращении действий (бездействий), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 27.08.2021 N 72, решения от 02.11.2021 по делу N 032/01/15-762/2021 и предписания от 02.11.2021 недействительными.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечены администрации Брянского района Брянской области (далее - Администрация) и общество с ограниченной ответственностью "Мегаполисспецстрой" (далее - ООО "Мегаполисспецстрой", общество).

Решением суда от 03.08.2022, оставленным без изменения постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2023, заявление Управления удовлетворено.

Не согласившись с указанными судебными актами, Брянское УФАС обратилось с кассационной жалобой в суд округа, в которой просит отменить судебные акты суда первой и апелляционной инстанций, ссылаясь на допущенные судами существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход дела.

В отзывах на кассационную жалобу Управление и Администрация просили отказать в удовлетворении кассационной жалобы антимонопольного органа.

Представители Брянского УФАС и Управления в судебном заседании суда округа поддержали позиции, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Иные лица, участвующие в деле, явку представителей в судебное заседание суда округа не обеспечили, о дате и времени судебного заседания извещены надлежащим образом, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы.

Проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, правильность применения судами норм материального и процессуального права, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, суд округа не находит оснований для отмены состоявшихся судебных актов в силу следующего.

Из материалов дела следует и судами установлено, что ООО "Мегаполисспецстрой" обратилось в Администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 32:02:0000000:3726 (далее - земельный участок) в аренду без проведения торгов для осуществления деятельности, предусмотренной полученной лицензией по разведке и добыче строительных песков и торфа на участке недр "Свенский-1".

Письмами от 25.11.2020 N 522 и от 23.04.2021 N 975 Администрацией отказано ООО "Мегаполисспецстрой" в предоставлении участка в аренду ввиду необходимости перевода земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения.

Считая действия Администрации по непредоставлению в аренду земельного участка нарушающими положения Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), ООО "Мегаполисспецстрой" подана жалоба в Брянское УФАС.

Придя к выводу, что Администрацией нарушены положения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившиеся в необоснованном отказе ООО "Мегаполисспецстрой" в предоставлении земельного участка, Брянское УФАС на основании статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ вынесло предупреждение от 29.04.2021 N 41 в отношении Администрации, в соответствии с которым последней необходимо прекратить нарушение Закона о защите конкуренции путем повторного рассмотрения заявления общества в соответствии с требованиями подпункта 20 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

В связи с неисполнением Администрацией предупреждения от 29.04.2021 N 41, приказом Брянского УФАС от 30.07.2021 N 161 возбуждено дело N 032/01/15-762/2021 по признакам нарушения Администрацией пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

06.08.2021 в Управление поступило ходатайство Администрации о переводе земельного участка из категории земель "сельскохозяйственного использования" в земли "промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного социального назначения".

В связи с установлением Управлением факта покрытия большей части земельного участка лесной растительностью (акт осмотра земельного участка от 12.08.2021), письмом от 17.08.2021 N 52-8620 Управление оставило без рассмотрения ходатайство Администрации.

Придя к выводу, что у Управления отсутствовали законные основания для оставления ходатайства Администрации без рассмотрения, Брянским УФАС на основании статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ выдано предупреждение от 27.08.2021 N 72 в соответствии с которым Управлению необходимо повторно рассмотреть ходатайство Администрации в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ).

В связи с неисполнением предупреждения от 27.08.2021 N 72, определением от 14.09.2021 N 7263 Управление привлечено антимонопольным органом в качестве ответчика по делу N 032/01/15-762/2021.

Решением Брянского УФАС от 02.11.2021 по делу N 032/01/15-762/2021 в действиях Управления установлен факт нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в оставлении без рассмотрения ходатайства Администрации о переводе земельного участка из категории земель "сельскохозяйственного использования" в земли "промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного социального назначения". Выдано предписание о прекращении нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ путем рассмотрения ходатайства Администрации в соответствии с требованиями Закона N 172-ФЗ в срок до 29.11.2021.

Не согласившись с вынесенными антимонопольным органом предупреждением, решением и предписанием, Управление обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Удовлетворяя требования Управления суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу, что антимонопольным органом не доказано, что спорные действия (бездействия) Управления приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. При этом, установление антимонопольным органом тех или иных действий (бездействия) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в отсутствие доказательств того, что эти действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ и пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлено, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2 части 1 статьи 15).

В соответствии с разъяснениями, данными в пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающими при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Согласно разъяснениям, данным в пункте 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", при наличии спора о соответствии статье 15 Закона о защите конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

Под диспозицию части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции подпадают не любые действия органов государственной власти и органов местного самоуправления, препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Таким образом, для квалификации нарушения антимонопольного законодательства применительно к статье 15 Закона о защите конкуренции обязательно не только констатация установления органом публичной власти не основанных на законе требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, но и установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные, либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями органа публичной власти и наступившими последствиями.

В настоящем случае, оспариваемыми актами Брянского УФАС Управлению вменено нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ ввиду оставления без рассмотрения ходатайства Администрации о переводе земельного участка из категории земель "сельскохозяйственного использования" в земли "промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного социального назначения", что по мнению антимонопольного органа нарушает права ООО "Мегаполисспецстрой", поскольку указанные действия лишают общество возможности реализации права на пользование недрами на отведенном земельном участке в соответствии с действующей лицензией.

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, которая является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий (статья 11 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах)).

Пунктами 3, 4 статьи 12 Закона о недрах предусмотрено, что лицензия на пользование недрами должна содержать указание границ участка недр, предоставляемого в пользование, и указание границ территории, земельного участка или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Согласно подпункту 20 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов, в том числе в случае предоставления земельного участка, необходимого для проведения работ, связанных с пользованием недрами, недропользователю.

Из системного толкования указанных норм права следует, что предоставление земельных участков в целях недоропользования обусловлено получением специального государственного разрешения в виде лицензии. Наличие лицензии является основанием для обращения в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении земельного участка, а не основанием для такого предоставления.

Вместе с тем, наличие у хозяйствующего субъекта соответствующей лицензии на пользование недрами в пределах границ конкретного земельного участка не является бесспорным основанием для предоставления земельного участка, поскольку предоставление земельного участка в аренду осуществляется на общих основаниях, установленных Земельным кодексом Российской Федерации и иными специализированными нормативными актами.

Учитывая изложенное, принимая во внимание, что антимонопольным органом не исследовано обстоятельств получения ООО "Мегаполисспецстрой" лицензии, а также оснований и порядка предоставления испрашиваемого земельного участка, вывод судов о том, что антимонопольным органом не доказано, что спорные действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции обоснован, а оспариваемые предупреждение, решение и предписание являются незаконными.

Доводы кассационной жалобы сводятся к несогласию с оценкой судами обстоятельств по делу и доказательств, представленных в материалы дела, а потому не могут быть положены в основу отмены обжалуемых судебных актов, так как заявлены без учета норм части 2 статьи 287 АПК РФ, исключивших из полномочий суда кассационной инстанции установление обстоятельств, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешение вопросов достоверности или недостоверности доказательств, преимущества одних доказательств перед другими, а также переоценку доказательств, которым уже была дана оценка судом первой или апелляционной инстанции.

Ссылка антимонопольного органа на вступивший в законную силу судебный акт по делу N А09-10521/2021 в подтверждение позиции о нарушении Управлением Закона о защите конкуренции, судом кассационной инстанции отклоняется, поскольку указанным решением Арбитражного суда Брянской области признано незаконным бездействие Администрации по нерассмотрению заявления ООО "Мегаполисспецстрой" о предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов. Судом по результатам рассмотрения дела установлено, что Администрация не приняла предусмотренного пунктом 5 статьи 39.17 ЗК РФ решения по существу обращений общества, в то время как выводов о нарушении Закона о защите конкуренции упомянутый судебный акт не содержит.

Нарушений судами норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 288 АПК РФ основаниями для отмены судебных актов, не установлено.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Брянской области от 03.08.2022 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2023 по делу N А09-10594/2021 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

А.Н. Копырюлин

Судьи

Т.В. Лукашенкова Г.А. Стрегелева