Апелляционное определение Калининградского областного суда от 30 сентября 2020 г. N 33а-3965/2020 (ключевые темы: общественные кладбища - похоронное дело - надмогильные сооружения - оспаривание нормативных правовых актов - места захоронения)

Апелляционное определение Калининградского областного суда от 30 сентября 2020 г. N 33а-3965/2020

Судебная коллегия по административным делам Калининградского областного суда, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Гурьевского городского округа Калининградской области на решение Гурьевского районного суда Калининградской области от 03 июня 2020 года по административному делу по административному иску Р.А.А. к администрации Гурьевского городского округа Калининградской области о признании недействующим в части Порядка деятельности общественных кладбищ на территории Гурьевского городского округа Калининградской области, утвержденного постановлением администрации Гурьевского городского округа Калининградской области от 19 октября 2018 года N 3790 в редакции постановления администрации от 16 декабря 2019 года N 4640,

Заслушав доклад судьи Т.О.В., выслушав представителя администрации Гурьевского городского округа Калининградской области по доверенности С.В.Л., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия установила:

Р.А.А. обратился в суд с административным иском, уточнив его впоследствии, указав, что на Цветковском муниципальном кладбище Гурьевского района Калининградской области захоронена его супруга Р.Л.В. В феврале 2020 года с целью замены надмогильного сооружения (памятника) между ним и ИП К.Н.А. был заключен договор подряда на выполнение соответствующих работ, стоимость по договору составила 21 550 рублей. Однако работы по данному договору выполнены не были в связи с отказом администрации Гурьевского городского округа Калининградской области в допуске К.Н.А. на территорию места захоронения. Такой отказ был мотивирован необходимостью соблюдения определенной процедуры установления надмогильных сооружений на Цветковском муниципальном кладбище и получения соответствующего разрешения, предусмотренных Порядком деятельности общественных кладбищ на территории Гурьевского городского округа Калининградской области, утвержденного постановлением администрации Гурьевского городского округа Калининградской области от 19 октября 2018 года N 3790 в редакции постановления администрации от 16 декабря 2019 года N 4640. Ознакомившись с Порядком, на который ссылались представители администрации Гурьевского городского округа Калининградской области, он полагает, что данным правовым актом нарушено действующее антимонопольное законодательство, а также ограничены его права как потребителя на выбор и получение услуги. Так, пунктами 14.3, 14.4, 14.5 и 14.6 статьи 14 Порядка установлен запрет на установление оград, памятников из металла, столов, скамеек, определена необходимость согласования со специализированной службой вопросов установки и замены надмогильных сооружений и получения соответствующего разрешения после предоставления ряда перечисленных в статье документов. Пунктами 15.2 и 15.5 статьи 15 Порядка установлен запрет на проезд любых транспортных средств на территорию кладбища за исключением специального, а также установлены запреты на совершение ряда определенных действий, в том числе, запрет на установку надмогильных сооружений без разрешения уполномоченного органа в сфере похоронного дела и на установку оград, столов, скамеек и т.п. Ссылаясь на положения Федерального закона "О погребении и похоронном деле", истец полагает, что администрация Гурьевского городского округа Калининградской области вышла за пределы своих полномочий, тем самым ограничила его в реализации гражданских прав. Просил суд с учетом уточнений признать недействующими пункты 14.3, 14.4, 14.5, 14.6 статьи 14, пункты 15.2, 15.5 статьи 15 Порядка деятельности общественных кладбищ на территории Гурьевского городского округа, утвержденного постановлением администрации Гурьевского городского округа от 19 октября 2018 года N 3790 в редакции постановления администрации Гурьевского городского округа от 16 декабря 2019 года N 4640.

Решением Гурьевского районного суда Калининградской области от 03 июня 2020 года заявленные Р.А.А. административные исковые требования были удовлетворены частично. Признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункты 14.3, 14.4, 14.5, 14.6 статьи 14, пункт 15.2, абзацы 4 и 8 пункта 15.5 статьи 15 Порядка деятельности общественных кладбищ на территории Гурьевского городского округа, утвержденного постановлением администрации Гурьевского городского округа от 19 октября 2018 года N 3790 в редакции постановления администрации Гурьевского городского округа от 16 декабря 2019 года N 4640. В удовлетворении остальной части заявленных требований Р.А.А. отказано.

С таким решением не согласилась администрация Гурьевского городского округа Калининградской области, представителем которой была подана апелляционная жалоба на него. В жалобе представитель администрации настаивает на том, что судом неверно применены нормы материального права, допущено нарушение норм процессуального права. Порядок деятельности общественных кладбищ на территории Гурьевского городского округа Калининградской области, утвержденный постановлением администрации Гурьевского городского округа Калининградской области, является нормативным правовым актом, регулирующим вопросы местного значения, в том числе, отношения, связанные с организацией и содержанием мест захоронения, деятельностью кладбищ на территории Гурьевского городского округа Калининградской области, административные дела об оспаривании нормативного правового акта подлежат рассмотрению с обязательным участием прокурора, тогда как прокурор к участию в данном деле судом первой инстанции привлечен не был. Кроме того, по мнению администрации Гурьевского городского округа Калининградской области, пункты Порядка, признанные судом недействующими, не ограничивают и не нарушают права административного истца и иных лиц. Данный Порядок принят в соответствии с требованиями Федерального закона "О погребении и похоронном деле" и с разработанными Госстроем России Рекомендациями о порядке похорон и содержания кладбищ в Российской Федерации МДК 11-01.2002 и им не противоречит. Не противоречит он и Законам о защите прав потребителей и о защите конкуренции, направлен на содержание кладбищ в надлежащем виде и охране имущественных интересов ответственных за содержание мест захоронения лиц. Решение суда просил отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований.

Представителем Р.А.А. по доверенности Ц.В.В. на апелляционную жалобу были поданы возражения, в которых он просит решение суда оставить без изменения.

Выслушав представителя администрации Гурьевского городского округа Калининградской области, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 3 статьи 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в случае, если административное дело было рассмотрено в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Нарушение такого характера допущено судом первой инстанции.

Рассмотрев по правилам главы 22 КАС РФ административное исковое заявление и частично удовлетворив заявленные Р.А.А. требования, суд первой инстанции пришел к выводу о несоответствии оспариваемого Порядка деятельности общественных кладбищ на территории Гурьевского городского округа, утвержденного постановлением администрации Гурьевского городского округа Калининградской области, положениям Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" и Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Вместе с тем, судом первой инстанции сделан ошибочный вывод о том, что дело подлежит рассмотрению в порядке главы 22 КАС РФ, поскольку особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрены положениями главы 21 КАС РФ.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (Постановление от 31.03.2015 N 6-П).

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. О нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ.

Оспариваемый Порядок деятельности общественных кладбищ на территории Гурьевского городского округа, разработанный в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Положением об организации похоронного дела на территории Гурьевского городского округа, утвержденным решением Гурьевского городского Совета депутатов N 48 от 28.04.2017, Уставом Гурьевского городского округа, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Калининградской области, утвержденный постановлением администрации Гурьевского городского округа Калининградской области, отвечает приведенным выше признакам нормативного правового акта.

В силу пункта 4 статьи 213 КАС РФ административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием прокурора.

Однако данное требование административного процессуального законодательства судом первой инстанции не выполнено, прокурор к участию в деле привлечен не был.

При таком положении судом первой инстанции допущено существенное нарушение норм процессуального права, административное дело рассмотрено без привлечения к участию в деле прокурора, участие которого по данной категории дел в силу закона является обязательным, в связи с чем решение суда подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 309, 310 КАС РФ, судебная коллегия определила:

решение Гурьевского городского суда Калининградской области от 03 июня 2020 года отменить, административное дело по административному исковому заявлению Р.А.А. к администрации Гурьевского городского округа Калининградской области о признании недействующим в части Порядка деятельности общественных кладбищ на территории Гурьевского городского округа Калининградской области направить на новое рассмотрение в тот же суд.

Кассационная жалоба может быть подана в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.