Определение Конституционного Суда РФ от 19 октября 2021 г. N 2133-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "Республиканская инвестиционная компания" на нарушение его конституционных прав отдельными положениями статей 76.1 и 76.7 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", пункта 6.1 статьи 32.1 Закона Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации", пункта 9 статьи 38, пунктов 1 и 3 статьи 38.1 Федерального закона "Об инвестиционных фондах", а также статьями 51, 53, 55, 68 и 71 Федерального закона "Об акционерных обществах"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя B.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, C.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи Л.О. Красавчиковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы акционерного общества "Республиканская инвестиционная компания",

установил:

1. Акционерное общество "Республиканская инвестиционная компания" (далее также - АО "РИК") оспаривает конституционность положений Федерального закона от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", согласно которым Банк России является органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями и (или) сфере их деятельности в соответствии с федеральными законами (абзац второй статьи 76.1); Банк России в установленном им порядке ведет базы данных о некредитных финансовых организациях, об их должностных лицах и иных лицах, в отношении которых получает персональные данные, в рамках реализации возложенных на него функций (абзац первый статьи 76.7).

Также заявитель оспаривает конституционность следующих положений:

подпунктов 7 и 14 пункта 6.1 статьи 32.1 Закона Российской Федерации от 27 ноября 1992 года N 4015-I "Об организации страхового дела в Российской Федерации", а также аналогичных им положений подпунктов 7 и 14 пункта 9 статьи 38 Федерального закона от 29 ноября 2001 года N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах", устанавливающих требования к деловой репутации;

подпункта 4 пункта 1 и пункта 3 статьи 38.1 Федерального закона "Об инвестиционных фондах", закрепляющих требования к учредителям (участникам) управляющей компании;

статей 51, 53, 55, 68 и 71 Федерального закона от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", посвященных праву на участие в общем собрании акционеров, предложениям в повестку дня общего собрания акционеров, внеочередным общим собраниям акционеров, заседаниям совета директоров (наблюдательного совета) общества, а также вопросам ответственности членов совета директоров (наблюдательного совета) общества, единоличного исполнительного органа общества (директора, генерального директора) и (или) членов коллегиального исполнительного органа общества (правления, дирекции), управляющей организации или управляющего.

Как следует из представленных материалов, АО "РИК" является акционером акционерного общества "Страховая компания "Стерх" (далее - АО СК "Стерх") с долей в уставном капитале в размере 17,34%. Кроме того, АО "РИК" является управляющей организацией акционерного общества "РИК Плюс", чья доля в уставном капитале АО СК "Стерх" составляет 14,83% (в связи с осуществлением АО "РИК" функций единоличного исполнительного органа акционерного общества "РИК Плюс" совокупная доля участия указанной группы лиц в уставном капитале страховой компании признана составляющей 32,17%).

Приказами Банка России от 27 октября 2019 года у АО СК "Стерх" были отозваны лицензии на осуществление страховой деятельности, назначена временная администрация (по заявлению которой впоследствии решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 16 января 2020 года АО СК "Стерх" признано банкротом). Это послужило основанием для внесения сведений об АО "РИК" в базы данных Банка России о лицах, не отвечающих требованиям к деловой репутации, предусмотренным федеральными законами, регулирующими деятельность финансовых организаций. Кроме того, АО "РИК" получило предписание Банка России от 8 ноября 2019 года в срок не более 90 календарных дней совершить сделку (сделки), направленную (направленные) на уменьшение доли участия (до размера, не превышающего 10% долей) в уставном капитале его дочернего общества - ООО УК "РИК Капитал", являющегося некредитной финансовой организацией.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 30 сентября 2020 года, оставленным без изменения постановлениями арбитражных судов апелляционной и кассационной инстанций, отказано в удовлетворении заявления АО "РИК" о признании незаконными указанного предписания Банка России, а также решения о включении сведений об АО "РИК" в базу данных о лицах, не отвечающих требованиям к деловой репутации. При этом суды исходили из того, что АО "РИК", а также его представители в совете директоров АО СК "Стерх" имели право давать обязательные указания или возможность иным образом определять действия финансовой организации (страховой компании), у которой в связи с нарушениями законодательства Российской Федерации были отозваны лицензии и которая была признана банкротом. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2021 года в передаче кассационной жалобы АО "РИК" для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации также отказано.

По мнению заявителя, оспариваемые положения в их взаимосвязи не соответствуют статьям 8 (часть 2), 10, 19 (часть 1), 45 (части 1 и 2), 49 (части 2 и 3) и 54 Конституции Российской Федерации в той мере, в какой по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они допускают вынесение Банком России решения о включении лиц, контролирующих страховую организацию, у которой отозвали лицензию и признали банкротом, в базу данных лиц с неудовлетворительной деловой репутацией по формальному критерию владения 10% и более акций страховой организации, без установления степени их ответственности в отношении обстоятельств, послуживших основанием для отзыва лицензии у страховой организации или признания ее банкротом, не позволяя арбитражному суду по существу проверить законность и обоснованность вынесения такого решения Банком России.

2. Конституция Российской Федерации провозглашает свободу экономической деятельности как одну из основ конституционного строя. Принципом экономической свободы предопределены правомочия, составляющие содержание конституционно гарантируемого права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, реализуя которое граждане могут выбирать сферу этой деятельности и осуществлять ее индивидуально либо совместно с другими лицами, пользуясь конституционными гарантиями права собственности и поддержки государством добросовестной конкуренции (статьи 8, 34 и 35 Конституции Российской Федерации). Закрепляя фундаментальные основы экономической свободы человека, Конституция Российской Федерации исходит из того, что эта свобода осуществляется в границах, которые установлены законом (статья 71, пункты "в", "ж", "о"; статья 76, часть 1), причем за субъектами экономических отношений признается право на осознанный и добровольный выбор юридических условий и принятие объективных рисков, связанных с конкретной хозяйственной деятельностью. Как следует из ряда решений, принятых Конституционным Судом Российской Федерации, конституционные гарантии охраны экономической свободы и частной собственности, включая их судебную защиту, распространяются как на сферу гражданско-правовых отношений, так и на отношения государства и личности в публично-правовой сфере (постановления от 20 мая 1997 года N 8-П, от 16 июля 2008 года N 9-П, от 25 апреля 2011 года N 6-П и др.).

При этом согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, основанным на Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьях 2, 17 (часть 1), 18, 46 (части 1 и 2) и 56 (часть 3), гарантированное каждому право на судебную защиту его прав и свобод не подлежит ограничению и предполагает наличие гарантий, позволяющих реализовать его в полном объеме и обеспечить восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям равенства и справедливости; будучи универсальным правовым средством государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, данное право выполняет обеспечительно-восстановительную функцию в отношении всех других конституционных прав и свобод, что предопределено особой ролью судебной власти и ее вытекающими из Конституции Российской Федерации прерогативами по осуществлению правосудия, характеризующего содержательную сторону процессуальной деятельности суда как таковой, в том числе при осуществлении судебного контроля за законностью решений и действий (бездействия) субъектов публичной власти (постановления от 3 мая 1995 года N 4-П, от 6 июня 1995 года N 7-П, от 2 июля 1998 года N 20-П, от 20 апреля 2006 года N 4-П, от 22 апреля 2011 года N 5-П, от 27 декабря 2012 года N 34-П, от 22 апреля 2013 года N 8-П, от 31 марта 2015 года N 6-П, от 27 октября 2015 года N 28-П, от 11 июля 2017 года N 20-П и др.). Гарантируя каждому судебную защиту его прав и свобод посредством, в частности, арбитражного и административного судопроизводства, Конституция Российской Федерации закрепляет, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (статья 46, статья 118, часть 2), который, будучи независимым и подчиняясь только Конституции Российской Федерации и федеральному закону, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом (статья 120).

3. Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в статье 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций в соответствии с федеральными законами посредством принятия нормативно-правовых и индивидуально-правовых (ненормативных) актов, в том числе в целях защиты прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, по существу, способствуют реализации конституционной функции Банка России (пункты 9.1 и 18.4 статьи 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

В частности, Банк России проводит проверки деятельности некредитных финансовых организаций, направляет им обязательные для исполнения предписания, а также применяет к некредитным финансовым организациям предусмотренные федеральными законами иные меры; устанавливает обязательные для таких организаций сроки и порядок составления и представления отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами; ведет базы данных о некредитных финансовых организациях, об их должностных лицах и иных лицах, в отношении которых получает персональные данные, в рамках реализации возложенных на него функций (статьи 76.5, 76.6, 76.7 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Приведенное правовое регулирование направлено на обеспечение соблюдения некредитными финансовыми организациями (включая страховые) нормативных актов, регулирующих их деятельность, предотвращение нарушения прав и законных интересов, в частности страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, и тем самым на достижение конституционно установленных целей. Как таковое данное регулирование не обнаруживает неопределенности и, следовательно, не нарушает конституционных прав заявителя с учетом в том числе того, что решения Банка России о применении к некредитным финансовым организациям в случаях нарушения таковыми нормативных актов, регулирующих их деятельность, принудительных мер воздействия, которые оформляются в виде предписаний, а также решения о включении той или ной информации в базы данных о некредитных финансовых организациях, которые ведет Банк России, должны иметь соответствующее нормативно-правовое обоснование, а законность их принятия может быть предметом судебного разбирательства.

4. Согласно статье 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации и в соответствии с пунктом 2 статьи 11 ГК Российской Федерации решение, принятое в административном порядке, не исключая решений и действий Центрального банка Российской Федерации, может быть обжаловано в суд. Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, это влечет необходимость обеспечить, помимо прочего, реализацию процессуальных прав, в том числе возможность использования предусмотренных процессуальным законодательством средств доказывания с учетом специфики соответствующих категорий дел, тем лицам, которые полагают свои экономические права нарушенными ввиду незаконного и (или) необоснованного вмешательства институтов публичной финансовой власти в их хозяйственную деятельность. Этим лицам не должно быть отказано в праве доказывать относящиеся к делу обстоятельства в обоснование непропорциональности государственного вмешательства в их хозяйственную деятельность и в право собственности с причинением потерь, которые не были явно предрешены несостоятельным (чрезмерно рискованным) предпринимательским поведением и (или) реализацией объективных коммерческих рисков. При этом отказ в доступе к средствам судебной защиты поощрял бы институты государства, включая финансовые, к утверждению господства публичных интересов над правами и свободами человека и гражданина в контрольно-надзорной деятельности и в практике государственного принуждения вопреки предписаниям статьи 18 Конституции Российской Федерации, в силу которой смысл, содержание, применение законов и деятельность всех видов публичной власти определяют именно права и свободы человека и гражданина, обеспеченные правосудием (Определение от 11 апреля 2019 года N 866-О).

Заявитель усматривает неконституционность оспариваемых положений в том, что по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они позволяют признавать акционера страховой компании лицом, не отвечающим требованиям к деловой репутации (с внесением Банком России этих сведений в соответствующую базу данных), на основании презумпции об осуществлении им контроля над страховой организацией, у которой отозвали лицензию или которую признали банкротом, по формальному критерию владения им 10% и более акций страховой организации (без установления степени вовлеченности лица, привлекаемого к репутационной ответственности, в процесс управления страховой организацией; без проверки того, обладал ли акционер реальной возможностью оказать влияние на принятие решений, которые явились основанием отзыва лицензии или признания банкротом страховой организации; без установления вины акционера; без установления причинно-следственной связи между действиями акционера, с учетом его осведомленности о финансовом состоянии организации, и последствиями, которые явились основанием отзыва лицензии или признания банкротом страховой организации; без применения общеправовых критериев признания лица контролирующим лицом), а также не позволяют арбитражному суду проверить законность и обоснованность вынесения Банком России такого решения по существу с применением общеправовых и конституционных принципов юридической ответственности.

Как следует из статей 29, 198 и 200 АПК Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из материалов жалобы следует, что арбитражные суды, рассматривая заявление АО "РИК" о признании незаконными предписания Банка России, а также его решения о включении сведений об АО "РИК" в базу данных Банка России о лицах, не отвечающих требованиям к деловой репутации, предусмотренным федеральными законами, пришли к выводу о том, что включение этих сведений в указанную базу данных обоснованно, а потому права и законные интересы заявителя вследствие издания оспариваемых предписания и решения Банка России нарушены не были и не могут быть признаны подлежащими восстановлению, притом что АО "РИК" не привлекалось к ответственности за убытки, возникшие у страховой организации.

Таким образом, доводы заявителя о неконституционности положений статей 76.1 и 76.7 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", а также иных оспариваемых положений в действительности свидетельствуют о его несогласии с положенными в основу их применения выводами арбитражных судов, не усмотревших в деле с его участием, которое рассматривалось в порядке главы 24 АПК Российской Федерации, нарушения прав и законных интересов АО "РИК" оспариваемыми действиями и решениями Банка России, реализующего свои полномочия для предупреждения угроз правам и законным интересам участников соответствующих отношений. Между тем установление фактических обстоятельств, имевших значение для разрешения судами дела с участием АО "РИК", а также проверка законности и обоснованности выводов, к которым пришли суды, не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, определенной статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43, частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "Республиканская инвестиционная компания", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин