Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 11 ноября 2021 г. N АПЛ21-420 Решение суда об отказе в признании частично не действующими пунктов 3.5, 4.1, 4.3 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях РФ (РДС 30-201-98), принятой и введенной в действие с 1 июля 1998 г. постановлением Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике от 6 апреля 1998 г. N 18-30, оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 11 ноября 2021 г. N АПЛ21-420

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю.,

Зинченко И.Н.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Никоноровой О.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Берга Олега Викторовича о признании частично недействующими пунктов 3.5, 4.1, 4.3 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), принятой и введенной в действие с 1 июля 1998 г. постановлением Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике от 6 апреля 1998 г. N 18-30,

по апелляционной жалобе Берга Олега Викторовича на решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 июля 2021 г. по делу N АКПИ21-337, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Кордюковой Е.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Никоноровой О.Е.,

полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Государственный комитет Российской Федерации по жилищной и строительной политике (далее также - Госстрой России) постановлением от 6 апреля 1998 г. N 18-30 (далее - Постановление) утвердил Инструкцию о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98) (далее - Инструкция), разработанную НПЦ "Региональное развитие" и представленную Управлением градостроительства, инфраструктуры и территориального развития.

Постановление опубликовано в "Бюллетени строительной техники", N 6, 1998 г. Инструкция опубликована в официальном издании: М.: Госстрой России, ГУП ЦПП, 1998 г.

В соответствии с пунктом 3.5 Инструкции осуществление проектирования зданий и сооружений и строительства на территориях поселений, не имеющих утвержденных в установленном порядке красных линий, не допускается.

Пунктом 4.1 Инструкции предусмотрено, что проект красных линий разрабатывается, согласовывается и утверждается, как правило, в составе градостроительной документации, выполняемой на территорию поселения или части поселения в масштабе 1:2000 (генерального плана поселения, совмещенного с проектом детальной планировки, проекта детальной планировки), и является утверждаемой ее частью, а также на основе проектов планировки и застройки микрорайонов, площадей, улиц и других градостроительных объектов, выполняемых в масштабе 1:500, 1:1000 и 1:2000.

Согласно пункту 4.3 Инструкции в отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В этом случае чертеж и акт установления (изменения) красных линий сопровождается указанием на необходимость последующей детальной разработки.

Берг О.В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими пункты 3.5, 4.3 Инструкции, а пункт 4.1 Инструкции не действующим в той мере, в какой он предусматривает утверждение проекта красных линий в составе градостроительной документации, не являющейся документацией по планировке территории. В обоснование требования указал, что пункт 3.5 Инструкции не соответствует части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая не содержит такого основания для отказа в выдаче разрешения на строительство, как отсутствие на территории поселения утвержденных красных линий, а пункты 4.1 и 4.3 Инструкции противоречат пункту 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, допускающему установление красных линий только в составе документации по планировке территории, нарушают его права на осуществление строительства и выкуп принадлежащих ему земельных участков без ограничений.

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России) и Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Инструкция принята и введена в действие федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые нормативные положения не противоречат действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 8 июля 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления Бергу О.В. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, считая такое решение незаконным и необоснованным, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска в связи с неправильным применением судом норм материального права.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минстрой России просит в ее удовлетворении отказать, полагая, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, вынесенным с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для дела, при соблюдении норм процессуального права и в соответствии с нормами материального права. Считает, что доводы апелляционной жалобы не содержат оснований для отмены или изменения указанного решения суда.

Административный истец в судебное заседание апелляционной инстанции не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом.

Минюст России, извещенный о времени и месте судебного заседания апелляционной инстанции, в письме от 27 октября 2021 г. поддержал позицию, изложенную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия своего представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания пунктов 3.5, 4.1, 4.3 Инструкции недействующими отсутствует.

Согласно Положению о Государственном комитете Российской Федерации по жилищной и строительной политике, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1997 г. N 1542 (утратило силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 25 января 1999 г. N 95), Госстрой России являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам государственной политики в области жилищно-коммунального хозяйства, строительства, архитектуры, градостроительства и промышленности строительных материалов, конструкций и деталей и функциональное регулирование в этих сферах, в соответствии с возложенными на него основными задачами обеспечивал разработку, принимал, вводил в действие и издавал нормы, правила по эксплуатации, капитальному ремонту и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечению сохранности и содержанию жилищного фонда, а также нормы и государственные стандарты в области строительства, архитектуры, градостроительства, проектирования, инженерных изысканий, промышленности строительных материалов, конструкций и деталей, обязательных для исполнения как юридическими, так и физическими лицами, давал разъяснения и осуществлял контроль за их соблюдением и применением (пункт 1, подпункт 4 пункта 5).

В связи с этим обоснован вывод суда первой инстанции о том, что Госстрой России имел компетенцию на утверждение Инструкции, определяющей основные требования к порядку проектирования и установления красных линий в поселениях Российской Федерации.

В настоящее время федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства (включая вопросы применения в строительстве материалов, изделий и конструкций), архитектуры, градостроительства (за исключением территориального планирования), является Минстрой России (пункт 1 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038), который привлечен к участию в деле в качестве административного ответчика.

Инструкция является техническим актом, не затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, не устанавливающим правовой статус организаций, поэтому в силу пункта 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, пунктов 14, 15 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста России от 17 апреля 1998 г. N 42, действовавшим на дату издания Постановления, не подлежала государственной регистрации, опубликована в установленном законом порядке.

Суд первой инстанции, проанализировав пункты 3.5, 4.1, 4.3 Инструкции на соответствие положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, пришел к правильному выводу об их законности.

Статьей 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, в том числе: обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1); осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4).

Пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет красные линии как линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

Согласно пункту 12 статьи 1 указанного кодекса территории общего пользования - это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В соответствии со статьей 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1).

Случаи, при которых подготовка документации по планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства является обязательной, предусмотрены частью 3 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Так, в частности, подготовка документации по планировке территории является обязательной в случае, если необходимы установление, изменение и отмена красных линий.

Видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории (часть 4 статьи 41 названного кодекса).

Подготовка проектов планировки территории, состоящих из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию, осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (части 1, 2 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Согласно подпункту "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации основная часть проекта планировки территории включает чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются в том числе красные линии.

Статья 43 указанного кодекса регулирует вопрос подготовки проекта межевания территории, которая осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны, территории, в отношении которой предусматривается осуществление комплексного развития территории (часть 1).

В силу данной статьи подготовка проекта межевания территории осуществляется в том числе для установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление комплексного развития территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (пункт 2 части 2).

На чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 43 (пункт 2 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Основные требования к подготовке документации по планировке территории содержатся в части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Она осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов), лесохозяйственного регламента, положения об особо охраняемой природной территории в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, комплексными схемами организации дорожного движения, требованиями по обеспечению эффективности организации дорожного движения, указанными в части 1 статьи 11 Федерального закона от 29 декабря 2017 г. N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий, если иное не предусмотрено частью 10 ² статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 11 статьи 48 названного кодекса подготовка проектной документации осуществляется на основании задания застройщика или технического заказчика (при подготовке проектной документации на основании договора подряда на подготовку проектной документации), результатов инженерных изысканий, информации, указанной в градостроительном плане земельного участка, или в случае подготовки проектной документации линейного объекта на основании проекта планировки территории и проекта межевания территории либо в случае, предусмотренном частью 11 ¹ статьи 48 Кодекса, решения о подготовке документации по планировке территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории) в соответствии с требованиями технических регламентов, техническими условиями, разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Пунктом 2 части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" или Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос" в течение пяти рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, за исключением случая, предусмотренного частью 11 ¹ статьи 51 названного кодекса, проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Статьей 57 ³ указанного кодекса предписано, что градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка (часть 1). В градостроительном плане земельного участка в том числе содержится информация и о красных линиях (пункт 17 части 3). В случае, если в соответствии с названным кодексом, иными федеральными законами размещение объекта капитального строительства не допускается при отсутствии документации по планировке территории, выдача градостроительного плана земельного участка для архитектурно-строительного проектирования, получения разрешения на строительство такого объекта капитального строительства допускается только после утверждения такой документации по планировке территории (часть 4).

В соответствии с частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации поименованные в данной норме органы, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство, отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

На основании приведенных законоположений суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что красные линии обозначают границы территорий общего пользования, устанавливаются в документации по планировке территории, информация о красных линиях содержится также в градостроительном плане земельного участка, используемом при проектировании, подлежащем представлению в составе документов, прилагаемых к заявлению о выдаче разрешения на строительство. Проходящие по земельному участку красные линии не могут не приниматься во внимание застройщиком при проектировании и строительстве на данном земельном участке, а также уполномоченным на выдачу разрешения на строительство органом, осуществляющим проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству (реконструкции), установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Выявленное уполномоченным органом несоответствие ограничениям, установленным законодательством Российской Федерации, является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

Суд, разрешая и рассматривая данное дело, правильно исходил из того, что положения пунктов 4.1 и 4.3 Инструкции не предусматривают иных, отличных от установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации документов, на основании которых устанавливаются и разрабатываются красные линии.

Доводы апелляционной жалобы о противоречии пункта 3.5 Инструкции части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а пунктов 4.1 и 4.3 Инструкции пункту 11 статьи 1 этого кодекса являются ошибочными, сделаны без учета содержания вышеприведенных норм. Вывод суда первой инстанции о том, что данные пункты согласуются с приведенными положениями Кодекса, является правильным.

Решение суда принято при соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права.

Установив, что Инструкция в оспариваемой части не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Берга О.В.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 июля 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Берга Олега Викторовича - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

В.Ю. Зайцев

И.Н. Зинченко