Решение Ленинградского областного суда от 16 августа 2021 г. по делу N 3а-315/2021 (ключевые темы: государственная должность - транспорт - государственные гарантии - система органов государственной власти - устав)

Решение Ленинградского областного суда от 16 августа 2021 г. по делу N 3а-315/2021

ГАРАНТ:

Настоящее решение рассмотрено и оставлено без изменения Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 1 декабря 2021 г. N 66а-1339/2021

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Ночевника С.Г, при секретаре Кузнецове А.Ю, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Ленинградской области о признании недействующим в части областного закона Ленинградской области от 16 декабря 2005 года N 117-оз "О государственных должностях Ленинградской области", установил:

23.11.2005 Законодательным собранием Ленинградской области принят областной закон N 117-оз "О государственных должностях Ленинградской области", который подписан Губернатором Ленинградской области 16.12.2005 (далее - Областной закон N 117-оз).

В ч. 4 ст. 1 Областного закона N 117-оз указано, что к лицам, замещающим государственные должности Ленинградской области, относится Губернатор Ленинградской области.

Согласно п. 8 ч. 1 ст. 9 Областного закона N 117-оз лицам, замещающим государственные должности Ленинградской области, гарантируется транспортное обслуживание в связи с осуществлением полномочий по замещаемой государственной должности Ленинградской области, а также возмещение расходов, связанных с использованием личного транспорта в служебных целях.

В п. 1 ч. 1 ст. 10 Областного закона N 117-оз указано, что Губернатору Ленинградской области в период исполнения полномочий предоставляются охрана, правовая защита, специальная связь и транспортное обслуживание.

Исходя из положений п. 1 ч. 1.1 ст. 10 Областного закона N 117-оз лицу, прекратившему исполнение полномочий Губернатора Ленинградской области (при условии исполнения полномочий не менее одного срока), а также лицу, которому в период исполнения полномочий Губернатора Ленинградской области была установлена страховая (трудовая) пенсия по инвалидности I и II группы (при условии исполнения полномочий не менее трех лет), предоставляются правовая защита и транспортное обслуживание.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 10.1 Областного закона N 117-оз лицу, прекратившему исполнение полномочий Председателя Законодательного собрания Ленинградской области (при условии исполнения полномочий не менее одного срока), а также лицу, которому в период исполнения полномочий Председателя Законодательного собрания Ленинградской области была установлена страховая (трудовая) пенсия по инвалидности I и II группы (при условии исполнения полномочий не менее трех лет), предоставляется транспортное обслуживание один раз в неделю.

27.12.2005 Областной закон N 117-оз опубликован в "Вестнике Правительства Ленинградской области".

Прокурор Ленинградской области, действуя в защиту интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня вступления в законную силу решения суда ч. 4 ст. 1 Областного закона N 117-оз в той мере, в которой она предусматривает должность Губернатора Ленинградской области, и п. 8 ч. 1 ст. 9, п. 1 ч. 1, п. 1 ч. 1-1 ст. 10, п. 1 ч. 1 ст. 10-1 Областного закона N 117-оз в той мере, в которой они не определяют условия и основания принятия решения о предоставлении государственной гарантии в виде транспортного обслуживания и вызывают неоднозначное толкование государственной гарантии в виде транспортного обслуживания.

В обоснование заявленных требований в административном исковом заявлении указано, что Губернатор Ленинградской области является руководителем высшего государственного органа исполнительной власти Ленинградской области. Должность руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ включена в Сводный перечень наименований государственных должностей РФ, утвержденный Указом Президента РФ от 11.01.1995 N 32. Губернатор Ленинградской области сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера предоставляет в Администрацию Президента РФ в соответствие с Указом Президента РФ от 18.05.2009 N 558. Следовательно, имеет место совмещение одним лицом исполнения полномочий двух самостоятельных государственных должностей - государственной должности РФ и государственной должности Ленинградской области, что противоречит действующему федеральному законодательству. Должность Губернатора Ленинградской области относится к государственным должностям РФ и подлежит исключению из перечня государственных должностей Ленинградской области. Отсутствие в Областном законе N 117-оз понятия "транспортное обслуживание" свидетельствует о несоблюдении принципа правовой определенности, что расценивается как необоснованно широкие пределы усмотрения в выборе транспорта и условиях его использования и прямо свидетельствует о наличии коррупциогенных факторов. Для целей правоприменения и правоисполнения Областного закона N 117-оз не установлены пределы и условия государственной гарантии в виде транспортного обслуживания, в том числе виды транспорта, используемые в рамках ее предоставления, а также условия и порядок их использования.

В письменных возражениях административным ответчиком Законодательным собранием Ленинградской области указано, что должность Губернатора Ленинградской области ни Конституцией РФ, ни федеральными законами не определена как должность, устанавливаемая для непосредственного исполнения полномочий государственных органов РФ. Указ Президента РФ от 11.01.1995 N 32 не является федеральным законом, которому должен соответствовать областной закон, определяющий перечень лиц, замещающих государственные должности Ленинградской области для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Ленинградской области. Ошибочен довод о том, что Указ Президента РФ от 11.01.1995 N 32 относит "высшее должностное лицо субъекта РФ" к государственным должностям РФ, поскольку в сводном перечне указано "руководитель высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ". Поскольку должность Губернатора Ленинградской области включена в систему органов государственной власти Ленинградской области, то имеются все основания для отнесения ее к государственной должности Ленинградской области. Понятие "транспортное обслуживание" не создает юридико-лингвистической неопределенности, является достаточно устоявшимся понятием, не содержащим двусмысленных терминов и категорий оценочного характера, что подтверждается его использованием в федеральном законодательстве. С 01.01.2021 в Ленинградской области действует областной закон от 06.11.2020 N 118-оз "О транспортном обслуживании лиц, замещающих государственные должности Ленинградской области, и государственных гражданских служащих Ленинградской области". В целях реализации положений областного закона N 118-оз приняты нормативные правовые акт, устанавливающие порядок и основания транспортного обслуживания лиц, замещающих государственные должности Ленинградской области. В удовлетворении заявленных требований следует отказать.

В письменном отзыве Губернатора Ленинградской области указано, что действующим федеральным законодательством должность высшего должностного лица субъекта РФ не определена как должность, установленная для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, соответственно не может быть отнесена к государственным должностям РФ. В соответствие со ст. 3 Устава Ленинградской области Губернатор Ленинградской области является высшим должностным лицом Ленинградской области. Вопрос отнесения должностей к государственным должностям РФ и государственным должностям субъектов РФ не является предметом регулирования Федерального закона от 25.12.2009 N 273-ФЗ и Указа Президента РФ от 18.05.2009 N 558. Согласно ГОСТ Р 51006-96 транспортное обслуживание - процесс предоставления транспортных услуг потребителям, в соответствии с установленными нормами и требованиями. Понятие "транспортное обслуживание" является достаточно устоявшимся и определенным понятием, не содержащим двусмысленных терминов и категорий оценочного характера, что подтверждается его востребованностью в правовой литературе, в том числе в федеральном и региональном законодательстве. Областной закон N 117-оз в части определения гарантий дли лиц замещающих (замещавших) отдельные государственные должности Ленинградской области, является рамочным и определяет основные элементы гарантий, в том числе по транспортном обслуживанию, детальное регулирование которых отнесено к специальным правовым актам. В удовлетворении заявленных требований следует отказать.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона следует читать как "от 25 декабря 2008 г."

В судебном заседании прокуроры прокуратуры Ленинградской области Шиханова А.С. и Махмудов Э.Т. поддержали доводы, изложенные в административном исковом заявлении, и настаивали на удовлетворение заявленных требований.

Присутствующий в судебном заседании представитель административного ответчика Коростелева И.М. возражала против удовлетворения заявленных требований.

Представители заинтересованного лица Губернатора Ленинградской области Яковлева Н.Н. и Морозова О.М. в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований.

Выслушав объяснения административного истца, представителей административного ответчика и заинтересованного лица, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

Исходя из положений ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предметом надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом, прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона указанным органом опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд с требованием о признании таких актов недействительными (ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1).

26.01.2021 прокурором Ленинградской области принесен протест на Областной закон N 117-оз.

Постановлением Законодательного собрания Ленинградской области от 24.02.2021 N 93 указанный протест прокурора признан частично обоснованным.

Следовательно, установив несоответствие между Областным законом N 117-оз и федеральным законодательством, прокурор Ленинградской области вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими в части областного закона N 117-оз.

Согласно ст. 29 закона Ленинградской области от 27.10.1994 N 6-оз "Устав Ленинградской области" в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, федеральными конституционными законами и Уставом Ленинградской области Законодательное собрание Ленинградской области осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Ленинградской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Ленинградской области, а также, осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Ленинградской области и другими областными законами.

Исходя из положений ст. 32 закона Ленинградской области от 27.10.1994 N 6-оз областные законы принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Законодательного собрания Ленинградской области, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В ст. 33 закона Ленинградской области от 27.10.1994 N 6-оз указано, что областной закон, принятый Законодательным собранием Ленинградской области, в течение четырнадцати календарных дней с момента принятия направляется Губернатору Ленинградской области, который обязан его обнародовать путем подписания и опубликования в течение четырнадцати календарных дней с момента поступления указанного правового акта либо отклонить в течение того же срока. Областные законы подлежат официальному опубликованию в порядке, предусмотренном Уставом Ленинградской области и областным законом. Областные законы вступают в силу после их официального опубликования, если иной срок не предусмотрен в областном законе.

Судом установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят 23.11.2015 Законодательным собранием Ленинградской области, подписан Губернатором Ленинградской области 16.12.2015 и официально опубликован 27.12.2015.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения в действие, что административным истцом не оспаривается.

Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации - должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

В соответствии со Сводным перечнем государственных должностей Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11.01.1995 N 32, должность руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, наименование которой определяется законодательством субъектов Российской Федерации, является государственной должностью Российской Федерации.

Согласно п. 3 ст. 3 закона Ленинградской области от 27.10.1994 N 6-оз "Устав Ленинградской области" (далее - Устав Ленинградской области) высшим исполнительный органом государственной власти Ленинградской области является Правительство Ленинградской области.

Исходя из положений п. 1 ст. 18 и п. 1 ст. 36 Устава Ленинградской области Губернатор Ленинградской области возглавляет Правительство Ленинградской области и является Председателем Правительства Ленинградской области.

Следовательно, должность Губернатора Ленинградской области, как руководителя высшего государственного органа исполнительной власти Ленинградской области, является государственной должностью Российской Федерации.

Исходя из положений ч. 1 ст. 2.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации. 04.12.2009 Указом Президента РФ N 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации" утвержден перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации.

Ни должность высшего должностного лица субъекта РФ, ни должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в указанный перечень не включены. В п. 1 данного перечня указаны лишь должности первого заместителя, заместителя высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

Доводы административного ответчика и заинтересованного лица о том, что федеральный законодатель, говоря о системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, не установил в императивной форме конкретный перечень государственных должностей субъектов Российской Федерации, в связи с чем органы государственной власти субъектов Российской Федерации, принимая во внимание названный перечень типовых государственных должностей, вправе самостоятельно ввести в нормативное регулирование конкретный перечень таких должностей, не свидетельствуют о том, что к государственным должностям субъекта Российской Федерации возможно отнесение тех должностей, которые Указом Президента Российской Федерации отнесены к государственным должностям Российской Федерации.

То обстоятельство, что в Указе Президента Российской Федерации от 11.01.1995 N 32 не указано наименование такой должности как высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, не дает оснований для отнесения указанной должности к государственным должностям субъекта Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Исходя из сформулированных в постановление Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 N 13-П правовых позиций следует, что федеральный законодатель рассматривает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как элемент системы именно исполнительной власти. Входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации исполнения на территории этого субъекта Российской Федерации не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (пункты 1 и 2 статьи 20 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). По своему статусу это должностное лицо - в силу принципа единства системы государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти на основе взаимосвязанных положений статей 19 (части 1 и 2), 77 (часть 1), 78 (часть 4) и 80 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

Оспариваемая в части ч. 4 ст. 1 Областного закона N 117-оз также не соответствует ч. 1 ст. 12.1 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", согласно которой лица, замещающие государственные должности Российской Федерации не вправе замещать государственные должности субъектов Российской Федерации, если иное не установлено федеральными конституционными законами или федеральными законами.

Включив должность Губернатора Ленинградской области в перечень государственных должностей Ленинградской области, административный ответчик фактически допустил возможность замещения лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации.

О необоснованности отнесения должности Губернатора Ленинградской области к государственным должностям Ленинградской области свидетельствует и принятие 20.03.2014 областного закона Ленинградской области от 20.03.2014 N 14-оз "О внесении изменений в областной закон "Устав Ленинградской области" и отдельные областные законы, регулирующие вопросы правового статуса лиц, замещающих государственные должности Ленинградской области", статьей 4 которого предусмотрено исключение слов "Губернатор Ленинградской области" из ч. 4 ст. 1 Областного закона N 117-оз.

Согласно ст. 5 областного закона Ленинградской области от 20.03.2014 N 14-оз настоящий областной закон вступает в силу со дня вступления в силу областного закона "О Губернаторе Ленинградской области".

То обстоятельство, что в течение длительного времени не принимается областной закон "О Губернаторе Ленинградской области" не свидетельствует о наличии законных и достаточных оснований для отнесения должности Губернатора Ленинградской области к государственным должностям Ленинградской области.

Таким образом, доводы административного истца о несоответствии ч. 4 ст. 1 Областного закона N 117-оз, в оспариваемой части, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, являются обоснованными.

Указание административным истцом на наличие правовой неопределенности в части термина "транспортное обслуживание" суд признает необоснованным, поскольку оспариваемые положения п. 8 ч. 1 ст. 9, п. 1 ч. 1, п. 1 ч. 1-1 ст. 10, п. 1 ч. 1 ст. 10-1 Областного закона N 117-оз подлежат применению во взаимосвязи с нормами других нормативных правовых актов Ленинградской области.

В ч. 1 ст. 9 Областного закона N 117-оз указано, что порядок и условия предоставления гарантий, установленных пунктом 8 настоящей части, определяется правовыми актами:

Правительства Ленинградской области - для лиц, замещающих государственные должности в Администрации Ленинградской области, Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Ленинградской области;

Законодательного собрания Ленинградской области - для лиц, замещающих государственные должности Ленинградской области в Законодательном собрании Ленинградской области, в Контрольно-счетной палате Ленинградской области, Уполномоченного по правам человека в Ленинградской области, Уполномоченного по правам ребенка в Ленинградской области.

В ч. 3 ст. 10 Областного закона N 117-оз указано, что порядок предоставления дополнительных государственных гарантий, предусмотренных частями 1 и 1-1 настоящей статьи, устанавливается постановлением Правительства Ленинградской области в соответствии с федеральными законами и настоящим областным законом.

18.03.2009 Правительством Ленинградской области принято постановление N 61 "О Порядке реализации отдельных положений статей 9 и 10 областного закона от 16 декабря 2005 года N 117-оз "О государственных должностях Ленинградской области" в Администрации Ленинградской области" в ст. 3 которого указано, что лицам, замещающим государственные должности, в связи с исполнением должностных обязанностей предоставляется служебный автотранспорт с персональным закреплением, дежурный служебный автотранспорт. Транспортное обслуживание высшего должностного лица Ленинградской области и лиц, замещающих государственные должности, в Санкт-Петербурге и Ленинградской области обеспечивается Управлением делами Правительства Ленинградской области. Транспортное обслуживание в иной местности или иным транспортом за счет средств областного бюджета Ленинградской области обеспечивается в связи с командировкой. Лицу, прекратившему исполнение полномочий Губернатора, управлением делами Правительства Ленинградской области предоставляется автомобиль представительского класса с водителем.

Порядок использования автомобилей, обслуживающих Законодательное собрание Ленинградской области, первоначально был утвержден постановлением Законодательного собрания Ленинградской области от 13.06.2007 N 275 и предусматривал наличие "закрепленного" автотранспорта, то есть автомобилей, постоянно обслуживающих Председателя Законодательного собрания.

22.03.2017 Законодательным собранием Ленинградской области принято постановление N 294 "Об утверждении Порядка обеспечения служебным автомобильным транспортом в Законодательном собрании Ленинградской области", которым регламентирован, в том числе, и вопрос транспортного обслуживания Председателя Законодательного собрания.

06.11.2020 принят областной закон Ленинградской области N 118-оз "О транспортном обслуживании лиц, замещающих государственные должности Ленинградской области, и государственных гражданских служащих Ленинградской области", который определяет случаи и порядок транспортного обслуживания лиц, замещающих государственные должности Ленинградской области в Администрации Ленинградской области.

Следовательно, на момент обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением нормативные правовые акты Ленинградской области регламентировали порядок транспортного обслуживания как Губернатора Ленинградской области и Председателя Законодательного собрания Ленинградской области, так и лица, ранее замещающего должность Губернатора Ленинградской области.

Согласно ч. 2 ст. 10.1 Областного закона N 117-оз порядок предоставления дополнительных государственных гарантий, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, устанавливается постановлением Правительства Ленинградской области в соответствии с федеральными законами и настоящим областным законом.

То обстоятельство, что нормативный правовой акт о транспортном обслуживании лица, ранее замещающего должность Председателя Законодательного собрания, до настоящего времени не принят, не может свидетельствовать о наличии оснований для признания недействующим п. 1 ч. 1 ст. 10.1 Областного закона N 117-оз в оспариваемой части.

С учетом вышеприведенных нормативных правовым актов Ленинградской области, суд приходит к выводу, что термин "транспортное обслуживание" является достаточно определенным, поскольку предусматривает обеспечение именно служебным автомобильным транспортом.

Доводы административного истца о том, что в Областном законе N 117-оз не установлены пределы и условия государственной гарантии в виде транспортного обслуживания, в том числе виды транспорта, используемые в рамках ее предоставления, а также условия и порядок их использования, не могут служить основанием для удовлетворения административного искового заявления, поскольку действующее законодательство не предусматривает запрета на использование бланкетных и отсылочных норм, что и реализовано административным ответчиком при изложении оспариваемых положений.

Определяя момент, с которого нормативный правовой акт, в оспариваемой части, должен быть признан недействующим, суд, руководствуясь ст. 215 КАС РФ и разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в п. 38 Постановления от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", правовым позициями, изложенными в Определение Конституционного Суда РФ от 28.05.2013 N 761-О, приходит к выводу о признании недействующей в части ч. 4 ст. 1 Областного закона N 117-оз со дня вступления решения в законную силу, поскольку ранее указанные положения применялись, на их основании реализовывались права граждан.

Руководствуясь ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решил:

административное исковое заявление прокурора Ленинградской области удовлетворить частично.

Признать недействующей с даты вступления решения суда в законную силу часть 4 статьи 1 областного закона Ленинградской области от 16 декабря 2005 г. N 117-оз "О государственных должностях Ленинградской области" в части слов "Губернатор Ленинградской области".

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором подлежал опубликованию оспоренный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы через Ленинградский областной суд во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.

Судья

С.Г. Ночевник