Решение Омского областного суда от 25 августа 2021 г. N 3а-199/2021 "О признании недействующими пунктов 1, 3 статьи 28.1 Регламента Совета Омского муниципального района Омской области, утв. решением Совета Омского муниципального района Омской области от 27.01.2011 N 3"

ГАРАНТ:

Апелляционным определением Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 9 декабря 2021 г. N 66а-1452/2021 настоящее решение оставлено без изменения

Именем Российской Федерации

Омский областной суд в составе

председательствующего судьи Кондратенко Е.В.

с участием прокурора Сосковец И.В.,

при секретаре Зварич Н.И.

рассмотрев в открытом судебном заседании 25 августа 2021 года административное дело по административному исковому заявлению депутатов Омского муниципального района Омской области Антонова М.С., Николаева А.А. к Совету Омского муниципального района Омской области об оспаривании пунктов 1, 3 статьи 28.1 Регламента Совета Омского муниципального района Омской области, утвержденного решением Совета муниципального района Омской области от 27 января 2011 года N 3 "О регламенте Совета Омского муниципального района Омской области", установил:

Решением Совета Омского муниципального района Омской области от 15 октября 2020 года N 50 в Регламент Совета Омского муниципального района Омской области, утвержденный решением Совета Омского муниципального района Омской области от 27 января 2011 года N 3, внесены изменения.

Глава шестая Регламента, регламентирующая порядок проведения заседаний Совета, дополнена статьей 28.1 - "Видеосъемка, фотосъемка, аудиозапись и трансляция в информационно - телекоммуникационной сети "Интернет" заседаний Совета", пункты 1 и 3 которой имеют следующее содержание:

Пункт 1: "На заседании Совета гражданам (физическим лицам), представителям организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, депутатам Совета, депутатам иных представительных органов, иным присутствующим и приглашённым лицам запрещается производить аудиозапись, видеосъемку, фотосъемку, прямую трансляцию заседания в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Пункт 3: "В случае проведения аудиозаписи, видеосъемки, фотосъемки, прямой трансляции в нарушение требований, установленных настоящей статьёй, лицо, допустившее нарушение, по решению председательствующего на заседании Совета удаляется с заседания. Решение председательствующего на заседании Совета заносится в протокол заседания Совета".

Решение Совета Омского муниципального района Омской области от 15 октября 2020 года N 50 "О внесении изменений в Регламент Совета Омского муниципального района Омкой области, утвержденный решением Совета Омского муниципального района Омской области от 27 января 2011 года N 3" официально опубликовано в специальном выпуске газеты Омского района "Омский пригород" N 68 (560) 15 октября 2020 года, а также размещено на официальном сайте Омского муниципального района Омской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Административные истцы - депутаты Омского муниципального района Омской области А.М.С., Николаев А.А. обратились в суд с административным иском к Совету Омского муниципального района Омской области о признании пунктов 1, 3 статьи 28.1 вышеназванного регламента недействующим со дня их вступления в законную силу.

В обоснование своих требований указали, что оспариваемые положения Регламента, устанавливающие запрет для аудиозаписи, видеосъемки и фотосъемки, а также прямой трансляции в сети "Интернет" на открытых заседаниях Совета Омского муниципального района Омской области и предусматривающие удаление с заседания лица, осуществляющего запрещенные действия, незаконно ограничивают их права и прямо противоречат части 4 статьи 29, части 3 статьи 55 Конституции РФ, статье 152.1 Гражданского кодекса РФ, Федеральному закону от 25 декабря 2008 года N 273 "О противодействии коррупции", Федеральному закону от 09 февраля 2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", Федеральному закону от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ, изложенным в Постановлении от 23 июня 2015 года N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Административные истцы Николаев А.А., А.М.С. и его представитель Бычков С.В. в судебном заседании заявленные требования поддержали по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении и письменных дополнениях. В судебном заседании уточнили, что просят признать оспариваемые положения недействующими со дня вступления решения суда в законную силу (л.д. 5 - 13, 164 - 165, 169 - 170).

Представитель административного ответчика Совета Омского муниципального района Омской области Иванов А.С. полагал заявленные требования не подлежащими удовлетворению, по основаниям, изложенным в письменном отзыве (л.д. 98 - 101).

Представитель заинтересованного лица Администрации Омского муниципального района Омской области в судебное заседание не явился, о дате, времени и месте слушания дела извещены надлежащим образом, причин неявки суду не сообщили.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Сосковец И.В., полагавшей административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, изучив материалы административного дела, суд приходит к следующим выводам.

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

С настоящим административным исковым заявлением обратились в суд депутаты Совета Омского муниципального района Омской области, ссылаясь на несоответствие положений пунктов 1, 3 статьи 28.1 Регламента Совета Омского муниципального района Омской области, устанавливающих запрет для видео, аудио, фотосъемки, а также прямой трансляции в сети "Интернет" на открытых заседаниях Совета Омского муниципального района Омской области и предусматривающих удаление с заседания лица, осуществляющего запрещенные действия, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Таким образом, требования заявлены лицами, наделенными соответствующим правом.

При этом анализ содержания оспариваемого в части Регламента Совета Омского муниципального района Омской области позволяет суду сделать вывод, что он обладает признаками нормативного правового акта, который содержит единые конкретизирующие предписания, правила поведения в ходе проведения заседаний Совета, адресованные неопределенному кругу лиц, рассчитанные на многократное применение и обязательные для исполнения.

Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и порядок вступления в силу муниципальных правовых актов устанавливает и определяет Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Статьёй 34 названного Закона предусмотрено, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (пункт 1 статьи 47 Федеральный закон N 131-ФЗ).

Структуру органов местного самоуправления Омского муниципального района Омской области образует, в том числе Совет муниципального района, являющийся постоянно действующим представительным выборным коллегиальным органом местного самоуправления муниципального района (часть 1 статьи 22, часть 1 статьи 23 Устава Омского муниципального района Омской области).

Пунктом 17 части 2 статьи 24 Устава к компетенции Совета Омского муниципального района также отнесено принятие и изменение Регламента Совета муниципального района.

Таким образом, нарушений при принятии оспариваемого акта допущено не было. Регламент принят уполномоченным органом, в пределах его компетенции, с соблюдением требований к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения в действие, установленных статьей 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставом муниципального образования.

Указанные обстоятельства лицами, участвующими в деле, не оспариваются.

Так, в целях реализации предоставленных полномочий решением Совета Омского муниципального района Омской области от 15 октября 2020 года N 50 внесены изменения в Регламент Совета Омского муниципального района Омской области, утвержденный решением Совета Омского муниципального района Омской области от 27 января 2011 года N 3 (л.д. 14 - 34, 147 - 148).

Решение Совета официально опубликовано в специальном выпуске газеты Омского района "Омский пригород" N 68 (560) 15 октября 2020 года (л.д. 155).

В силу оспариваемого пункта 1 статьи 28.1 названного Регламента, на заседании Совета гражданам (физическим лицам), представителям организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, депутатам Совета, депутатам иных представительных органов, иным присутствующим и приглашённым лицам запрещается производить аудиозапись, видеосъемку, фотосъемку, прямую трансляцию заседания в информационно - телекоммуникационной сети "Интернет".

Пункт 3 статьи 28.1 Регламента гласит, что в случае проведения аудиозаписи, видеосъемки, фотосъемки, прямой трансляции в нарушение требований, установленных настоящей статьёй, лицо, допустившее нарушение, по решению председательствующего на заседании Совета удаляется с заседания. Решение председательствующего на заседании Совета заносится в протокол заседания Совета.

В соответствии с частью 4 статьи 29 Конституции РФ, каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется Федеральным законом от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне".

При этом права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (пункт 3 статьи 55 Конституции РФ).

Названные положения конкретизированы в Федеральных законах РФ.

Отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, регулируются положениями Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

В частности, в статье 4 названного Закона закреплены основные принципами обеспечения доступа к информации о деятельности, в том числе органов местного самоуправления, это открытость и доступность информации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; достоверность информации, своевременность ее предоставления, свобода поиска, получения, передачи и распространения информации любым законным способом и соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности указанных и органов.

Вместе с тем, доступ к информации о деятельности, в том числе органов местного самоуправления, ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну. Перечень сведений, относящихся к информации ограниченного доступа, а также порядок отнесения указанных сведений к информации ограниченного доступа устанавливается федеральным законом (статья 5 Федерального закона N 8-ФЗ).

При этом порядок доступа к информации, составляющей государственную или иную охраняемую законом тайну, защита такой информации и её оборот подробно регламентирован федеральным законодательством (Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне", Федеральный закон от 29.07.2004 N 98-ФЗ "О коммерческой тайне", Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных", статья 102 Налогового кодекса РФ - налоговая тайна, статья 857 Гражданского кодекса РФ - банковская тайна и прочее).

Согласно статье 6 Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами: обнародование (опубликование) информации о своей деятельности в средствах массовой информации (п. 1), размещение в сети "Интернет" (п. 2), присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления (п. 5), предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (п. 6), а также другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами (п. 7).

Пунктом 7 статьи 7 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусмотрено, что основными направлениями деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции является обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Перечень сведений, содержащих информацию о деятельности органов местного самоуправления и размещаемых в сети "Интернет", более детально приведен в части 1 статьи 13 Федерального закона N 8-ФЗ.

Вместе с тем, в указанной норме отмечено, что органы местного самоуправления наряду с информацией, указанной в части 1 настоящей статьи и относящейся к их деятельности, могут размещать в сети "Интернет" иную информацию о своей деятельности с учетом требований настоящего Федерального закона.

Проверяя оспариваемые административными истцами пункты 1, 3 статьи 28.1 Регламента Совета Омского муниципального района Омской области, которыми введен запрет на осуществление аудиозаписи, видеосъемки, фотосъемки, прямой трансляции заседания в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также, как следствие, предусмотрено удаление с заседания Совета лица, допустившего нарушение установленных правил и порядка проведения заседаний, на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к выводу, что названные положения Регламента влекут нарушение прав административных истцов, являющихся депутатами Совета Омского муниципального района, на освещение деятельности и права беспрепятственного осуществления своих полномочий, закрепленного в пункте 1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ.

Суд считает, что пунктом 1 статьи 28.1 Регламента введен запрет, не предусмотренный федеральным законодательством, регламентирующим отношения, связанные с обеспечением доступа к информации. Из вышеприведенных положений действующего законодательства следует обеспечение возможности свободного доступа к информации и обмена информацией, публичность и открытость деятельности органов местного самоуправления, свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности органов местного самоуправления любым законным способом. Таким образом, пункт 1 ст. 28.1 Регламента Совета Омского муниципального района противоречит нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В свою очередь, положения оспариваемого административными истцами пункта 3 статьи 28.1 Регламента, устанавливающего меру ответственности за нарушение запрета, введённого положениями пункта 1, рассматриваются в неразрывном единстве, и также противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Довод представителя административного ответчика о том, что запрет осуществления на заседании Совета аудиозаписи, видеосъемки, фотосъемки, прямой трансляции заседания в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и последующее удаление лица, допустившего нарушение установленных правил установлены с целью соблюдения порядка в ходе проведения заседаний Совета, не могут быть приняты судом во внимание ввиду их несостоятельности.

Так, с целью установления и соблюдения порядка проведения заседаний Совета Омского муниципального района Омской области, положениями Регламента предусмотрены правила поведения для присутствующих и приглашенных, за нарушение которых предусмотрено удаление из зала заседания по распоряжению председателя Совета (статьи 28, 33 Регламента).

Кроме того, действующим законодательством предусмотрено, что заседания органов местного самоуправления могут проходить также в закрытом режиме, и такой способ проведения заседаний предусмотрен статьей 26 Регламента Совета Омского муниципального района Омской области. Таким образом, гарантом нераспространения сведений, относящихся теми или иными нормативными актами к категории ограниченного доступа, является закрытое заседание Совета, тогда как поиск, получение, производство и распространение общедоступной информации не должно ограничиваться.

Факт наличия в пункте 2 статьи 28.1 Регламента Совета Омского муниципального района Омской области возможности проведения Администрацией Омского муниципального района по поручению Главы муниципального района, а также председателя Совета, аудиозаписи, фото и видеосъемки заседаний Совета, в целях информирования населения и доведения до сведения иных заинтересованных лиц информации о проведенных заседаниях Совета, не влечет возможности ограничения иных лиц в таком праве. Доводы представителя административного ответчика об обратном не основаны на нормах действующего законодательства. Требования административных истцов направлены именно на защиту и устранение препятствий при осуществлении полномочий депутатов Совета Омского муниципального района.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ).

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемые положения регламента следует признать недействующими, суд исходит из того, что они применялись, порождая правовые последствия в виде исполнения лицами, на которых распространялись, установленных запретов, что в силу разъяснений, содержащихся в абзаце 3 пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" является основанием для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

С учетом требований пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, или ином печатном издании, в котором подлежат опубликованию нормативные правовые акты органов исполнительной власти Омской области.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление депутатов Омского муниципального района Омской области Антонова М. С., Николаева А. А. к Совету Омского муниципального района Омской области удовлетворить.

Признать не действующими со дня вступления настоящего решения суда в законную силу пункты 1 и 3 статьи 28.1 Регламента Совета муниципального района Омской области, утвержденного решением Совета Омского муниципального района Омской области от 27 января 2011 года N 3.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, или ином печатном издании, в котором подлежат опубликованию нормативные правовые акты органов исполнительной власти Омской области.

На решение суда могут быть поданы апелляционные жалоба, представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Омский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Омского областного суда

Е.В. Кондратенко

Мотивированное решение изготовлено 08 сентября 2021 года.