Постановление Верховного Суда РФ от 3 декабря 2021 г. N 52-АД21-9-К8 Суд оставил без изменения судебные акты о привлечении лица к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению, поскольку факт правонарушения подтвержден представленными в материалах дела доказательствами

Постановление Верховного Суда РФ от 3 декабря 2021 г. N 52-АД21-9-К8

Судья Верховного Суда Российской Федерации Никифоров С.Б., рассмотрев жалобу Жукова Андрея Валерьевича на постановление заместителя главного государственного инспектора Республики Алтай по использованию и охране земель Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) по Республике Алтай от 4 октября 2019 г. N 04-004/03-44, решение судьи Верховного Суда Республики Алтай от 13 февраля 2020 г. N 21-12/2020, постановление судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 5 августа 2020 г. N 16-4144/2020, решение судьи Чемальского районного суда Республики Алтай от 11 июня 2020 г. N 12-18/2020, решение судьи Верховного Суда Республики Алтай от 30 июля 2020 г. N 21-88/2020 и постановление судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2020 г. N 16-6124/2020, вынесенные по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении Жукова Андрея Валерьевича,

установил:

постановлением заместителя главного государственного инспектора Республики Алтай по использованию и охране земель Управления Росреестра по Республике Алтай от 4 октября 2019 г. N 04-004/03-44 производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении Жукова А.В. прекращено, на основании статьи 2.9 названного кодекса он освобожден от административной ответственности с объявлением устного замечания.

Решением судьи Чемальского районного суда Республики Алтай от 12 декабря 2019 г. N 12-49/2019 указанное постановление должностного лица отменено, производство по делу об административном правонарушении прекращено на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Решением судьи Верховного Суда Республики Алтай от 13 февраля 2020 г. N 21-12/2020, оставленным без изменения постановлением судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 5 августа 2020 г. N 16-4144/2020 и постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2021 г. N 52-АД21-4-К8, означенное решение судьи районного суда отменено, дело возвращено в тот же суд на новое рассмотрение.

По результатам нового рассмотрения жалобы, поданной на постановление должностного лица о назначении административного наказания, решением судьи Чемальского районного суда Республики Алтай от 11 июня 2020 г. N 12-18/2020, оставленным без изменения решением судьи Верховного Суда Республики Алтай от 30 июля 2020 г. N 21-88/2020 и постановлением судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2020 г. N 16-6124/2020, постановление должностного лица оставлено без изменения.

В жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Жуков А.В. ставит вопрос об отмене постановления заместителя главного государственного инспектора Республики Алтай по использованию и охране земель Управления Росреестра по Республике Алтай от 4 октября 2019 г. N 04-004/03-44, решения судьи Верховного Суда Республики Алтай от 13 февраля 2020 г. N 21-12/2020, постановления судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 5 августа 2020 г. N 16-4144/2020, решения судьи Чемальского районного суда Республики Алтай от 11 июня 2020 г. N 12-18/2020, решения судьи Верховного Суда Республики Алтай от 30 июля 2020 г. N 21-88/2020 и постановления судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2020 г. N 16-6124/2020, вынесенных в отношении его по настоящему делу об административном правонарушении, приводя доводы об их незаконности.

Изучив материалы дела об административном правонарушении и доводы жалобы, прихожу к следующим выводам.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1, пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на указанные в пункте 1 статьи 7 названного кодекса категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

В силу статей 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Согласно пункту 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации в числе иных категорий в состав земель в Российской Федерации входят земли сельскохозяйственного назначения.

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (пункт 1 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 1 статьи 78 названного кодекса установлено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания мелиоративных защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства) указанными в данной норме субъектами, в том числе гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

В статье 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (действовавшего до 31 декабря 2018 г., утратившего силу в связи с изданием Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", далее - Закон N 217-ФЗ) дачный земельный участок определен как земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля).

В части 7 статьи 54 Закона N 217-ФЗ (переходные положения) указано, что для целей применения в данном законе, других федеральных законах и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актах такие виды разрешенного использования земельных участков, как "садовый земельный участок", "для садоводства", "для ведения садоводства", "дачный земельный участок", "для ведения дачного хозяйства" и "для дачного строительства", содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости и (или) указанные в правоустанавливающих или иных документах, считаются равнозначными. Земельные участки, в отношении которых установлены такие виды разрешенного использования, являются садовыми земельными участками. Положения данной части не распространяются на земельные участки с видом разрешенного использования "садоводство", предназначенные для осуществления садоводства, представляющего собой вид сельскохозяйственного производства, связанного с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур.

Садовым земельным участком признается земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей (пункт 1 статьи 3 Закона N 217-ФЗ).

Согласно коду 13.2 классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 1 сентября 2014 г. N 540 (действовавшего на момент обнаружения обстоятельств, послуживших основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, утратившего силу в связи с изданием приказа Минэкономразвития России от 12 февраля 2021 г. N 68, далее - классификатор) вид разрешенного использования "ведение садоводства" предусматривает осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1, хозяйственных построек и гаражей.

Согласно коду 5.0 классификатора вид разрешенного использования "отдых (рекреация)" предусматривает обустройство мест для занятия спортом, физической культурой, пешими или верховыми прогулками, отдыха и туризма, наблюдения за природой, пикников, охоты, рыбалки и иной деятельности; создание и уход за городскими лесами, скверами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также обустройство мест отдыха в них. Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 5.1 - 5.5.

По коду 5.2 классификатора вид разрешенного использования "природно-познавательный туризм" предусматривает размещение баз и палаточных лагерей для проведения походов и экскурсий по ознакомлению с природой, пеших и конных прогулок, устройство троп и дорожек, размещение щитов с познавательными сведениями об окружающей природной среде; осуществление необходимых природоохранных и природовосстановительных мероприятий.

В соответствии с частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 данной статьи, влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

Основанием для привлечения Жукова А.В. к административной ответственности, предусмотренной указанной нормой, послужили изложенные в постановлении должностного лица и судебных актах выводы об использовании Жуковым А.В. в нарушение требований статей 1, 7, 42, 78 Земельного кодекса Российской Федерации принадлежащего ему на праве собственности земельного участка, расположенного по адресу: ... сельское поселение, с кадастровым номером ... площадью 90 782 м ², относящегося к категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования - для дачного строительства (далее также - земельный участок), не по целевому назначению в соответствии с категорией земель и видом разрешенного использования, а в целях осуществления туристической деятельности (рекреации) - для размещения надувных аттракционов.

Нарушение выявлено 10 июня 2019 г. в ходе административного обследования указанного объекта земельных отношений, проведенного должностным лицом Управления Росреестра по Республике Алтай.

Фактические обстоятельства административного правонарушения подтверждены собранными по делу доказательствами: заданием на проведение административного обследования объекта земельных отношений (т. 1, л.д. 31), актом по результатам административного обследования объекта земельных отношений (т. 1, л.д. 32-35), сообщением Управления Федеральной налоговой службы (ФНС) по Республике Алтай (т. 1, л.д. 36-40), фототаблицей (т. 1, л.д. 41-43), сведениями федеральной государственной информационной системы ведения единого государственного реестра недвижимости (ФГИС ЕГРН) (т. 1, л.д. 47-52), протоколом об административном правонарушении (т. 1, л.д. 59-62) и иными материалами дела, которые получили надлежащую оценку на предмет допустимости, достоверности, достаточности по правилам статьи 26.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Утверждение заявителя о том, что действующее законодательство допускает (прямо предусматривает) строительство (нахождение) на означенном земельном участке находящихся на нем объектов, основан на неверном толковании норм права.

В силу подпункта 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения. Однако размещать соответствующие объекты на земельном участке собственник вправе только в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием. В данном случае надувные аттракционы (батут, горки и т.д.) размещены на земельном участке для осуществления туристической деятельности (рекреации).

В ходе административного обследования земельного участка при наложении на ортофотоплан координат местоположения поворотных точек границ земельного участка из Единого государственного реестра недвижимости должностным лицом Управления Росреестра по Республике Алтай установлено, что они образуют границы земельного участка с кадастровым номером ... При визуальном осмотре в рамках данного мероприятия выявлено, что земельный участок огорожен деревянной изгородью, на которой размещены баннер с надписью "Детская территория", на земельном участке установлен надувной комплекс по типу батута с горками, домиками, беседки и шезлонги.

Эти объекты расположены в границах развлекательного комплекса "Рублевка" в ..., общая площадь 100 га.

Согласно информации, размещенной на официальном сайте развлекательного комплекса "Рублевка" http://rkrublevka.com/, он оснащен асфальтированным подъездным путем и двумя автомобильными мостами через р. Катунь, территория поселка огорожена, охраняема, на ней в числе прочих объектов расположены беседки, зона барбекю, сцена, душевые кабины и туалеты.

При таких обстоятельствах по результатам административного обследования, зафиксированным в акте и фототаблице, должностным лицом сделан вывод о том, что земельный участок используется не в соответствии с категорией земель и видом разрешенного использования, а в целях осуществления туристической деятельности (рекреации).

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации в порядке реализации положений статьи 9 (часть 1) и статьи 36 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (постановление от 30 июня 2011 г. N 13-П; определения от 24 декабря 2013 г. N 2153-О, от 24 марта 2015 г. N 671-О, от 23 июня 2015 г. N 1453-О и от 28 февраля 2017 г. N 443-О). Данный принцип земельного законодательства призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды; этой же цели служат положения статьи 42 названного кодекса, возлагающие на собственников земельных участков обязанность использовать их в соответствии с разрешенным видом использования и целевым назначением (определения от 28 сентября 2017 г. N 1919-О, от 27 сентября 2018 г. N 2347-О).

Вывод должностного лица и судебных инстанций о наличии в деянии Жукова А.В. состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, соответствует фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам.

В соответствии с требованиями статьи 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при рассмотрении дела об административном правонарушении на основании полного и всестороннего анализа собранных по делу доказательств установлены все юридически значимые обстоятельства совершения административного правонарушения, предусмотренные статьей 26.1 данного кодекса.

То обстоятельство, что органом, осуществляющим государственный земельный надзор, не инициирована и не проведена проверка, вопреки утверждению заявителя, не дает оснований для вывода об отсутствии доказательств использования земельного участка не по целевому назначению.

В рассматриваемом случае факт нарушения Жуковым А.В. требований законодательства установлен в рамках административного обследования.

Порядок осуществления государственного земельного надзора закреплен в статьях 71 - 71.2 Земельного кодекса Российской Федерации (к обстоятельствам настоящего дела положения указанных правовых норм подлежат применению и приведены в редакции, действовавшей на момент проведения административного обследования). При его осуществлении применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей, установленных названным кодексом.

Подпунктом 4 пункта 5 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право осуществлять административное обследование объектов земельных отношений, оформлять его результаты соответствующим актом.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 6 статьи 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации выявление по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, может служить основанием для проведения внеплановой проверки соблюдения в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации.

Пунктом 3 статьи 71.2 Земельного кодекса Российской Федерации, абзацем вторым пункта 8 Правил проведения административного обследования объектов земельных отношений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 марта 2015 г. N 251 (действовавших на момент проведения административного обследования, утративших силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 12 октября 2021 г. N 1731), определено, что в случае выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, результаты такого обследования оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений.

При этом согласно пункту 1 части 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях одним из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В соответствии с пунктом 99 Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 20 июля 2015 г. N 486 (действовавшего на момент проведения административного обследования, утратившего силу в связи с изданием приказа Минэкономразвития России от 19 июня 2019 г. N 338), в случае выявления при проведении административного обследования объектов земельных отношений достаточных данных, указывающих на наличие нарушения законодательства Российской Федерации, принимается решение о проведении внеплановой проверки, а в случае наличия достаточных данных для возбуждения дела об административном правонарушении принимается решение о возбуждении дела об административном правонарушении в соответствии со статьей 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу пункта 1 части 1 статьи 28.1 названного кодекса установление в ходе обследования земельного участка достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является самостоятельным поводом к возбуждению дела об административном правонарушении. Обязательного проведения проверки в рассматриваемом случае не требовалось.

Довод жалобы о том, что дело подлежало рассмотрению в Арбитражном суде Республики Алтай, поскольку в акте административного обследования должностным лицом приведен вывод об использовании земельного участка в предпринимательских целях, является несостоятельным.

Административные правонарушения, предусмотренные статьей 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не относятся к категории дел об административных правонарушениях, которые в соответствии со статьей 23.1 названного кодекса рассматриваются судьями арбитражных судов.

Довод жалобы о том, что дело разрешено должностным лицом по истечении срока давности привлечения к административной ответственности, который, по мнению заявителя, по данной категории дел составляет два месяца, нельзя признать обоснованным.

Срок давности привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения в области, урегулированной законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды и природопользования, в соответствии с положениями части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составляет один год.

Согласно части 2 указанной статьи при длящемся административном правонарушении указанный срок начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Административное правонарушение выявлено в рамках административного обследования 10 июня 2019 г.

Таким образом, в рассматриваемом случае срок давности привлечения к административной ответственности начал исчисляться с указанной даты и на момент рассмотрения дела должностным лицом Управления Росреестра по Республике Алтай 4 октября 2019 г. не истек.

Несогласие заявителя с оценкой установленных обстоятельств правовым основанием к отмене обжалуемых актов не является.

Нарушений норм процессуального закона в ходе производства по делу не допущено, нормы материального права применены правильно.

Порядок привлечения к административной ответственности соблюден.

Совершенное Жуковым А.В. административное правонарушение признано должностным лицом, с выводами которого согласились судебные инстанции, малозначительным, производство по делу прекращено, на основании статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Жуков А.В. освобожден от административной ответственности с объявлением устного замечания.

Обстоятельств, которые в силу пунктов 2-4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях могли повлечь отмену или изменение обжалуемых актов, не установлено.

В той части, в которой заявителем в настоящей жалобе поставлен вопрос об отмене решения судьи Верховного Суда Республики Алтай от 13 февраля 2020 г. N 21-12/2020 и постановления судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 5 августа 2020 г. N 16-4144/2020, жалоба не подлежит рассмотрению, поскольку ранее по жалобе Жукова А.В. законность и обоснованность данных судебных актов были предметом проверки судьи Верховного Суда Российской Федерации, постановлением от 24 февраля 2021 г. N 52-АД21-4-К8 они оставлены без изменения. В соответствии с частью 4 статьи 30.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях повторные подача жалоб, принесение протестов по тем же основаниям в суд, ранее рассмотревший вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов на такое постановление, не допускаются.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации

постановил:

постановление заместителя главного государственного инспектора Республики Алтай по использованию и охране земель Управления Росреестра по Республике Алтай от 4 октября 2019 г. N 04-004/03-44, решение судьи Чемальского районного суда Республики Алтай от 11 июня 2020 г. N 12-18/2020, решение судьи Верховного Суда Республики Алтай от 30 июля 2020 г. N 21-88/2020 и постановление судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2020 г. N 16-6124/2020, вынесенные в отношении Жукова А.В. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, оставить без изменения, а жалобу Жукова А.В. в части обжалования указанных актов - без удовлетворения.

Жалобу Жукова А.В. в части обжалования решения судьи Верховного Суда Республики Алтай от 13 февраля 2020 г. N 21-12/2020 и постановления судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 5 августа 2020 г. N 16-4144/2020, состоявшихся по настоящему делу об административном правонарушении, оставить без рассмотрения.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

С.Б. Никифоров