Приложение N 2. Программа профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия на территории Томской области на 2022 год

Приложение N 2
к распоряжению
Комитета по охране
объектов культурного
наследия Томской области
от 17.12.2021 N 0118/01-08

Программа
профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия на территории Томской области на 2022 год

Настоящая программа профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия на территории Томской области на 2022 год (далее - Программа профилактики), устанавливает порядок проведения профилактических мероприятий, направленных на предупреждение причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, соблюдение которых оценивается в рамках осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия на территории Томской области (далее - региональный государственный контроль (надзор).

Правовые основания разработки программы:

- Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ);

- Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации";

- Постановление Администрации Томской области от 27.10.2021 N 445а "Об утверждении Положения о региональном государственном контроле (надзоре) в области охраны объектов культурного наследия на территории Томской области" (далее - Положение о региональном государственном контроле (надзоре);

- Закон Томской области от 06.09.2016 N 98-ОЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Томской области";

- Положение о Комитете по охране объектов культурного наследия Томской области, утвержденное постановлением Губернатора Томской области от 29.04.2016 N 37.

Разработчик программы - Комитет по охране объектов культурного наследия Томской области (далее - Комитет), исполнительный орган государственной власти Томской области, уполномоченный на осуществление регионального государственного контроля (надзора) на территории Томской области.

I. Анализ текущего состояния осуществления регионального государственного контроля (надзора), описание текущего развития профилактической деятельности Комитета, характеристика проблем, на решение которых направлена Программа профилактики

По состоянию на 01.07.2021 на территории Томской области находится:

- 473 объекта культурного наследия регионального значения;

- 0 объектов культурного наследия муниципального значения;

- 1108 выявленных объектов культурного наследия, из них - 900 выявленных объектов археологического наследия.

По результатам осуществления регионального государственного контроля за 2016-2021 года Комитетом установлены следующие характерные нарушения обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия:

1) Ограничения (обременения) права, установленные Федеральным законом N 73-ФЗ, правообладателем объекта не выполняются:

- объект не поддерживается в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии - объект имеет повреждения (неисправности, полученные при эксплуатации объекта), работы по сохранению объекта культурного наследия не осуществляются;

- проводятся работы, изменяющие предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия;

- проводятся работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия, объекта культурного наследия, включенного в реестр, в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия не определен;

- не обеспечивается сохранность и неизменность облика выявленного объекта культурного наследия;

- территория объекта культурного наследия не поддерживается в благоустроенном состоянии.

2) Ограничения (обременения) права, установленные в соответствии с охранным обязательством, правообладателем объекта не выполняется:

- не осуществляются работы по сохранению объекта культурного наследия;

- на объектах культурного наследия размещается реклама.

3) Работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся, и (или) организуется их проведение без задания, разрешения органа охраны объектов культурного наследия, согласованной органом охраны объектов культурного наследия проектной документации.

4) На объекте культурного наследия собственником не установлены информационные надписи и обозначения.

5) Строительные и иные работы на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, проводятся в отсутствие в проектной документации разделов об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия или о проведении спасательных археологических полевых работ или проекта обеспечения сохранности указанного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия, согласованных с органом охраны объектов культурного наследия.

Анализ причин нарушений обязательных требований, условий, способствующих нарушений обязательных требований показывает следующее:

- подконтрольные субъекты не знают и (или) неверно понимают требования законодательства в области охраны объектов культурного наследия;

- подконтрольные субъекты не знают и (или) неверно понимают ограничения (обременения) права, установленные Федеральным законом N 73-ФЗ.

Особенности законодательства формируют причины постоянного сохранения нарушений обязательных требований.

Предметом регионального государственного контроля (надзора) является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами (далее - контролируемые лица) в отношении объектов культурного наследия регионального значения, местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия и объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 Федерального закона N 73-ФЗ, зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, зон охраны объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, защитных зон объектов культурного наследия регионального значения, защитных зон объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, а также исторических поселений (за исключением расположенных на их территориях отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 9.1 Федерального закона N 73-ФЗ) (далее - охраняемые объекты и территории, объекты контроля), установленных Федеральным законом N 73-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия, включая:

- требования охранных обязательств собственников или иных законных владельцев объектов культурного наследия;

- требования к содержанию и использованию объекта культурного наследия, требования к сохранению объекта культурного наследия, требования к обеспечению доступа к объекту культурного наследия;

- требования к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия, в границах территории достопримечательного места, в границах территории исторического поселения и с учетом установленных для этих территорий особых режимов использования земель;

- требования, содержащиеся в разрешительных документах, выданных региональными органами охраны объектов культурного наследия, муниципальными органами охраны объектов культурного наследия в соответствии с законодательством об охране объектов культурного наследия;

- требования к проведению работ по сохранению объектов культурного наследия, в том числе о соответствии работ согласованной проектной документации и разрешению на проведение работ по их сохранению;

- требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия, защитной зоны объекта культурного наследия, в границах территории достопримечательного места, в границах территории исторического поселения либо требования особого режима использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, установленные Федеральным законом N 73-ФЗ;

- требования к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг;

- меры по обеспечению сохранности объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленного объекта культурного наследия, а также объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 Федерального закона N 73-ФЗ, обнаруженного в ходе проведения изыскательских, проектных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 Федерального закона N 73-ФЗ, работ по использованию лесов и иных работ, в том числе меры, предусмотренные проектной документацией на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия.

Объектами при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) являются:

- деятельность, действия (бездействие) контролируемых лиц по содержанию, сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия, а также соблюдению обязательных требований в отношении охраняемых объектов и территорий;

- охраняемые объекты и территории.

Контролируемыми лицами при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) являются юридические лица, индивидуальные предприниматели и граждане, являющиеся собственниками, пользователями объектов культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия, земельных участков, в границах которых расположены территории объектов культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения, осуществляющих свою деятельность в границах зон охраны объектов культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения, защитных зон объектов культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения, в границах территории исторических поселений.

В соответствии со ст. 48 Федерального закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, частной собственности, а также в иных формах собственности, если иной порядок не установлен Федеральным законом.

Распоряжение объектом культурного наследия, выявленным объектом культурного наследия, в том числе их отчуждение или передача прав владения и (или) пользования такими объектами, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации при условии выполнения требований Федерального закона N 73-ФЗ.

При этом, Федеральным законом N 73-ФЗ не установлена обязанность по извещению регионального органа охраны о государственной регистрации права на объект культурного наследия, выявленный объект культурного наследия, земельный участок в границах территории объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия, зон охраны и территорий исторических поселений.

С учетом указанных обстоятельств, при осуществлении регионального государственного (надзора) не представляется возможным определить точный перечень подконтрольных субъектов и вести их учет в режиме реального времени.

Данные обстоятельства также затрудняют эффективность профилактической работы и информирования подконтрольных субъектов.

В связи с тем, что круг поднадзорных субъектов не является закрытым, Комитету необходимо обеспечить доступность сведений об объектах контроля, а также сведений об обязательных требованиях, установленных нормативными правовыми актами в сфере государственной охраны объектов культурного наследия.

К сведениям об объектах контроля в целях настоящей программы профилактики относятся:

- перечень объектов культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Томской области;

- сведения о границах территории объектов культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия;

- сведения о границах зон охраны объектов культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения;

- сведения о границах защитных зон охраны объектов культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения;

- сведения о предмете охраны объектов культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения;

- сведения об утвержденных охранных обязательствах собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия регионального, (местного) муниципального значения;

- сведения о границах исторических поселений.

В настоящее время на сайте Комитета, официальном интернет-портале Администрации Томской области - www.tomsk.gov.ru, и на официальном интернет-портале правовой информации - www.pravo.gov.ru, 100% размещение сведений обеспечено в отношении следующих сведений:

- перечень объектов культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Томской области;

- сведения о границах зон охраны объектов культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения;

- сведения об утвержденных охранных обязательствах собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения.

В 2022-2024 годах планируется обеспечение 100% доступности в доступности в отношении остальных сведений об объектах контроля.

Особенностью осуществления регионального государственного надзора на территории Томской области является удаленность расположения объектов надзора от г. Томска и их труднодоступность (в отношении некоторых объектов доступность является сезонной).

II. Цели и задачи реализации Программы профилактики

1. Цели программы:

- предотвращение причинения вреда либо угрозы причинения вреда объектам культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Томской области вследствие нарушений обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия (далее - обязательные требования) (снижение количества случаев причинения вреда либо угрозы причинения вреда объектам культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия);

- предупреждение нарушений подконтрольными субъектами обязательных требований (снижение количества случаев нарушений обязательных требований);

- устранение существующих и потенциальных условий, причин и факторов, способных привести к нарушению обязательных требований и угрозе причинения, либо причинения вреда;

- создание системы профилактики органа охраны объектов культурного наследия причинения вреда либо угрозы причинения вреда объектам культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия, расположенным на территории Томской области, нарушений обязательных требований;

- формирование моделей социально ответственного, добросовестного, правового поведения контролируемых лиц;

- повышение прозрачности системы деятельности по контролю (надзору).

2. Задачи программы:

- оценка возможной угрозы причинения, либо причинения вреда (ущерба) объектам культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия, выработка и реализация профилактических мер, способствующих ее снижению;

- выявление факторов угрозы причинения, либо причинения вреда (ущерба), причин и условий, способствующих нарушению обязательных требований, определение способов устранения или снижения угрозы;

- оценка состояния подконтрольной среды и установление зависимости видов, форм и интенсивности профилактических мероприятий от присвоенных контролируемым лицам категорий риска;

- создание условий для изменения ценностного отношения контролируемых лиц к рисковому поведению, формирования позитивной ответственности за свое поведение, поддержания мотивации к добросовестному поведению;

- регулярная ревизия обязательных требований и принятие мер к обеспечению реального влияния на подконтрольную сферу комплекса обязательных требований, соблюдение которых составляет предмет муниципального контроля;

- формирование единого понимания обязательных требований у всех участников контрольно-надзорной деятельности;

- создание и внедрение мер системы позитивной профилактики;

- повышение уровня правовой грамотности контролируемых лиц, в том числе путем обеспечения доступности информации об обязательных требованиях и необходимых мерах по их исполнению;

- снижение издержек деятельности по контролю (надзору) и административной нагрузки на контролируемых лиц.

Ожидаемые конечные результаты реализации программы:

- снижение количества фактов причинения вреда либо угрозы причинения вреда объектам культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия, расположенным на территории Томской области и нарушений обязательных требований;

- развитие системы профилактических мероприятий Комитета: внедрение различных способов профилактики; обеспечение квалифицированной профилактической работы должностных лиц Комитета.

- повышение информированности подконтрольных субъектов о действующих нормативных правовых актах, содержащих обязательные требования в области охраны объектов культурного наследия, о действующих требованиях законодательства в области охраны объектов культурного наследия, что в результате должно привести к снижению количества нарушений обязательных требований и уменьшению количества случаев причинения вреда либо угрозы причинения вреда объектам культурного наследия вследствие нарушений обязательных требований.

III. Перечень профилактических мероприятий, сроки (периодичность) их проведения

1. В соответствии с Положением о региональном государственном контроле (надзоре) проводятся следующие профилактические мероприятия:

1) информирование;

2) обобщение правоприменительной практики;

3) объявление предостережения;

4) консультирование;

5) профилактический визит.

2. Перечень профилактических мероприятий с указанием сроков (периодичности) их проведения, ответственных за их осуществление указаны в приложении к Программе профилактики.

IV. Показатели результативности и эффективности Программы профилактики

В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Федерального закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Исходя из целей государственной охраны объектов культурного наследия, в качестве цели программы профилактики принято сохранение (неухудшение) показателя результативности контрольной (надзорной) деятельности.

Так, показателем результативности и эффективности Программы профилактики является уровень безопасности охраняемых законом ценностей, выражающейся в минимизации причинения им вреда (ущерба), определяемая как: К1 = К2 / К3 x 100%, где К1 - значение показателя, характеризующего причинение ущерба объектам культурного наследия, К2 - количество объектов культурного наследия, которым причинен ущерб; К3 - общее количество объектов культурного наследия.

Для оценки результативности и эффективности Программы профилактики устанавливаются также следующие показатели результативности и эффективности:

1) доля нарушений, выявленных в ходе проведения контрольных (надзорных) мероприятий, от общего числа контрольных (надзорных) мероприятий, осуществленных в отношении контролируемых лиц (в процентном соотношении, показатель рассчитывается как процентное соотношение количества нарушений, выявленных в ходе проведения контрольных мероприятий, к общему количеству проведенных контрольных мероприятий);

2) доля профилактических мероприятий в объеме контрольных мероприятий (в процентном соотношении, показатель рассчитывается как отношение количества проведенных профилактических мероприятий к количеству проведенных контрольных мероприятий. Ожидается ежегодный рост указанного показателя).

Сведения о достижении показателей результативности и эффективности Программы профилактики подлежат включению Комитетом в состав доклада о региональном государственном контроле (надзоре) в соответствии со статьей 30 Федерального закона N 248-ФЗ.