Решение Алтайского краевого суда от 24 сентября 2021 г. N 3а-958/2021 (ключевые темы: контрольно-счетные органы - представительный орган муниципального образования - административное судопроизводство - глава муниципального образования - финансовый контроль)

Решение Алтайского краевого суда от 24 сентября 2021 г. N 3а-958/2021

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора Алтайского края к районному Собранию депутатов Калманского района Алтайского края об оспаривании нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, установил:

исполняющий обязанности прокурора Алтайского края обратился в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением к районному Собранию депутатов Калманского района Алтайского края (далее также районное Собрание депутатов), требуя признать недействующим со дня принятия Положение о контрольно-счетной палате Калманского района Алтайского края (далее - Положение о контрольно-счетной палате), утвержденное решением районного Собрания депутатов Калманского района Алтайского края от 04 сентября 2019 года N 28. Требования мотивированы тем, что допущены нарушения порядка принятия и введения в действие вышеуказанного нормативного правового акта, которые свидетельствуют об отсутствии у него юридической силы. Кроме того Положение о контрольно-счетной палате не соответствует действующему законодательству.

В судебном заседании представитель административного истца старший прокурор отдела прокуратуры Алтайского края И.К.В. требования поддержала по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, извещены о времени и месте судебного разбирательства в установленном порядке. В ходе рассмотрения административного дела представитель контрольно-счетной палаты Калманского района Алтайского края Ш.О.Г. против удовлетворения требований возражала, полагая при этом, что Положение о контрольно-счетной палате не соответствует действующему законодательству и не позволяет в полной мере осуществлять ведение внешнего финансового контроля; представитель районного Собрания депутатов Калманского района Алтайского края административный иск признал, реализовав право, предусмотренное статьей 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, соответствующее заявление приобщено к материалам дела.

Руководствуясь частью 8 статьи 96, статьей 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть настоящее административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав объяснения представителя административного истца, исследовав письменные материалы административного дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к выводу о наличии оснований для признания нормативного правового акта недействующим в силу следующего.

В соответствии с частью 3 статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административный ответчик вправе при рассмотрении административного дела в суде любой инстанции признать административный иск полностью или частично.

В случае принятия судом отказа от административного иска или утверждения судом соглашения о примирении сторон суд выносит определение, которым одновременно прекращается производство по административному делу полностью или в соответствующей части. В определении суда должны быть указаны условия утверждаемого соглашения о примирении сторон. В случае признания административным ответчиком административного иска и принятия его судом принимается решение об удовлетворении заявленных административным истцом требований (часть 3 статьи 157 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации)

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований (далее - контрольно-счетные органы) установлены Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" в редакции, действующей на момент рассмотрения административного дела (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ), который определил, что правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, названным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также в случаях и порядке, установленных федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 2).

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) предоставляет право представительному органу муниципального образования в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля образовывать контрольно-счетный орган муниципального образования и содержит аналогичное приведенному выше регулирование (статья 38).

Федеральный закон N 6-ФЗ закрепляет основы статуса контрольно - счетных органов, определяя их как постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля, образуемый представительным органом муниципального образования, наименование, полномочия, состав и порядок деятельности которого устанавливается в соответствии с названным законом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, может обладать правами юридического лица (части 2, 4, 6 и 8 статьи 3).

Согласно статье 1 Закона Алтайского края от 10 сентября 2007 года N 84-ЗС "О статусе и границах муниципальных и административно-территориальных образований Калманского района Алтайского края" муниципальное образование Калманский район Алтайского края наделено статусом муниципального района.

Устав муниципального образования Калманский район Алтайского края, принятый решением районного Собрания депутатов Калманского района Алтайского края от 23 июня 2016 года N 38, определив, что контрольно-счетная палата Калманского района Алтайского края (далее также Контрольно-счетная палата) входит в структуру органов местного самоуправления муниципального района, является постоянно действующим органом местного самоуправления, обладает правами юридического лица, образуется районным Собранием депутатов. При этом порядок формирования, структура Контрольно-счетной палаты и порядок ее деятельности определяются Положением, утверждаемым решением районного Собрания депутатов.

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (часть 1 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ).

В настоящее время правовой статус Контрольно-счетной палаты, порядок организации и ее деятельности определяется Положением о контрольно-счетной палате, утвержденным решением районного Собрания депутатов Калманского района Алтайского края от 04 сентября 2019 года N 28, которое обладает признаками нормативного правового акта: содержит правовые нормы, регулирующие правила поведения, а именно порядок организации работы и деятельности контрольно-счетной палаты, рассчитан на неоднократное применение.

Частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Частью 13 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ установлен порядок подписания и обнародования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования. Такой акт направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

В силу пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 данной статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

Такое регулирование направлено на обеспечение баланса полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, не ограничивает их самостоятельность в решении вопросов местного значения.

Таким образом, окончательное юридическое оформление принятый представительным органом местного самоуправления нормативный правовой акт получает только после фактического подписания и обнародования его главой муниципального образования. До подписания главой муниципального образования этот акт не может быть обнародован и обрести юридическую силу.

Вместе с тем, как следует из материалов административного дела, вышеуказанное решение районного Собрания депутатов Калманского района Алтайского края от 04 сентября 2019 года N 28 не подписано главой Калманского района Алтайского края, в администрацию Калманского района Алтайского края для подписания и опубликования не направлялось, однако 06 сентября 2019 года размещено на официальном сайте администрации района в разделе районное Собрание депутатов в подразделе нормативно-правовые акты и разделе Контрольно-счетная палата района в подразделе нормативно-правовая документация, то есть ранее срока, предоставляемого для его подписания или отклонения главой муниципального образования, что противоречит вышеприведенным положениям Федерального закона N 131-ФЗ.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 40 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

Кроме того суд отмечает, что статья 4 оспариваемого Положения о контрольно-счетной палате устанавливает, что контрольно-счетная палата состоит из аудитора (пункт 1).

Состав и структура контрольно-счетных органов определяется статьей 5 Федерального закона N 6-ФЗ.

Так, контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа, в состав аппарата входят инспекторы и иные штатные работники, штатная численность определяется нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования (части 2, 6 и 8).

Федеральный законодатель предоставил право уставом или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования предусмотреть в составе названного органа местного самоуправления одну должность заместителя председателя, а также должности аудиторов (часть 2 статьи 5 поименованного закона).

Деятельность контрольно-счетных органов основывается в том числе на принципах эффективности и независимости (статья 4 Федерального закона N 6-ФЗ).

Из приведенных законоположений следует, что федеральный законодатель в целях обеспечения единства правового статуса контрольно-счетных органов и их независимости определил состав, который является обязательным для всех контрольно-счетных органов муниципальных образований: председатель и аппарат поименованного органа, включающий инспекторов и иных штатных работников, необходимых для технического обеспечения деятельности органа в целях надлежащего его функционирования.

Следовательно, пункт 1 статьи 4 Положения о контрольно-счетной палате в той мере, в которой не предусматривает наличие в составе контрольно-счетной палаты председателя и аппарата, включающего инспекторов и иных штатных работников, противоречит Федеральному закону N 6-ФЗ.

Согласно части 10 статьи 6 Федерального закона N 6-ФЗ порядок рассмотрения кандидатур на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливается нормативным правовым актом или регламентом представительного органа муниципального образования.

В соответствии с Регламентом районного Собрания депутатов Калманского района Алтайского края, утвержденным решением районного Собрания депутатов Калманского района Алтайского края от 06 декабря 2017 года N 72, порядок рассмотрения кандидатур на должности в контрольно-счетную палату устанавливает Положением о контрольно-счетной палате, которое вопреки вышеуказанным положениям закона определяет порядок внесения предложений только о кандидатурах на должность аудитора.

Часть 4 статьи 7 Федерального закона N 6-ФЗ определяет исчерпывающий перечень оснований, препятствующих назначению гражданина на должность председателя, заместителя председателя или аудитора контрольно-счетного органа, в том числе близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с председателем представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, главой местной администрации, руководителями судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории соответствующего муниципального образования.

Вместе с тем, пункт 2 статьи 6 Положения о контрольно-счетной палате не содержит такого основания, препятствующего назначению гражданина на должность.

В силу частей 2, 4 статьи 3, частей 2, 10 статьи 5, части 1 статьи 11, части 1 статьи 12, части 5 статьи 16, части 2 статьи 19, части 1 статьи 18 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования, обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно, образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа. Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами. Контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно. Предписание контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем. Контрольно-счетные органы ежегодно подготавливают отчеты о своей деятельности, которые направляются на рассмотрение в законодательные (представительные) органы. контрольно-счетные органы муниципальных образований при осуществлении своей деятельности вправе взаимодействовать между собой, с контрольно-счетными органами других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также со Счетной палатой Российской Федерации, с территориальными управлениями Центрального банка Российской Федерации, налоговыми органами, органами прокуратуры, иными правоохранительными, надзорными и контрольными органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Контрольно-счетные органы вправе заключать с ними соглашения о сотрудничестве и взаимодействии.

При этом полномочия, перечисленные в абзаце 5, подпунктах 1, 7, 9 пункта 1 статьи 7 Положения о контрольно-счетной палате должны реализовываться органом внешнего муниципального контроля, руководство которым осуществляется председателем данного органа, но не отдельным входящим в его состав должностным лицом; полномочия, приведенные в абзаце 1, подпунктах 6, 11, 12 пункта 7 Положения о контрольно-счетной палате - председателем контрольно-счетного органа.

В нарушение требований частей 1 и 6 статьи 3 Федерального закона N 6-ФЗ, абзацем 1 части 5 статьи 8 Положения о контрольно-счетной палате определены основания досрочного освобождения от должности должностного лица контрольно-счетного органа, замещающего государственную должность субъекта Российской Федерации, в то время как регулирование полномочий, состава, порядка деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации является прерогативой регионального законодателя.

Вопреки положением частей 1 и 4 статьи 9 Федерального закона N 6-ФЗ, предусматривающим осуществление полномочий по контролю за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, а также организации и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации, контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации, оспариваемый нормативный правовой акт допускает осуществление таких полномочий контрольно-счетной палатой муниципального района (пункт 4 статьи 9 Положения о контрольно-счетной палате).

Кроме того, пункт 1 статьи 10 Положения о контрольно-счетной палате в той части, в которой предусматривает осуществление контрольно-счетной палатой внешнего государственного финансового контроля, противоречит частям 1 и 2 статьи 3 Федерального закона N 6-ФЗ.

В силу части 2 статьи 14 Федерального закона N 6-ФЗ должностные лица контрольно-счетного органа в случае опечатывания касс, кассовых и служебных помещений, складов и архивов, изъятия документов и материалов в случае, предусмотренном пунктом 2 части 1 настоящей статьи, должны незамедлительно (в течение 24 часов) уведомить об этом председателя соответствующего контрольно-счетного органа.

В нарушение указанных требований, Положение о контрольно-счетной палате предусматривает уведомление об указанных обстоятельствах аудитора контрольно-счетной палаты

Представление контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем. Законом субъекта Российской Федерации или муниципальным нормативным правовым актом право подписывать представление контрольно-счетного органа может быть предоставлено также аудиторам (часть 2 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ).

Однако Положение о контрольно-счетной палате предоставляет право подписи представления только аудитору (пункт 2 статьи 15).

Кроме того, согласно частям 4 и 5 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание. Предписание контрольно-счетного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания. Предписание контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем.

Вопреки данным требованиям федерального законодателя, пункты 4 и 5 статьи 15 Положения о контрольно-счетной палате предусматривают, что в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий аудитор направляет в органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание. Предписание контрольно-счетной палаты подписывается аудитором.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что административные исковые требования являются правомерными и подлежат удовлетворению.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

С учетом установленных по делу обстоятельств, приведенных норм федерального законодательства и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, а также принимая во внимание признание административным ответчиком административного иска, суд признает оспариваемый нормативный правовой акт недействующим со дня его принятия.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административные исковые требования исполняющего обязанности прокурора Алтайского края удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия Положение о контрольно-счетной палате Калманского района Алтайского края, утвержденное решением районного Собрания депутатов Калманского района Алтайского края от 04 сентября 2019 года N 28.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Заря Приобья" Калманского района Алтайского края в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Мотивированное решение составлено 08 октября 2021 года.