Решение Алтайского краевого суда от 1 октября 2021 г. N 3а-959/2021 (ключевые темы: контрольно-счетные органы - административное судопроизводство - депутат - глава муниципального образования - представительный орган муниципального образования)

Решение Алтайского краевого суда от 1 октября 2021 г. N 3а-959/2021

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора Алтайского края к районному Собранию депутатов Калманского района Алтайского края об оспаривании нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, установил:

исполняющий обязанности прокурора Алтайского края обратился в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением к районному Собранию депутатов Калманского района Алтайского края (далее также районное Собрание депутатов), требуя признать недействующим со дня принятия Регламент районного Собрания депутатов Калманского района Алтайского края (далее - Регламент районного Собрания депутатов), утвержденный решением районного Собрания депутатов Калманского района Алтайского края от 06 декабря 2017 года N 72. Требования мотивированы тем, что допущены нарушения порядка принятия и введения в действие вышеуказанного нормативного правового акта, которые свидетельствуют об отсутствии у него юридической силы. Кроме того Регламент районного Собрания депутатов не соответствует действующему законодательству.

В судебном заседании представитель административного истца старший прокурор отдела прокуратуры Алтайского края И.К.В. требования поддержала по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, извещены о времени и месте судебного разбирательства в установленном порядке. В ходе рассмотрения административного дела представитель контрольно-счетной палаты Калманского района Алтайского края Ш.О.Г. против удовлетворения требований не возражала; представитель районного Собрания депутатов Калманского района Алтайского края административный иск признал, реализовав право, предусмотренное статьей 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, соответствующее заявление приобщено к материалам дела.

Руководствуясь частью 8 статьи 96, статьей 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть настоящее административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав объяснения представителя административного истца, исследовав письменные материалы административного дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к выводу о наличии оснований для признания нормативного правового акта недействующим в силу следующего.

В соответствии с частью 3 статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административный ответчик вправе при рассмотрении административного дела в суде любой инстанции признать административный иск полностью или частично.

В случае принятия судом отказа от административного иска или утверждения судом соглашения о примирении сторон суд выносит определение, которым одновременно прекращается производство по административному делу полностью или в соответствующей части. В определении суда должны быть указаны условия утверждаемого соглашения о примирении сторон. В случае признания административным ответчиком административного иска и принятия его судом принимается решение об удовлетворении заявленных административным истцом требований (часть 3 статьи 157 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации)

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

В соответствии с пунктами 1, 3 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Представительный орган поселения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах (часть 2 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно статье 21 Устава муниципального образования Калманский район Алтайского края (далее также Устав муниципального образования), принятого решением районного Собрания депутатов Калманского района Алтайского края от 23 июня 2016 года N 38, районное Собрание депутатов является представительным органом муниципального района.

В силу пункта 6 статьи 23 Устава муниципального образования порядок созыва и проведения сессий районного Собрания депутатов устанавливается Регламентом районного Собрания депутатов, утверждаем решением районного Собрания депутатов.

06 декабря 2017 года на четвертой внеочередной сессии районного Собрания депутатов Калманского района Алтайского края года шестого созыва принято решение N 72, которым утвержден Регламент районного Собрания депутатов Калманского района Алтайского края, который обладает признаками нормативного правового акта: содержит правовые нормы, регулирующие правила поведения, а именно порядок организации работы и деятельности районного Собрания депутатов, рассчитан на неоднократное применение.

Частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Частью 13 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ установлен порядок подписания и обнародования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования. Такой акт направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

В силу пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 данной статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

Такое регулирование направлено на обеспечение баланса полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, не ограничивает их самостоятельность в решении вопросов местного значения.

Таким образом, окончательное юридическое оформление принятый представительным органом местного самоуправления нормативный правовой акт получает только после фактического подписания и обнародования его главой муниципального образования. До подписания главой муниципального образования этот акт не может быть обнародован и обрести юридическую силу.

Вместе с тем, как следует из материалов административного дела, вышеуказанное решение районного Собрания депутатов Калманского района Алтайского края от 06 декабря 2017 года N 72 не подписано главой Калманского района Алтайского края, однако 06 декабря 2017 года размещено на официальном сайте администрации района в разделе районное Собрание депутатов в подразделе нормативно-правовые акты, то есть ранее срока, предоставляемого для его подписания или отклонения главой муниципального образования, что противоречит вышеприведенным положениям Федерального закона N 131-ФЗ.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 40 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

Кроме того суд отмечает, что статьей 33 Регламента районного Собрания депутатов предусмотрено, что районное Собрание депутатов формирует контрольно-счетную палату района на срок своих полномочий. Порядок рассмотрения кандидатур на должность аудитора (аудиторов) устанавливается положением о контрольно-счетной палате района. Решение районного Собрания депутатов о назначении аудитора (аудиторов) контрольно-счетной палаты района принимается большинством голосов от установленной численности депутатов. Досрочное прекращение полномочий аудитора контрольно-счетной палаты района оформляется решением районного Собрания депутатов, принятым большинством голосов от установленной численности депутатов.

Вместе с тем, общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований (далее - контрольно-счетные органы) установлены Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Состав и структура контрольно-счетных органов определяется статьей 5 Федерального закона N 6-ФЗ.

Так, контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа, в состав аппарата входят инспекторы и иные штатные работники, штатная численность определяется нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования (части 2, 6 и 8).

Федеральный законодатель предоставил право уставом или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования предусмотреть в составе названного органа местного самоуправления одну должность заместителя председателя, а также должности аудиторов (часть 2 статьи 5 поименованного закона).

Деятельность контрольно-счетных органов основывается в том числе на принципах эффективности и независимости (статья 4 Федерального закона N 6-ФЗ).

Из приведенных законоположений следует, что федеральный законодатель в целях обеспечения единства правового статуса контрольно-счетных органов и их независимости определил состав, который является обязательным для всех контрольно-счетных органов муниципальных образований: председатель и аппарат поименованного органа, включающий инспекторов и иных штатных работников, необходимых для технического обеспечения деятельности органа в целях надлежащего его функционирования.

Следовательно, статья 33 Регламента районного Собрания депутатов в той мере, в которой не предусматривает порядок рассмотрения кандидатур на должность председателя контрольно-счетной палаты района, порядок принятия районным Собранием депутатов решения о назначении председателя контрольно-счетной палаты района и досрочном прекращении его полномочий, противоречит Федеральному закону N 6-ФЗ.

Согласно части 5 статьи 50 Регламента районного Собрания депутатов руководитель органа или должностное лицо, которому направлен депутатский запрос, обязан дать на него устный или письменный ответ. Письменный ответ должен быть подписан руководителем органа или иным должностным лицом, которому направлен депутатский запрос, либо лицом, временно исполняющим обязанности.

Из положения части 4 статьи 51 Регламента районного Собрания депутатов следует, что не только глава района, иные должностные лица органов местного самоуправления, но и руководители общественных объединений и организаций, расположенных на территории района, обязаны оказывать комиссии необходимое содействие в проведении депутатского расследования, по ее требованию предоставлять сведения и документы, необходимые для объективного изучения вопроса.

Между тем, в соответствии с пунктом "о" статьи 71, частей 1 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В силу положений частей 1 и 2 статьи 1, статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, актов федеральных органов исполнительной власти, принимаемых в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами.

Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, из судебной защиты.

Юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Правоспособность юридического лица заключатся в его возможности иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительном документе, и нести обязанности, связанные с этой деятельностью. Гражданско-правовое положение юридических лиц и порядок их участия в гражданском обороте регулируются настоящим Кодексом. Особенности гражданско-правового положения юридических лиц отдельных организационно-правовых форм, видов и типов, а также юридических лиц, созданных для осуществления деятельности в определенных сферах, определяются настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами (части 1 и 4 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Правовой статус государственных предприятий и учреждений, хозяйственных обществ, общественных объединений определен федеральными законами от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", от 08 февраля 1998 года N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", которые не допускают возможность вмешательства в их деятельность, в том числе с целью реализации в них контрольных функций, не уполномоченных на то субъектов (статья 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях", статья 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях", статья 26 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", статья 38 Федерального закона "Об общественных объединениях"). Депутаты представительного органа местного самоуправления контрольными функциями в отношении указанных юридических лиц не наделены.

Согласно части 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, членов выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации

Из Закона Алтайского края от 10 октября 2011 года N 130-ЗС "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае" (далее Закон Алтайского края) следует, что только обязанность главы муниципального образования, иных должностных лиц органов местного самоуправления и органов государственной власти Алтайского края, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, оказывать депутатской комиссии необходимое содействие в проведении расследования, по ее требованию предоставлять сведения и документы, необходимые для объективного изучения возникшего вопроса.

Однако часть 4 статьи 51 Регламента районного Собрания депутатов возлагает такую обязанность также на руководителей общественных объединений и организаций.

Кроме того, Законом Алтайского края от 05 июня 2019 года N 37-ЗС изменена редакция части 3 статьи 16 Закона Алтайского края, с учетом которой руководитель органа или должностное лицо, которому направлен депутатский запрос, представляет на него ответ в соответствии с действующим законодательством. Одновременно из данной нормы исключены требования к письменному ответу на депутатский запрос.

Вместе с тем, часть 5 статьи 50 Регламента районного Собрания депутатов по-прежнему содержит норму, аналогичную той, которая исключена части 3 статьи 16 Закона Алтайского края.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что административные исковые требования являются правомерными и подлежат удовлетворению.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

С учетом установленных по делу обстоятельств, приведенных норм федерального законодательства и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, а также принимая во внимание признание административным ответчиком административного иска, суд признает оспариваемый нормативный правовой акт недействующим со дня его принятия.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административные исковые требования исполняющего обязанности прокурора Алтайского края удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия Регламент районного Собрания депутатов Калманского района Алтайского края, утвержденный решением районного Собрания депутатов Калманского района Алтайского края от 06 декабря 2017 года N 72.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Заря Приобья" Калманского района Алтайского края в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Мотивированное решение составлено 14 октября 2021 года.