Решение Алтайского краевого суда от 2 сентября 2021 г. N 3а-1481/2021 (ключевые темы: правила землепользования и застройки - градостроительный регламент - территориальные зоны - документы территориального планирования - городская дума)

Решение Алтайского краевого суда от 2 сентября 2021 г. N 3а-1481/2021

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М.И.В., М.В.В., М.С.В., М.Н.И. об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, установил:

В фактическом пользовании М.И.В., М.В.В., М.С.В., М.Н.И. находится самовольно возведенный жилой дом, расположенный на земельном участке по адресу: <адрес>.

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее также - Правила землепользования и застройки).

Решение опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 30 января 2020 года с присвоением номера государственной регистрации RU***.

М.И.В., М.В.В., М.С.В., М.Н.И. обратились в Алтайский краевой суд с административным иском к Барнаульской городской Думе, с учетом уточнения требований просили признать недействующим ч. 1 ст. 75 Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утв. решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 N 447 (в действующей редакции), в той мере, в какой отсутствие в градостроительном регламенте территориальной зоны ПК-1 вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства - для индивидуального жилищного строительства, код - 2.1 препятствует реализации прав административных истцов на приобретение в собственность земельного участка по адресу: <адрес> в порядке, предусмотренном п. 4 ст. 2 Закона Алтайского края от 09 ноября 2015 года N 98-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков".

В обоснование заявленных требований административные истцы ссылаются на то, что с целью оформления земельного участка в собственность они обратились в комитет по земельным ресурсам г. Барнаула, однако в предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность было отказано в связи с тем, что частично испрашиваемый участок находится в границах территории общего пользования, а частично - в территориальной производственной зоне (ПК-1) территориальной подзоне ПК-1.2, градостроительный регламент которых не предусматривает размещение жилых домов. Полагают, что отсутствие в градостроительном регламенте производственной зоны (ПК-1) территориальной подзоны ПК-1.2 в качестве вида разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства (код 2.1) противоречит п. 1 ч. 2 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, учитывая, что земельный участок по адресу: <адрес>, как и многие другие земельные участки используется для эксплуатации жилого дома, что нарушает их (административных истцов) права.

Представитель административных истцов К.И.Э. в судебном заседании поддержал заявленные требования в полном объеме, представитель Барнаульской городской думы и комитета по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула О.Е.А. возражала против удовлетворения административных исковых требований по доводам письменных возражений; иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, уведомлены о судебном заседании надлежащим образом, в связи с чем суд, руководствуясь требованиями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, полагает возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в административном деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Как установлено судом, в фактическом пользовании М.И.В., М.В.В., М.С.В., М.Н.И. находится самовольно возведенный жилой дом, расположенный на земельном участке по адресу: <адрес>.

Письмом комитета по земельным ресурсам и землеустройству от 25 мая 2021 года М.И.В. отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность в связи с тем, что частично испрашиваемый участок находится в границах территории общего пользования, а частично - в территориальной производственной зоне (ПК-1) территориальной подзоне ПК-1.2, градостроительный регламент которой не предусматривает размещение жилых домов.

Поскольку регламент территориальной производственной зоны, предусмотренный статьей 75 Правил землепользования и застройки города Барнаула, не предусматривает размещение индивидуальных жилых домов, постольку М. являются с учетом положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации надлежащими административными истцами по требованиям об оспаривании Правил землепользования и застройки города Барнаула.

Процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативных правовых актов не установлено, по данным основаниям нормативные правовые акты не оспариваются. Вступившими в законную силу решениями Алтайского краевого суда по административному делу N 3а-233/2020 по административному иску А.Ю.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула" (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2020 года N 66а-789/2020), по административному делу N 3а-2/2020 по административному иску К.В.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула", также не установлено нарушений порядка принятия нормативных правовых актов.

Также судом проверена процедура принятия решения от 04 декабря 2020 года "О внесении изменений и дополнений в решение Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края", существенных нарушений не установлено.

В силу статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений (п. 1); территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (п. 2); функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п. 5); градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6).

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 1, 2, 4 статьи 30, частей 3, 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план городского округа является документом территориального планирования, обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях, в том числе создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Согласно пунктам 2, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Из приведенных норм следует принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, перед правилами землепользования и застройки, которые должны соответствовать генеральному плану.

При этом фактическое землепользование не исключает необходимости соблюдения указанного принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Из представленных административным ответчиком фрагментов Приложения 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана <адрес> следует нахождение земельного участка по <адрес> в <адрес> в производственной функциональной зоне (л.д. 104, том 1), а из фрагмента Приложения 1 Правил землепользования и застройки <адрес> - в территориальной производственной подзоне ПК-1.2 (л.д. 105-106, том 1).

Таким образом, установленная в Правилах землепользования и застройки территориальная зона, в которой расположен земельный участок административных истцов, полностью соответствует предусмотренной Генеральным планом зоне функционального назначения.

При этом Генеральный план, а также Правила землепользования и застройки в части установления территориальной зоны в рамках настоящего административного дела не оспариваются.

Требования административных истцов обоснованы тем, что отсутствие в градостроительном регламенте производственной территориальной зоны Правил землепользования и застройки вида разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, противоречит п. 1 ч. 2 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Между тем указанная позиция стороны административных истцов основана на ошибочном толковании действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (части 1, 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 9 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты устанавливаются, в том числе, с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны.

Вместе с тем при установлении градостроительных регламентов подлежат учету и иные обстоятельства, перечисленные в пунктах 2-5 части 2 названной статьи, в частности должны учитываться функциональные зоны и характеристики их планируемого развития, определенные документами территориального планирования муниципальных образований, а также виды территориальных зон.

На основании статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным регламентом к ряду территориальных зон, включая производственное использование.

Земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам (пункты 2 и 7 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 7 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон производственного использования могут включаться, в том числе производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду.

Постановлением Администрации Алтайского края от 09 апреля 2015 года N 129 утверждены нормативы градостроительного проектирования Алтайского края (далее - Нормативы градостроительного проектирования), разработанные в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, закона Алтайского края от 29 декабря 2009 года N 120-ЗС "О градостроительной деятельности на территории Алтайского края" на основании статистических и демографических данных с учетом природно-климатических, социальных, национальных и территориальных особенностей Алтайского края.

На основании п. 1.10. Нормативов градостроительного проектирования перечень видов функциональных зон в документах территориального планирования может включать в себя: жилые зоны, общественно-деловые зоны, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны сельскохозяйственного использования, зоны специального назначения, в том числе зоны размещения военных и иных режимных объектов, зоны кладбищ, прочие зоны специального назначения.

Жилые зоны предусматриваются в целях создания для населения удобной, здоровой и безопасной среды проживания. Не допускается размещать в жилых зонах объекты и осуществлять виды деятельности, не соответствующие требованиям настоящих нормативов (п. 1.11 Нормативов градостроительного проектирования).

В состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду, требующие устройства санитарно-защитных зон шириной более 50 м, а также железнодорожных подъездных путей; коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли; иные виды производственной (научно-производственной), инженерной и транспортной инфраструктур (п. 5.1 Нормативов градостроительного проектирования).

Как следует из п. 1.14 Нормативов градостроительного проектирования, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.

В силу требований п. 5.7 Нормативов градостроительного проектирования в пределах производственных зон и санитарно-защитных зон предприятий не допускается размещать жилые дома, гостиницы, общежития, садово-дачную застройку, дошкольные и общеобразовательные организации, организации здравоохранения и отдыха, спортивные сооружения, другие общественные здания, не связанные с обслуживанием производства.

При этом, как предписывает п. 5.5 Нормативов градостроительного проектирования, при подготовке документов территориального планирования и документации по планировке территорий следует предусматривать мероприятия по защите населения от опасных воздействий в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций на производственных и иных объектах.

Таким образом, размещение в пределах производственных зон жилых домов противоречит действующему законодательству, соответственно, отсутствие в градостроительном регламенте территориальной производственной зоны вида разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства является обоснованным.

Согласно представленным стороной административного ответчика документам, на территории в районе расположения земельного участка административного истца (в функциональной и территориальной производственных зонах) находятся действующие производственные предприятия, в отношении которых установлены санитарно-защитные зоны ("<данные изъяты>"), а также ряд производственных объектов, расположенных по <адрес> в отношении которых санитарно-защитные зоны подлежат установлению.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (ч. 11 ст. 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

При этом суд исходит из позиции Европейского Суда по правам человека, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов. Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О-О и от 25 февраля 2016 года N 242-О).

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (ч. 1 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ст. 49, глава VIII Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельного участка и расположенного на нем недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (ч.ч. 8 и 9 ст. 36 ГрК РФ).

Довод административных истцов о несоответствии ч. 1 ст. 75 Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края фактическому землепользованию подлежит отклонению, поскольку в силу прямого указания в статье 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации фактическое землепользование не является единственным фактором, подлежащим учету при установлении градостроительных регламентов территориальных зон. На дату общественных обсуждений (протокол от 29 ноября 2019 года) и дату направления проекта Правил землепользования и застройки города Барнаула в Барнаульскую городскую Думу для рассмотрения (12 декабря 2019 года) земельный участок не был внесен в Единый государственный реестр недвижимости, права в отношении расположенного на земельном участке объекта недвижимости не зарегистрированы, объект является самовольной постройкой.

На основании вышеприведенных норм и установленных по административному делу обстоятельств административные исковые требования не подлежат удовлетворению, что исключает и возмещение административному истцу судебных расходов.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решил:

административные исковые требования М.И.В., М.В.В., М.С.В., М.Н.И. об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, оставить без удовлетворения.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Мотивированное решение составлено 03 сентября 2021 года.