Решение Алтайского краевого суда от 5 августа 2021 г. N 3а-781/2021 (ключевые темы: функциональные зоны - правила землепользования и застройки - территориальные зоны - городская дума - генеральные планы городских округов)

Решение Алтайского краевого суда от 5 августа 2021 г. N 3а-781/2021

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании с участием прокурора Х.И.А., представителя административного ответчика, заинтересованного лица О.Е.А., представителей административного истца К.Д.Л., К.В.Д. административное дело по административному исковому заявлению В.И.И.ича, В.С.М., В.В.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления, установил:

решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее также - Генеральный план города Барнаула).

Решение представительного органа местного самоуправления опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" ДД.ММ.ГГ *** (5026), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов ДД.ММ.ГГ с присвоением номера государственной регистрации ***.

Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее также - Правила землепользования и застройки).

Решение опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" ДД.ММ.ГГ *** (***), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов ДД.ММ.ГГ с присвоением номера государственной регистрации ***.

Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** в Правила землепользования и застройки г. Барнаула внесены изменения.

Решение опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" ДД.ММ.ГГ *** (***), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов ДД.ММ.ГГ с присвоением номера государственной регистрации ***.

В.И.И., В.С.М., В.В.И. обратились в суд с административным исковым заявлением (с учетом уточнения требований) о признании не действующим Генерального плана городского округа - города Барнаула в части распространения функциональной зоны коммунально складская зона на земельный участок, расположенный по адресу: <адрес>, а также не действующими Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула в части распространения территориальной зоны коммунальная зона (ПК-2) на тот же земельный участок, ссылаясь в обоснование требований на несоответствие нормативных правовых актов в оспариваемой части фактическому землепользованию, требованиям статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, требованиям формальной определенности (6-10, т. 1, 181-183, т. 3).

Барнаульская городская Дума в письменных возражениях полагает административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, ссылаясь на соблюдение процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, установление функциональной зоны в соответствии с требованиями законодательства и Методическими рекомендациями по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, территориальной зоны в соответствии с документами территориального планирования (л.д.85-92, т. 1, л.д. 228-232, т. 2).

В судебном заседании административный истец В.С.М. и её представители по устному ходатайству К.Д.Л., К.В.Д. административные исковые требования поддержали в полном объеме.

Административные истцы В.И.И., В.В.И. в судебное заседание не явились, просили рассмотреть административное дело в свое отсутствие.

Представитель административного ответчика Барнаульской городской Думы, заинтересованного лица комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула О.Е.А. возражала против удовлетворения требований.

Руководствуясь требованиями статей 150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд счел возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.

Выслушав объяснения участников процесса, заключение прокурора, полагавшего административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, исследовав материалы административного дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующим выводам.

Как установлено судом, В.И.И., В.С.М., В.В.И. пользуется жилым домом и земельным участком, расположенными по адресу: <адрес>, что подтверждается копией домовой книги (л.д. 184-191, т. 2). Жилой дом поставлен на кадастровый учет ДД.ММ.ГГ, сведений о постановке земельного участка по вышеприведенному адресу в материалах дела не имеется. Доказательств того, что на земельный участок и жилой дом зарегистрированы в установленном законом порядке права административных истцов, В.С.М. и её представителями не представлено.

Согласно пункту 4 статьи 2, части 2 статьи 10 Закона Алтайского края от 09 ноября 2015 года N 98-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков" земельный участок однократно предоставляется бесплатно в собственность гражданину, имеющему в фактическом пользовании земельный участок с расположенным на нем самовольно созданным жилым домом, возведенным до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, права на который не были оформлены в надлежащем порядке, при условии, что данный участок может быть предоставлен этому лицу под возведенную постройку в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства и предоставление участка для сохранения постройки не нарушает охраняемых законом прав и интересов других лиц, а сохранение постройки не создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Действие данной нормы продлено до 01 марта 2022 года Законом Алтайского края от 02 ноября 2020 года N 82-ЗС "О внесении изменений в закон Алтайского края "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков".

В целях реализации своего права на приобретение земельного участка в собственность Вилкова С.М. обратилась в комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, расположенного по адресу: <адрес> на праве собственности без проведения торгов, в удовлетворении которого ДД.ММ.ГГ ей было отказано в связи с нахождением земельного участка согласно Правилам землепользования г. Барнаула, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** в территориальной коммунальной зоне (ПК-2), размещение жилых строений в которой не допускается (л.д. 19-20, т. 1).

Предусмотренный статьей 76 Правил землепользования и застройки города Барнаула регламент территориальной зоны ПК-2 не предусматривает размещение индивидуальных жилых домов, как и установленная Генеральным планом города Барнаула функциональная зона, то есть требования градостроительного законодательства исключают предоставление земельного участка административным истцам в собственность на основании вышеуказанной нормы закона края.

При таких обстоятельствах административные истцы с учетом положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вправе оспорить нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления в части функционального и территориального зонирования, установленных на территории земельного участка истцов.

Процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативных правовых актов не установлено, по данным основаниям нормативные правовые акты не оспариваются. Вступившими в законную силу решениями Алтайского краевого суда по административному делу *** по административному иску К.Н.А. к Барнаульской городской Думе о признании не действующим в части решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края" (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от ДД.ММ.ГГ ***), по административному делу *** по административному иску А.Ю.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула" (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от ДД.ММ.ГГ ***), по административному делу *** по административному иску К.В.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула", также не установлено нарушений порядка принятия нормативных правовых актов.

Также судом проверена процедура принятия решения от ДД.ММ.ГГ "О внесении изменений и дополнений в решение Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края", существенных нарушений не установлено.

Пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (части 1, 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципальных образований относится, в том числе генеральный план, который в соответствии с частями 3-5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя:

1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;

2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

На указанных в пунктах 2-4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются:

1) планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; б) автомобильные дороги местного значения; в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа;

2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

3) границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Из указанных норм в их совокупности следует, что генеральный план является основой для долгосрочного развития территории муниципального образования, отображение в котором объектов различного значения, может носить общий, планируемый характер. Детальная проработка территории осуществляется в проектах планировки территории и проектах межевания, положения генерального плана учитываются при утверждении территориального зонирования и градостроительных регламентов территориальных зон, используются для принятия решений об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, утверждения программ по развитию территории.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 указанного кодекса).

Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

В силу статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 9 и 10 статьи 31, части 1 статьи 34 ГрК РФ, генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Таким образом, генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки. Территориальные зоны, установленные правилами землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков без изменения функциональных зон согласно генеральному плану.

Действительно, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (пункты 4 и 5 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 ГрК РФ).

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Генеральный план муниципального образования, как документ территориального планирования, утверждаемый на значительный период времени, определяет назначение территорий для обеспечения их устойчивого развития.

Как указано выше, земельный участок административных истцов находится согласно Генеральному плану города Барнаула в функциональной зоне коммунально-складская зона, а согласно фрагменту карты градостроительного зонирования Правил землепользования г. Барнаула - в территориальной коммунальной зоне (ПК-2), в которой в силу статьи 76 Правил землепользования г. Барнаула не предусматривается жилищное строительство. Границы данной функциональной зоны совпадают с территориальной зоной.

В соответствии с частью 7 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам.

В силу положений раздела 3 "Производственная территория" СНиП ДД.ММ.ГГ-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" промышленные предприятия, как правило, следует размещать на территории промышленных зон (районов) в составе групп предприятия (промышленных узлов) с общими вспомогательными производствами или объектами инфраструктуры, а в сельских поселениях в составе производственных зон. На территориях коммунально - складских зон (районов) следует размещать предприятия пищевой промышленности, общетоварные (продовольственные и непродовольственные), специализированные склады, предприятия коммунального, транспортного и бытового обслуживания населения города.

Из ответа комитета по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула следует, что земельный участок по адресу: <адрес> расположен в нормативно определенной в соответствии с СанПиН санитарно-защитной зоне от границ земельного участка по адресу: <адрес> с видом разрешенного использования "для строительства деревообрабатывающего цеха с безотходной технологией" (промышленные предприятия и коммунально-складские организации III класса вредности), в расчетной санитарно-защитной зоне от ООО "Б." (л.д. 1-2, том 3).

Решениями руководителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю от ДД.ММ.ГГ и ДД.ММ.ГГ установлены санитарно-защитная зона для очистных сооружений ООО "Б.", по адресу: <адрес> и санитарно-защитная зона для производственной площадки ЗАО "Р.", по адресу: <адрес> (л.д. 76-79, том 3).

В соответствии с пунктом 9.8 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных приказом Минрегиона РФ от ДД.ММ.ГГ *** к функциональным зонам могут быть отнесены общественно-деловые зоны, жилые зоны, рекреационные зоны, производственные и коммунальные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, пригородные и иные функциональные зоны.

Зоны различного функционального назначения могут включать в себя территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами. Границы зон различного функционального назначения могут определяться с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных обоснованных границ с учетом градостроительных ограничений.

Санитарно-защитные зоны в проектах генеральных планах целесообразно учитывать как специальные территории с особым режимом использования, которые могут устанавливаться вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека. В этих зонах не следует предусматривать размещение жилой застройки, включая отдельные жилые дома, рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территории садоводческих товариществ, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также другие территории с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования (пункт 12.5 Методических рекомендаций).

Таким образом, оспариваемые административными ответчиками положения Генерального плана города Барнаула соответствуют вышеприведенному законодательству, имеющему большую юридическую силу. Довод административных истцов о том, что коммунально-складская функциональная зона установлена без учета фактического использования земельного участка, суд находит несостоятельным, поскольку генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

При этом следует учесть нормы части 8 статьи 36 ГрК РФ и пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым земельные участки, размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Действующее градостроительное законодательство не ставит возможность разработки генерального плана и его корректировки в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки в границах территории, которую затрагивает генеральный план.

К основным видам разрешенного использования земельных участков в производственной территориальной зоне в статье 76 Правил землепользования и застройки отнесена производственная деятельность, к вспомогательным видам - складские площадки.

Таким образом, территориальное зонирование в районе земельного участка административных истцов соответствует функциональному зонированию согласно генеральному плану, что исключает наличие правовых оснований для удовлетворения административных исковых требований в части установленной на земельном участке по адресу: <адрес>, в <адрес>, территориальной зоны.

Довод административных истцов о наличии на соседних земельных участках с участком административных истцов жилых строений, т.е. о несоответствии территориального зонирования фактическому землепользованию подлежит отклонению, поскольку в силу прямого указания в статье 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации фактическое землепользование не является единственным фактором, подлежащим учету при определении границ территориальных зон. Более того, земельный участок административными истцами не оформлен, границы его не определены, в техническом паспорте на жилой дом имеется отметка о самовольном строительстве, что не свидетельствует о сложившемся землепользовании.

На основании вышеприведенных норм и установленных по административному делу обстоятельств административные исковые требования не подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решил:

административные исковые требования В.И.И.ича, В.С.М., В.В.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края" и решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края", в части распространения функциональной зоны коммунально-складская зона и территориальной зоны коммунальная зона (ПК-2) на земельный участок по адресу: <адрес>, в <адрес>, оставить без удовлетворения.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Мотивированное решение изготовлено ДД.ММ.ГГ.