Решение Калининградского областного суда от 22 ноября 2021 г. N 3а-308/2021 (ключевые темы: правила землепользования и застройки - зоны санитарной охраны - источники водоснабжения - совет депутатов - зоны с особыми условиями использования)

Решение Калининградского областного суда от 22 ноября 2021 г. N 3а-308/2021

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску индивидуального предпринимателя Б.О.Б. к городскому совету депутатов Калининграда об оспаривании в части правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, установил:

Б.О.Б. обратился в суд 18 октября 2021 года с административным иском к городскому совету депутатов Калининграда об оспаривании правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, в части отображения на карте границ зон с особыми условиями использования территории и территорий объектов культурного наследия зоны с особыми условиями использования территорий II пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения (индекс Н-3) в границах земельного участка с кадастровым номером N.

Административные исковые требования мотивированы тем, что на основании заключенного на срок до 19 октября 2065 года договора от 12 января 2018 года N 3/2018-А аренды земельного участка Б.О.Б. предоставлен на праве аренды земельный участок с кадастровым номером N площадью 750 кв. м, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под открытую бетонную террасу.

Договор аренды земельного участка зарегистрирован в установленном порядке 2 февраля 2018 года.

В последующем разрешенное использование участка было изменено.

Принимая во внимание, что в границах участка с кадастровым номером N расположен принадлежащий Б.О.Б. на праве собственности объект недвижимости с кадастровым номером N, Б.О.Б. обратился в комитет муниципального имущества и земельных ресурсов администрации городского округа "Город Калининград" с заявлением о предоставлении муниципальной услуги по предоставлению указанного земельного участка в собственность за плату, в чем ему отказано.

В удовлетворении такого заявления письмом председателя комитета от 29 декабря 2018 года отказано по мотиву расположения испрашиваемого в собственность земельного участка во II поясе зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (индекс зоны Н-3 согласно карте границ зон с особыми условиями использования территории и территорий объектов культурного наследия зоны с особыми условиями использования территорий в составе правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339).

По мнению административного истца, правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" нарушают его право на выкуп земельного участка и противоречат закону при том, что границы и режим зон санитарной охраны источников водоснабжения в порядке, предусмотренном законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, не установлены.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Правительство Калининградской области, Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, Министерство природных ресурсов и экологии Калининградской области, Управление Роспотребнадзора по Калининградской области, государственное предприятие Калининградской области "Водоканал", администрация городского округа "Город Калининград".

В судебном заседании представитель административного истца - Ш.А.С. требования поддержал, изложив в их обоснование аналогичные доводы.

Представитель городского совета депутатов Калининграда - Я.Ю.А. не возражала против удовлетворения административного иска с учетом сложившейся судебной практики по рассмотрению аналогичных дел.

Представитель Правительства Калининградской области и Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области - И.В.С. поддержала ранее поданный Агентством отзыв на административное исковое заявление, который приобщен к материалам дела.

Представители иных заинтересованных лиц в судебное заседание не явились, заинтересованные лица извещены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, ходатайств об отложении судебного заседания не представили, равно как и возражений по существу спора.

На основании части 5 статьи 213 КАС РФ судом определено рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав объяснения представителей сторон и Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора о наличии оснований к удовлетворению административного иска, суд приходит к следующему.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Город Калининград является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (статья 1 Закона Калининградской области от 15 мая 2004 года N 397 "О наделении муниципального образования "Город Калининград" статусом городского округа").

Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ), Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

1 января 2017 года вступил в силу Закон Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", которым полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы, утверждению правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.

Статьей 2 названного Закона предусмотрены переходные положения, согласно которым документы территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, разработка которых была начата до вступления в силу настоящего Закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Разработка оспариваемых в части правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" была начата до 1 января 2017 года, правила землепользования и застройки утверждены решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 и в оспариваемой части действуют до настоящего времени.

Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" официально опубликованы в газете "Гражданин" (выпуск от 9 января 2018 года) и размещены на официальном сайте органа местного самоуправления.

Таким образом, оспариваемые в части правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением формы и порядка принятия нормативных правовых актов, а также процедуры их официального опубликования, что административным истцом не оспаривается.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

На основании части 5 статьи 30 ГрК РФ границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, а также могут отображаться на отдельных картах в составе правил землепользования и застройки.

По сведениям, предоставленным ГБУ Калининградской области "Центр кадастровой оценки и мониторинга недвижимости", испрашиваемый в собственность земельный участок с кадастровым номером N полностью расположен в зоне Н-3 "Зона санитарной охраны источников водоснабжения II пояса" согласно карте зон с особыми условиями использования территорий и территорий объектов культурного наследия в составе правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339.

В силу части 3 статьи 4 ГрК РФ в части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется иное законодательство Российской Федерации, к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

В соответствии с общими нормами, содержащимися в части 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", при разработке генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при строительстве жилых домов должны соблюдаться санитарные правила.

Согласно ч. 5 ст. 18 названного Федерального закона (в редакции Федерального закона от 14 июля 2008 года N 118-ФЗ, действовавшей на момент принятия решения городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 об утверждении правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград") границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

В силу ч. 5 ст. 18 названного Федерального закона (в редакции Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ, подлежащей применению на момент рассмотрения дела) зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам.

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определены СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 года N 10.

Согласно абзацу первому пункта 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02 зоны санитарной охраны (далее также - ЗСО) организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Согласно пункту 1.6 СанПиН 2.1.4.1110-02 организации ЗСО должна предшествовать разработка ее проекта, в который включаются: определение границ зоны и составляющих ее поясов; план мероприятий по улучшению санитарного состояния территории ЗСО и предупреждению загрязнения источника; правила и режим хозяйственного использования территорий трех поясов ЗСО.

Принципиальное решение о возможности организации ЗСО принимается на стадии проекта районной планировки или генерального плана, когда выбирается источник водоснабжения. В генеральных планах застройки населенных мест зоны санитарной охраны источников водоснабжения указываются на схеме планировочных ограничений (пункт 1.9 СанПиН 2.1.4.1110-02).

Согласно пункту 1.13 СанПиН 2.1.4.1110-02 проект ЗСО с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке.

Разделом 2.2.2 СанПиН 2.1.4.1110-02 определен порядок определения границ второго и третьего поясов ЗСО.

Так, в силу пункта 2.2.2.1 при определении границ второго и третьего поясов следует учитывать, что приток подземных вод из водоносного горизонта к водозабору происходит только из области питания водозабора, форма и размеры которой в плане зависят от:

типа водозабора (отдельные скважины, группы скважин, линейный ряд скважин, горизонтальные дрены и др.);

величины водозабора (расхода воды) и понижения уровня подземных вод;

гидрологических особенностей водоносного пласта, условий его питания и дренирования.

Пунктом 2.2.2.2 определено, что граница второго пояса ЗСО определяется гидродинамическими расчетами исходя из условий, что микробное загрязнение, поступающее в водоносный пласт за пределами второго пояса, не достигает водозабора.

Основными параметрами, определяющими расстояние от границ второго пояса ЗСО до водозабора, является время продвижения микробного загрязнения с потоком подземных вод к водозабору (Тм).

Однако до настоящего времени работы по разработке проектов организации зон санитарной охраны поверхностных источников водоснабжения города Калининграда не завершены.

Факт отсутствия до настоящего времени санитарно-эпидемиологического заключения и решения уполномоченного органа об установлении границ и режима зон санитарной охраны поверхностных источников водоснабжения Калининграда не оспаривается.

На основании пункта 1 части 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации ..." до 1 января 2025 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2022 года решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения.

В соответствии с частью 9 этой же статьи в случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 настоящей статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности.

В нарушение части 9 статьи 213 КАС РФ городским советом депутатов, принявшим оспариваемые в части правила землепользования и застройки, не представлены доказательства установления зон санитарной охраны поверхностных источников водоснабжения в соответствии с вышеописанной процедурой, предусмотренной законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, а также сведения об установлении описания границ охранной зоны либо об ее обозначении на местности применительно к территории земельного участка с кадастровым номером N.

В Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют сведения о наличии каких-либо ограничений в использовании упомянутого земельного участка.

Верховный Суд Российской Федерации в многочисленных судебных актах, в том числе в апелляционных определениях Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2019 года N 9-АПА19-42, от 5 декабря 2019 года N 9-АПА19-38, от 4 декабря 2019 года N 46-АПА19-25 и т.д. сформулировал подходы к толкованию приведенных норм законодательства, высказавшись о том, что в правилах землепользования и застройки необходимо отображать не зону, закрепленную санитарной классификацией предприятий, а санитарно-защитную зону, установленную в соответствии с законодательством Российской Федерации, и, кроме того, положения части 13 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 декабря 2019 года N 455-ФЗ), согласно которым с 1 января 2022 года определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны прекращают существование, а ограничения использования земельных участков в них не действуют, применяются к санитарно-защитным зонам, определенным в установленном законодательством порядке, и не исключают возможности признания не действующими документов территориального планирования и градостроительного зонирования в случае отображения на картографическом материале границ таких зон, установленных с нарушением законодательства в сфере санитарного благополучия населения.

Принимая во внимание фактические обстоятельства дела и исходя из приведенных норм закона и их официального толкования, суд приходит к выводу о том, что отображение в правилах землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" II пояса зоны санитарной охраны поверхностных источников водоснабжения Калининграда на территории земельного участка с кадастровым номером N, противоречит законодательству о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Кроме того, в этой части правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" с 22 августа 2021 года вступили в противоречие с генеральным планом городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Калининград"), в материалах по обоснованию которого зоны санитарной охраны источников водоснабжения, II пояс, в границах земельного участка с кадастровым номером N, не отображены.

Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

Однако до настоящего времени правила землепользования и застройки в оспариваемой части не приведены в соответствие с генеральным планом муниципального образования.

Как утверждает представитель Правительства Калининградской области и Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, во исполнение названных норм градостроительного законодательства разработан проект новой редакции правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", которые в оспариваемой части приводятся в соответствие с генеральным планом.

В силу подпункта 14 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Таким образом, отображением на карте зон с особыми условиями использования территорий в составе правил землепользования и застройки городского округа II пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения созданы препятствия к приобретению в собственность земельного участка с кадастровым номером N.

На основании п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Определяя дату, с которой оспариваемый правовой акт подлежит признанию не действующим и не подлежащим применению, суд принимает во внимание, что правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининграда" применялись на территории городского округа в течение длительного периода времени и полагает необходимым признать не действующими и не подлежащими применению правила землепользования и застройки в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административный иск Б.О.Б. удовлетворить.

Признать не действующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, в части отображения на карте границ зон с особыми условиями использования территории и территорий объектов культурного наследия зоны с особыми условиями использования территорий II пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения (индекс Н-3) в границах земельного участка с кадастровым номером N.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.

Решение в окончательной форме изготовлено 26 ноября 2021 года.