Решение Верховного Суда РФ от 14 февраля 2022 г. N АКПИ21-1063 Суд отказал в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим абзаца третьего пункта 7 Порядка формирования и изменения перечня объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта РФ, утв. приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 14 мая 2019 г. N 303

Решение Верховного Суда РФ от 14 февраля 2022 г. N АКПИ21-1063

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 17 мая 2022 г. N АПЛ22-132 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.

при секретаре Сибиле Г.В.

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Чиркова Виктора Владимировича о признании недействующим абзаца третьего пункта 7 Порядка формирования и изменения перечня объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации, утверждённого приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14 мая 2019 г. N 303,

установил:

приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее также - Минприроды России) от 14 мая 2019 г. N 303 (далее - Приказ) утверждён порядок формирования и изменения перечня объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации (далее - Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) 20 мая 2019 г., регистрационный номер 54658, и опубликован на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 20 мая 2019 г.

Порядок формирования и изменения перечня объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации (далее - Перечень) устанавливает порядок включения объектов размещения твёрдых коммунальных отходов, введённых в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющих документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации (далее также - Объект), в Перечень, внесения изменений в Перечень (пункт 1 Порядка).

Согласно абзацам первому и третьему пункта 7 Порядка к заявлению о включении Объекта в Перечень Заявитель прилагает в том числе документ, подтверждающий ввод Объекта в эксплуатацию (разрешение на ввод Объекта в эксплуатацию, акт органа государственной власти или акт органа местного самоуправления, подтверждающий ввод Объекта в эксплуатацию).

Исходя из положений пункта 5 Порядка заявителями являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, которые являются правообладателями земельного участка, на котором расположен Объект, и которые планируют осуществлять деятельность по размещению твёрдых коммунальных отходов на Объекте.

Чирков В.В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца третьего пункта 7 Порядка, ссылаясь на неопределенность содержащегося в нём понятия "Объект", который, по мнению административного истца, может подразумевать под собой как полигон твёрдых бытовых отходов, так и конкретный земельный участок с размещёнными на нём твёрдыми коммунальными отходами. Как указывает административный истец, законодательство Российской Федерации не содержит иного понятия объекта размещения отходов, кроме определения его как специального оборудованного сооружения, которое в соответствии с пунктами 10 и 10 ² статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации может быть отнесено как к разряду объектов капитального строительства, подлежащих вводу в эксплуатацию, так и к разряду некапитальных, ввод которых в эксплуатацию не предусмотрен. Порядок, как полагает Чирков В.В., предусматривает включение в Перечень исключительно сооружений, которые отвечают признакам капитального строения, введены в эксплуатацию и являются объектами недвижимого имущества.

В обоснование заявленных требований Чирков В.В. указывает на то, что оспариваемая норма нарушает его право на благоприятную окружающую среду, создаёт угрозу причинения вреда экологии и нарушения эпидемиологического благополучия как административного истца, так и всех жителей Омского района Омской области. В частности, содержащаяся в ней неопределённость повлекла неоднозначное понимание и применение Приказа при выдаче Минприроды России заключения от 15 октября 2020 г. N 25/60 о возможности использования АО "Полигон" (ИНН 5501185680) объекта размещения твёрдых коммунальных отходов, расположенного по адресу: Омская область, Омский муниципальный район, Надеждинское сельское поселение, село Надеждино. На основании данного заключения земельный участок с кадастровым номером 55:20:131103:358, находящийся в собственности АО "Полигон", был включён в Перечень на территории Омской области. В то же время в селе Надеждино не существует введённого в эксплуатацию полигона твёрдых бытовых отходов.

Минприроды России и Минюст России в письменных возражениях указали, что Порядок принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое положение соответствует действующему законодательству, его содержание является определённым, не вызывает неоднозначного толкования и не нарушает прав и свобод административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца Соболева Т.Ю. требование поддержала.

Представитель Минприроды России Подвигина А.Ю. не признала административный иск.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации письменно заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя.

Выслушав объяснения представителя административного истца Соболевой Т.Ю., возражения представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Подвигиной А.Ю., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей необходимым отказать в удовлетворении административного иска, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определены Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

В соответствии с пунктом 8 статьи 29 ¹ названного федерального закона до 1 января 2023 г. объекты размещения твёрдых коммунальных отходов, введённые в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющие документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, могут быть использованы для размещения твёрдых коммунальных отходов. Указанные объекты при наличии заключения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, о возможности использования указанных объектов для размещения твёрдых коммунальных отходов по решению уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут быть включены в перечень объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации. Порядок формирования и изменения перечня и порядок подготовки заключения, предусмотренного названным пунктом, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды. Данные о месте нахождения объектов размещения твёрдых коммунальных отходов, включённых в перечень, вносятся в территориальную схему обращения с отходами соответствующего субъекта Российской Федерации. Объекты, указанные в этом пункте, подлежат исключению из территориальной схемы обращения с отходами не позднее 1 января 2023 г. и подлежат обустройству и рекультивации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, в том числе в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами (за исключением вопросов тарифного регулирования), который вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности (пункт 1, пункт 5.2 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219).

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при реализации требований федерального закона, порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюдён и не оспаривается административным истцом.

Согласно абзацу десятому статьи 1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" под объектами размещения отходов понимаются специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.

В силу пункта 6 статьи 12 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов.

Размещение отходов на объектах, не внесённых в государственный реестр объектов размещения отходов, запрещается (пункт 7 статьи 12 поименованного федерального закона).

Федеральным законом от 25 декабря 2018 г. N 483-ФЗ "О внесении изменений в статью 291 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" срок перехода на новую систему обращения с твёрдыми коммунальными отходами продлён.

В соответствии с пунктом 2 ¹ статьи 29 ¹ Федерального закона "Об отходах производства и потребления" до 1 января 2023 г. запрет, установленный пунктом 7 статьи 12 этого федерального закона, также не распространяется на объекты, указанные в пункте 8 данной статьи: объекты размещения твёрдых коммунальных отходов, введённые в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющие документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации.

Объекты, включённые в перечень и территориальную схему обращения с отходами, могут использоваться для размещения твёрдых коммунальных отходов без лицензии на осуществление деятельности по размещению отходов I-IV классов опасности. Деятельность по размещению твёрдых коммунальных отходов на объектах, включённых в перечень, регулируется в порядке, предусмотренном данным федеральным законом для объектов размещения отходов (пункт 9 статьи 29 ¹ Федерального закона "Об отходах производства и потребления").

Правовое регулирование в области обращения с отходами, согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", осуществляется данным федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Порядок является нормативным правовым актом и устанавливает порядок включения объектов размещения твёрдых коммунальных отходов, введённых в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющих документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, в перечень объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации.

Требования к объектам размещения твёрдых коммунальных отходов, введённым в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющим документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, содержатся в абзаце четвёртом пункта 7 Порядка.

Так, исходя из данной нормы по периметру всей территории объекта размещения твёрдых коммунальных отходов должно быть предусмотрено обустройство лёгкого ограждения, производственно-бытового здания, шлагбаума, контрольно-дезинфицирующей установки с устройством бетонной ванны для ходовой части мусоровозов, с использованием эффективных дезинфицирующих средств, разрешённых к применению Министерством здравоохранения Российской Федерации, переносное сетчатое ограждение как можно ближе к месту разгрузки и складирования твёрдых коммунальных отходов, перпендикулярно направлению господствующих ветров, для задержки лёгких фракций твёрдых коммунальных отходов.

Из анализа приведённых норм в системе действующего правового регулирования следует, что под объектами размещения отходов понимаются специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов, введённые в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющие документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, для размещения твёрдых коммунальных отходов.

Следовательно, оспариваемое нормативное положение, вопреки утверждениям административного истца, отвечает общеправовым критериям определённости, ясности и по своему содержанию не допускает неоднозначное толкование.

При этом использование оценочных характеристик объекта размещения твёрдых коммунальных отходов создаёт возможность применения указанной нормы к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций.

Из представленных административным истцом документов не усматривается, что применение на практике оспариваемой части нормативного правового акта не соответствует её истолкованию, выявленному судом с учётом места данного акта в системе нормативных правовых актов.

С учётом того, что федеральным законодателем установление порядка формирования и изменения перечня объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации отнесено к полномочиям конкретного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, отсутствует иной нормативный правовой акт большей юридической силы, который предусматривал бы отличное от оспариваемого положения правовое регулирование.

По изложенным мотивам нельзя согласиться и с доводами административного истца о том, что абзац третий пункта 7 Порядка, вопреки требованиям федерального закона, нарушает его права в упоминаемом им аспекте.

Доводы административного истца о несоответствии оспариваемого положения требованиям пунктов 10 и 10 ² статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которыми определены понятия объектов капитального строительства и некапитальных строений и сооружений, лишены правовых оснований.

Статьёй 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" является специальным федеральным законом, регулирующим отношения в области обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Требование административного истца о признании абзаца третьего пункта 7 Порядка недействующим фактически основано на его несогласии с действиями и решениями Минприроды России, связанными с выдачей заключения по конкретным объектам размещения твёрдых коммунальных отходов, однако проверка законности и обоснованности таких действий и решений не входит в предмет настоящего административного дела.

При изложенных обстоятельствах Порядок в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что по результатам рассмотрения административного искового заявления влечёт принятие судом решения об отказе в удовлетворении заявленного требования согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Чиркова Виктора Владимировича о признании недействующим абзаца третьего пункта 7 Порядка формирования и изменения перечня объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации, утверждённого приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14 мая 2019 г. N 303, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

В.С. Кириллов