Решение Челябинского областного суда от 8 ноября 2021 г. по делу N 3а-278/2021 Ключевые темы: правила землепользования и застройки Копейского городского округа - территориальная зоне Сх2 - вид разрешенного использования

Решение Челябинского областного суда от 8 ноября 2021 г. по делу N 3а-278/2021

Челябинский областной суд в составе:

председательствующего Ишимова И.А.,

при секретаре Агатаевой А.С.,

с участием представителя Собрания депутатов Копейского городского округа Челябинской области - Ахмадулиной Э.Р., представителя администрации Копейского городского округа и представителя главы Копейского городского округа - Власовой Д.О., представителя администрации Копейского городского округа - Хлыстовой Е.Л., а также прокурора Ермакова М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административным исковым заявлениям ООО "Дорстройсервис" о признании недействующими нормативных правовых актов в части, установил:

ООО "Дорстройсервис" с учетом принятых судом уточнений обратилось в суд с административным исковым заявлением к Собранию депутатов Копейского городского округа, главе Копейского городского округа Челябинской области о признании недействующим решения Собрания депутатов Копейского городского округа от 26 августа 2020 года N 912-МО, в части утверждения правил землепользования и застройки Копейского городского округа в части отнесения земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес>, к территориальной зоне Сх2 - зона, занятая объектами сельскохозяйственного назначения (т. 1 л.д. 6-10, т.2 л.д. 176-179).

В обоснование заявленного требования указано, что ООО "Дорстройсервис" с 27 мая 2020 года является собственником названного земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>. Оспариваемым решением Собрания депутатов Копейского городского округа от 26 августа 2020 года N 912-МО утверждены правила землепользования и застройки Копейского городского округа. Согласно карте градостроительного зонирования земельный участок находится в территориальной зоне Сх2 - зона, занятая объектами сельскохозяйственного назначения. Между тем включение земельного участка в данную территориальную зону не соответствует существующему землепользованию. ООО "Дорстройсервис" осуществляет производственную деятельность по строительству жилых и нежилых зданий, строительству автомобильных дорог. Согласно сведениям из ЕГРН земельный участок отнесен к категории "земли населенных пунктов", и имеет вид разрешенного использования "Автомобильный транспорт, производственная деятельность". Указанный вид разрешенного использования предусматривает, в том числе размещение объектов капитального строительства, предназначенных для производства строительных материалов (кирпичей, пиломатериалов, цемента, крепежных материалов), бытового и строительного газового и сантехнического оборудования, лифтов и подъемников, столярной продукции, сборных домов или их частей и тому подобной продукции (объекты строительной промышленности 4-5 классов опасности). Такой вид деятельности соответствует производственной зоне. ООО "Дорстройсервис" разработан проект строительства на земельном участке объекта капитального строительства, предназначенного для производства строительных материалов, но включение земельного участка в территориальную зону Сх2 лишает возможности общество использовать участок в соответствии с его видом разрешенного использования и в соответствии с видами осуществляемой предпринимательской деятельности, тем самым нарушая его права, как собственника участка, на пользование им по своему усмотрению. Зона Сх2 не предусматривает осуществление на земельном участке вида разрешенного использования "Автомобильный транспорт, производственная деятельность", что свидетельствует об ошибочности отнесения участка к этой зоне.

Протокольным определением Челябинского областного суда от 20 июля 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация Копейского городского округа Челябинской области, в качестве административного соответчика - глава Копейского городского округа Челябинской области (т. 2 л.д. 160).

Также ООО "Дорстройсервис" обратилось в суд с административным исковым заявлением к Собранию депутатов Копейского городского округа Челябинской области о признании недействующим решения Собрания депутатов Копейского городского округа от 26 августа 2020 года N 911-МО в части утверждения генерального плана Копейского городского округа в части отнесения земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес>, к функциональной зоне сельскохозяйственного назначения (т. 3 л.д. 108-110).

Требование мотивировано тем, что оспариваемым решением Собрания депутатов Копейского городского округа от 26 августа 2020 года N 911-МО утвержден генеральный план Копейского городского округа. Согласно карте функциональных зон земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> находится в функциональной зоне сельскохозяйственного использования (зона, занятая объектами сельскохозяйственного назначения). Отнесение земельного участка к функциональной зон сельскохозяйственного использования стало следствием включения его в территориальную зону Сх2. Между тем включение земельного участка в функциональную зону сельскохозяйственного использования не соответствует существующему землепользованию. ООО "Дорстройсервис" осуществляет производственную деятельность по строительству жилых и нежилых зданий, строительству автомобильных дорог. Согласно сведениям из ЕГРН земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> отнесен к категории "земли населенных пунктов", и имеет вид разрешенного использования "Автомобильный транспорт, производственная деятельность". Однако функциональная зона не предполагает осуществление на земельном участке вида разрешенного использования, что свидетельствует об ошибочности отнесения участка к этой зоне.

Определением судьи Челябинского областного суда от 15 сентября 2021 года административные дела по указанным выше административным исковым заявлениям объединены для рассмотрения в одном производстве с присвоением объединенному административному делу N 3а-278/2021 (т. 3 л.д. 103-104).

Протокольным определением Челябинского областного суда от 23 сентября 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление Росреестра по Челябинской области (т. 4 л.д. 2-4).

Представитель административного ответчика Собрания депутатов Копейского городского округа Челябинской области - Ахмадулина Э.Р., представитель администрации Копейского городского округа Челябинской области и главы Копейского городского округа Челябинской области - Власова Д.О., представитель администрации Копейского городского округа Челябинской области - Хлыстова Е.Л. в судебном заседании возражали против удовлетворения административных исковых требований по основаниям, изложенным в отзывах.

Представитель ООО "Дорстройсервис" - Малюков А.А., административный ответчик глава Копейского городского округа Челябинской области и представитель заинтересованного лица Управления Росреестра по Челябинской области в суд не явились, извещены надлежащим образом. Представитель ООО "Дорстройсервис" - Малюков А.А. в направленном в суд ходатайстве просил отложить судебное заседание в связи с болезнью, представитель Управления Росреестра по Челябинской области просил рассмотреть дело в свое отсутствие, глава Копейского городского округа Челябинской области о причинах неявки суд не уведомил.

В соответствии со ст. 150 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц. При этом судом учтено, что ООО "Дорстройсервис", как юридическое лицо, не лишено было возможности направить в суд другого представителя.

Заслушав лиц, принявших участие в судебном заседании, в том числе заключение прокурора прокуратуры Челябинской области Ермакова А.М., полагавшего административный иск не подлежащий удовлетворению, изучив материалы дела, суд приходит к следующему выводу.

Как следует из материалов дела, ООО "Дорстройсервис" согласно выписке из ЕГРН от 05 августа 2021 года с 29 мая 2020 года на основании договора купли-продажи от 27 мая 2020 года является собственником земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 19 600 кв. м, расположенного по адресу: Челябинская <адрес>, категорией земель - земли населенных пунктов, видом разрешенного использования - автомобильный транспорт, производственная деятельность (т. 2 л.д. 169-171, 189-190).

Решением Собрания депутатов Копейского городского округа Челябинской области от 26 августа 2020 года N 911-МО "О внесении изменений (корректировке) в генеральный план Копейского городского округа" внесены изменения в генеральный план Копейского городского округа (т. 3 л.д. 120). Согласно выкопировке из генерального плана Копейского городского округа (в редакции решения от 26 августа 2020 года N 911-МО) принадлежащий ООО "Дорстройсервис" земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> находится в функциональной зоне - зона сельскохозяйственного использования (т. 2 л.д 212, т. 3 л.д. 21).

Решением Собрания депутатов Копейского городского округа Челябинской области от 26 августа 2020 года N 912-МО "О внесении изменений (корректировке) в правила землепользования и застройки Копейского городского округа" были внесены изменения в правила землепользования и застройки Копейского городского округа (т. 1 л.д. 113). Согласно выкопировке из правил землепользования и застройки Копейского городского округа (в редакции решения от 26 августа 2020 года N 912-МО) принадлежащий ООО "Дорстройсервис" земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> находится в территориальной зоне Сх2 (т. 1 л.д. 247, т. 2 л.д. 210, т. 3 л.д. 19), имеющей название зона, занятая объектами сельскохозяйственного назначения (т. 1 л.д. 145).

Для территориальной зоны Сх2 - зоны, занятой объектами сельскохозяйственного назначения, предусмотрены основные виды разрешенного использования: растениеводство (1.1); садоводство (1.5); животноводство (1.7); скотоводство (1.8); звероводство (1.9); птицеводство (1.10); свиноводство (1.11); пчеловодство (1.12); рыбоводство (1.13); научное обеспечение сельского хозяйства (1.14); хранение и переработка сельскохозяйственной продукции (1.15); ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках (1.16); питомники (1.17); обеспечение сельскохозяйственного производства (1.18); сенокошение (1.19); выпас сельскохозяйственных животных (1.20); коммунальное обслуживание (3.1); предоставление коммунальных услуг (3.1.1); земельные участки (территории) общего пользования (12.0); улично-дорожная сеть (12.0.1); благоустройство территории (12.0.2). Условно разрешенные виды использования: трубопроводный транспорт (7.5); энергетика (6.7); связь (6.8). Вспомогательные виды разрешенного использования - предоставление коммунальных услуг (3.1.1).

Письмом администрации Копейского городского округа Челябинской области от 28 июля 2021 года ООО "Дорстройсервис" отказано в выдаче разрешения на строительство административного здания и здания гаража на земельном участке с кадастровым номером <данные изъяты> в связи с тем, что земельный участок в соответствии с правилами землепользования и застройки Копейского городского округа, утвержденные решением Собрания депутатов Копейского городского округа Челябинской области от 26 августа 2020 года N 912-МО, находится в территориальной зоне Сх2 (зона, занятая объектами сельскохозяйственного использования), где не предусмотрено строительство каких-либо объектов недвижимости (т. 2 л.д. 193).

В силу ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании ч. 7 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Частью 8 ст. 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Отнесение земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> по генеральному плану к функциональной зоне - зона сельскохозяйственного использования, по правилам землепользования и застройки к территориальной зоне Сх2 - зоне, занятой объектами сельскохозяйственного назначения, по утверждению административного истца, как собственника названного земельного участка, препятствует осуществлению на нем предпринимательской деятельности в соответствии с видом разрешенного использования, в частности осуществить на земельном участке в соответствии с проектной документацией (т. 2 л.д. 71-157) строительство объектов капитального строительства, поэтому общество вправе ставить вопрос о нарушении своих прав оспариваемыми нормативными правовыми актами.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В силу чч. 1, 4 ст. 7 названного Федерального закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

На основании п. 26 ст. 16 указанного Федерального закона к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки.

Аналогичная норма содержится и в подп. 26 п. 1 ст. 6 Устава Копейского городского округа, в котором установлено, что к вопросам местного значения Копейского городского округа относится утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки.

Пунктами 1, 3 ч. 3 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГсК РФ) подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений, правил землепользования и застройки городских округов также отнесена к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности.

07 сентября 2017 года администрацией Копейского городского округа принято решение N <данные изъяты> о подготовке проекта о внесении изменений в генеральный план Копейского городского округа (т. 2 л.д. 213), которое было опубликовано в газете "Копейский рабочий" за 13 сентября 2017 года (т. 2 л.д. 223).

26 октября 2017 года на заседании комиссии по землепользованию и застройки Копейского городского округа также было принято решение внести изменения в правила землепользования и застройки Копейского городского округа (т. 2 л.д. 214-222). Постановлением администрации Копейского городского округа от 27 ноября 2018 года N <данные изъяты> принято решение о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки Копейского городского округа (т. 2 л.д. 224).

Согласно ч. <данные изъяты> ст. 24 ГсК РФ генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

В соответствии с ч. 1 ст. 32 ГсК РФ правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления или, если это предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности, местной администрацией, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 настоящего Кодекса. Частью 1 ст. 33 ГсК РФ предусмотрено, что внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

На основании подп. 18 п. 3 ст. 29 Устава Копейского городского округа в компетенцию Собрания депутатов Копейского городского округа входит подготовка и утверждение документов территориального планирования городского округа, утверждение правил землепользования и застройки городского округа.

В силу п. 1 ст. 31 Устава Копейского городского округа собрание депутатов по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Челябинской области, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа, решения об удалении главы городского округа в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности Собрания депутатов и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Челябинской области, настоящим Уставом.

С учетом указанных правовых норм суд признает, что Собрание депутатов Копейского городского округа приняло оспариваемые решения от 26 августа 2020 года N 911-МО "О внесении изменений (корректировке) в генеральный план Копейского городского округа" и N 912-МО "О внесении изменений (корректировке) в правила землепользования и застройки Копейского городского округа" в соответствии с представленными ему законом полномочиями в предусмотренной законом форме.

Часть 11 ст. 24 ГсК РФ устанавливает, что при подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса. На основании ч. 12 ст. 31 ГсК РФ также проводятся общественные обсуждения или публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи.

Постановлением администрации Копейского городского округа от 18 февраля 2020 года N <данные изъяты> назначено проведение публичных слушаний по проекту внесения изменений в генеральный план Копейского городского округа и правила землепользования и застройки Копейского городского округа (т. 2 л.д. 225), данное постановление опубликовано в газете "Копейский рабочий" за 21 февраля 2020 года (т. 2 л.д. 227).

В период с 10 по 18 марта 2020 года состоялись публичные слушания по проекту внесения изменений в генеральный план Копейского городского округа и правила землепользования и застройки Копейского городского округа, о чем составлены соответствующие протоколы публичных слушаний (т. 2 л.д. 228-240).

Согласно протоколу результатов публичных слушаний по проекту внесения изменений в генеральный план Копейского городского округа и правила землепользования и застройки Копейского городского округа от 20 марта 2020 года принято решение рекомендовать главе Копейского городского округа принять решение об отклонении проектов внесения изменений в генеральный план Копейского городского округа и правила землепользования и застройки Копейского городского округа и направлении проектов на доработку (т. 2 л.д. 241-242). В заключении по результатам публичных слушаний от 27 марта 2020 года главе Копейского городского округа дана такая же рекомендация (т. 2 л.д. 243), данное заключение опубликовано в газете "Копейский рабочий" за 17 апреля 2020 года (т. 2 л.д. 244).

В последующем на основании публичных слушаний, проведенных в соответствии с опубликованным в газете "Копейский рабочий" за 10 июля 2020 года постановлением администрации Копейского городского округа от 08 июля 2020 года N <данные изъяты> (т. 2 л.д. 245-246, 248), по проекту внесения изменений в генеральный план Копейского городского округа и правила землепользования и застройки Копейского городского округа, оформленных протоколами публичных слушаний N N <данные изъяты>, <данные изъяты> от 17 июля 2020 года (т. 2 л.д. 249, 251 оборот), принято заключение от 17 июля 2020 года по результатам публичных слушаний (т. 2 л.д. 250-251), опубликованное в газет "Копейский рабочий" за 14 августа 2020 года (т. 2 л.д. 252), которым главе Копейского городского округа рекомендовано направить проекты на утверждение в Собрание депутатов Копейского городского округа.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о соблюдении предусмотренной ст. ст. 24, 31-32 ГсК РФ процедуры проведения публичных слушаний при принятии оспариваемых нормативных правовых актов.

На основании п. 2 ч. 1 ст. 25 ГсК РФ проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в случае, если предусматривается включение в соответствии с указанным проектом в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда, за исключением случаев, предусмотренных частью 19 статьи 24 настоящего Кодекса.

Минэкономразвития России в сводном заключении о несогласии с проектом изменений в генеральный план Копейского городского округа от 11 июля 2020 года не согласовало проект внесения изменений в генеральный план Копейского городского округа в связи с поступлением заключений о несогласии с проектом от Минэнерго России, МЧС России и Рослесхоза.

Части 9, 12 ст. 25 ГсК РФ устанавливают, что в случае поступления заключений, содержащих положения о несогласии с проектом генерального плана с обоснованием принятого решения, глава местной администрации городского округа в течение пятнадцати дней со дня истечения установленного срока согласования проекта генерального плана принимают решение о создании согласительной комиссии. На основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, глава местной администрации поселения, глава местной администрации городского округа вправе принять решение о направлении согласованного или не согласованного в определенной части проекта генерального плана в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа или об отклонении такого проекта и о направлении его на доработку.

В связи с поступлением от Минэкономразвития России сводного заключения о несогласии с проектом изменений в генеральный план Копейского городского округа распоряжением главы городского округа от 22 июля 2020 года N <данные изъяты> была создана согласительная комиссия по урегулированию разногласий, послуживших основанием для подготовки сводного заключения. Исходя из протокола N 1 заседания согласительной комиссии от 04 августа 2020 года заявленные Минэнерго России, МЧС России и Рослесхозом замечания к генеральному плату были устранены, в проект генерального плана внесены изменения, размещенные в ФГИС ТП с уведомлением согласующих органов.

В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 25 ГсК РФ проект генерального плана подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, когда предусматривается в соответствии с указанным проектом включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ этих населенных пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения.

30 июня 2020 года заместителем Губернатора Челябинской области выдано сводное заключение о согласии с проектом корректировки генерального плана Копейского городского округа Челябинской области, которым сообщено том, что проект считается согласованным с Правительством Челябинской области (т. 4 л.д. 17).

В порядке п. 3, 5 ст. 31 Устава Копейского городского округа решения Собрания депутатов подписываются главой городского округа и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) в официальных средствах массовой информации Решения Собрания депутатов, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Собрания депутатов, если иное не установлено федеральным законом.

Согласно п. 2 ст. 26 названного Устава официальным опубликованием муниципального правового акта и соглашения органа местного самоуправления городского округа считается первая публикация его полного текста в газете "Копейский рабочий".

Исходя из представленных документов, касающихся принятия оспариваемых нормативных правовых актов, а именно копии протокола N <данные изъяты> заседания Собрания депутатов Копейского городского округа от 26 августа 2020 года (т. 2 л.д. 1-8), выкопировки из газеты "Копейский рабочий" N <данные изъяты> (<данные изъяты>) от 04 сентября 2020 года (т. 2 л.д. 70, т. 4 л.д. 13), а также текста оспариваемых нормативных правовых актов, подписанных главой городского округа и председателем Собрания депутатов, суд признает соблюденной Собранием депутатов Копейского городского округа процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов и правил введения их в действие, в частности порядка опубликования, что по настоящему делу также не оспаривается административным истцом.

Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (п. 3 ч. 1 ст. 18 ГсК РФ).

Пунктом 2 ст. 1, ч. 1 ст. 9 ГсК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно п. 5 ст. 1 ГсК РФ функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, как уже указывалось в ч. 1 ст. 9 ГсК РФ, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий.

Генеральный план поселения должен содержать: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения; карту функциональных зон поселения. К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (ч. 3, 6 ст. 23 ГсК РФ).

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления при подготовке и принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем. При этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и тому подобное, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями ст. ст. 2, 9 и 23 ГсК РФ.

Вместе с тем, поскольку регламентация градостроительной деятельности по смыслу ст. 2 ГсК РФ направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд РФ, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

В силу п. 1 ст. 7 ЗК РФ земли по целевому назначению подразделяются на категории, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения и земли населенных пунктов (подп. 1, 2).

В соответствии с п. 1 ст. 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Согласно п. 1, 2 ст. 83 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий.

На основании подп. 1 п. 1 ст. 84 ЗК РФ утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

Исходя из приведенных правовых норм, земли сельскохозяйственного назначения, по общему правилу, находятся за границами населенного пункта, однако данные земли могут войти в границы населенного пункта в соответствии с утвержденным или измененным генеральным планом городского округа, отображающего границы населенного пункта. В таком случае земли сельскохозяйственного назначения становятся землями населенных пунктов, которые в свою очередь предусматривают наличие такой территориальной зоны, как зоны сельскохозяйственного использования (подп. 6 п. 1 ст. 85 ЗК РФ), где земельные участки используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки (п. 11 ст. 85 ЗК РФ), поскольку такая зона в целом не является характерной для городской местности.

ЗК РФ, именуя эти земельные участки зонами сельскохозяйственного использования, не отождествляет их с землями сельскохозяйственного назначения, расположенными вне поселений. От последних они отличаются не только местом размещения, но тем, что свое наименование "зона сельскохозяйственного использования" носят не постоянно, а лишь до момента изменения вида их использования.

Из ответа филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Челябинской области от 13 сентября 2021 года (т. 3 л.д. 86-88), ответа Управления Росреестра по Челябинской области от 15 сентября 2021 года (т. 3 л.д. 90) на запросы суда, а также копии реестрового дела на земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> (т. 3 л.д. 189-295) следует, что сведения о данном земельном участке были внесены в ЕГРН 16 ноября 2015 год с категорией земель - "земли сельскохозяйственного назначения", видом разрешенного использования - "для сельскохозяйственного использования". Указанные сведения были внесены на основании заявления кадастрового инженера о государственном кадастровом учете от 09 ноября 2015 года и межевого плана от этой же даты, подготовленного в результате выполнения кадастровых работ в связи с образованием земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> путем выдела в счет доли в праве общей долевой собственности на земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес>", также относящегося к категории земель "земли сельскохозяйственного назначения", имеющего вид разрешенного использования "для сельскохозяйственного использования".

Вместе с тем согласно сведениям из ЕГРН земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> расположен в границах Копейского городского округа, сведения о котором содержатся в ЕГРН (реестровый номер 74:00-4.4).

На основании заявления собственника земельного участка от 19 октября 2017 года в сведения ЕГРН были внесены изменения о категории земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> а именно категория изменилась с "земли сельскохозяйственного назначения" на "земли населенных пунктов". 09 июля 2020 года также был изменен вид разрешенного использования "для сельскохозяйственного использования" на "автомобильный транспорт, производственная деятельность" в связи с поступлением заявления собственника и градостроительного регламента от 25 июня 2020 года, согласно которому земельный участок расположен в производственной (коммунально-складской) территориальной зоне Г2 (т. 2 л.д. 182-185, т. 3 л.д. 91-95).

Таким образом, на момент принятия оспариваемого решения Собрания депутатов Копейского городского округа Челябинской области от 26 августа 2020 года N 911-МО "О внесении изменений (корректировке) в генеральный план Копейского городского округа", которым принадлежащий ООО "Дорстройсервис" земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> отнесен к функциональной зоне - зона сельскохозяйственного использования, данный земельный участок уже имел категорию земель - земли населенных пунктов, так как в соответствии с генеральным планом находился в границах населенного пункта, и имел вид разрешенного использования - автомобильный транспорт, производственная деятельность.

Кроме того, согласно выкопировке из генерального плана Копейского городского округа (в редакции решения Собрания депутатов Копейского городского округа от 26 октября 2016 года N 219-МО) принадлежащий ООО "Дорстройсервис" земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> ранее находился в функциональной зоне - зона рекреационного назначения - леса (т. 2 л.д. 211, т. 3 л.д. 20).

В письме управления архитектуры и градостроительства администрации Копейского городского округа Челябинской области от 04 марта 2021 года сообщено, что в соответствии с имеющимися в администрации Копейского городского округа данными земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> расположен в пределах горных отводов бывших угледобывающих предприятий и за пределами мест залегания полезных ископаемых, в непосредственной близости от взлетно-посадочной полосы (т. 3 л.д. 177-178).

В таком случае изменение в генеральном плане функционального назначения земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> путем изменения функциональной зоны рекреационного назначения на зону сельскохозяйственного использования, предполагающую ведение на ней сельского хозяйства, свидетельствует о нарушении требований о формальной определенности генерального плана, поскольку в силу п. 1 ст. 77 ЗК РФ земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства и предназначенные для этих целей, должны находиться за границами населенного пункта в составе земель сельскохозяйственного назначения (на что также обращено внимание в отзыве администрации Копейского городского округа Челябинской области от 01 сентября и 28 октября 2021 года с указанием на то, что границы земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> уточнены в нарушение земельного законодательства в границах населенного пункта г. Копейск), а при включении данных земель в границы населенного пункта они в порядке п. 11 ст. 85 ЗК РФ в составе земель населенных пунктов могут использоваться в целях ведения сельскохозяйственного производства только до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.

Однако по настоящему делу установлено, что земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> в соответствии с генеральным планом продолжительное время находится в границах населенного пункта, что не позволяет отнести его к категории земель сельскохозяйственного назначения, при этом до внесения оспариваемых изменений в генеральный план земельный участок уже имел иное отличное от сельскохозяйственного функциональное назначение - рекреационное, и измененный вид разрешенного использования - с "для сельскохозяйственного использования" на "автомобильный транспорт, производственная деятельность".

Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ в постановлениях от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (ч. 2 ст. 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" п. 3), утвержденная постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность (употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера).

Учитывая изложенное выше суд признает, что решение Собрания депутатов Копейского городского округа Челябинской области от 26 августа 2020 года N 911-МО, относя земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты>, продолжительное время находящийся в границах населенного пункта, расположенный в пределах горных отводов бывших угледобывающих предприятий в непосредственной близости от взлетно-посадочной полосы, к функциональной зоне сельскохозяйственного использования, допускает неоднозначное толкование сложившегося правового режима земельного участка (его категории и вида разрешенного использования), тем самым не отвечает общеправовому критерию формальной определенности.

Также суд, проанализировав содержание решения Собрания депутатов Копейского городского округа Челябинской области от 26 августа 2020 года N 911-МО, не усматривает объективного и разумного обоснования для изменения вида функциональной зоны, в пределах которой расположен земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты>, с рекреационного назначения на сельскохозяйственное использование.

В пункте 2.2 тома 2 "Пояснительная записка (Положение о территориальном планировании)" корректировка генерального плана Копейского городского округа отражено, что параметры функциональных зон определены согласно:

- "Региональным нормативам градостроительного проектирования Челябинской области", (утв. приказом Министерства строительства, инфраструктуры, и дорожного хозяйства Челябинской области от 05.11.2014 N 496);

- "Местным нормативам градостроительного проектирования Копейского городского округа Челябинской области", утвержденными решением Собранием депутатов Копейского городского округа Челябинской области от 26.11.2014 г. N 995-МО;

- СП 42.13330.2011 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений".

Согласно п. 12 Региональных нормативов градостроительного проектирования Челябинской области при планировке и застройке городов и других поселений необходимо зонировать их территорию с установлением видов преимущественного функционального использования, а также других ограничений на использование территории для осуществления градостроительной деятельности.

С учетом преимущественного функционального использования территории городов и других поселений подразделяются на следующие функциональные зоны: жилые; общественно-деловые; производственные; инженерной инфраструктуры; транспортной инфраструктуры; сельскохозяйственного использования; рекреационного назначения; особо охраняемых территорий; специального назначения.

Аналогичные положения также содержатся в п. 12 Местных нормативов градостроительного проектирования Копейского городского округа Челябинской области.

В таблице 2.2.1 тома 2 "Пояснительная записка (Положение о территориальном планировании)" корректировка генерального плана Копейского городского округа приведены виды функциональных зон, в частности указана зона сельскохозяйственного использования, включающая в себя зону, занятую объектами сельскохозяйственного назначения, и зону ведения садоводства и огородничества.

В судебном заседании 08 ноября 2021 года представители администрации Копейского городского округа сообщили, что принадлежащий административному истцу земельный участок расположен в зоне, занятой объектами сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с п. 16 Региональных нормативов градостроительного проектирования Челябинской области в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями), зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения (в том числе, предприятия сельскохозяйственного назначения).

Аналогичные положения также содержатся в п. 16 Местных нормативов градостроительного проектирования Копейского городского округа Челябинской области.

Между тем материалы дела не содержат доказательств, что принадлежащий административному истцу земельный участок занят объектами сельскохозяйственного назначения.

Указание административных ответчиков на то, что при отнесении земельного участка к зоне сельскохозяйственного использования учтено образование земельного участка из сельскохозяйственных угодий совхоза "Калачевский", суд не принимает во внимание, поскольку оспариваемое решение Собрания депутатов Копейского городского округа Челябинской области от 26 августа 2020 года N 911-МО не содержит такого обоснования.

Кроме того, в таблице 2.2.1 тома 2 "Пояснительная записка (Положение о территориальном планировании)" корректировка генерального плана Копейского городского округа не предусмотрено такого вида функциональной зоны сельскохозяйственного использования, как зона сельскохозяйственных угодий.

Также суд с учетом правовой позиции, выраженной в апелляционном определении Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 20 июня 2018 года N 44-АПГ18-8, отмечает, что исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, и анализа приведенных норм градостроительного законодательства, следует вывод, что генеральный план (изменения в него) подлежит доработке в той части, в которой на публичных слушаниях или в заключении о результатах публичных слушаний высказаны предложения, замечания по проекту генерального плана (изменений в него).

Между тем согласно протоколам публичных слушаний предложений об исключении земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> из зоны рекреационного назначения и включении его в зону сельскохозяйственного использования, в ходе проведения публичных слушаний не поступало, и такие предложения не отражены в заключении о результатах публичных слушаний.

Приведенные выше обстоятельства свидетельствует о том, что оспариваемое положение решения Собрания депутатов Копейского городского округа Челябинской области от 26 августа 2020 года N 911-МО не соответствует нормам градостроительного законодательства, имеющим большую юридическую силу.

С учетом изложенного решение Собрания депутатов Копейского городского округа Челябинской области от 26 августа 2020 года N 911-МО "О внесении изменений (корректировке) в генеральный план Копейского городского округа" подлежит признанию не действующим в части отнесения в генеральном плане земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес>, к функциональной зоне сельскохозяйственного использования.

Согласно ч. 1 ст. 30 ГсК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:

1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (ч. 2 ст. 30 ГсК РФ).

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон (ч. 4 ст. 30 ГсК РФ).

Такое же правило о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне содержится в п. 2 ст. 85 ЗК РФ.

Порядок установления территориальных зон установлен ст. 34 ГсК РФ, в соответствии с ч. 1 которой при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом:

1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;

3) определенных настоящим Кодексом территориальных зон;

4) сложившейся планировки территории и существующего землепользования;

5) планируемых изменений границ земель различных категорий;

6) предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках;

7) историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.

Положениями ч. 3 ст. 9, ч. 9, 10 ст. 31, п. 1 ч. 2 ст. 33, п. 2 ч. 1 ст. 34 РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Приведенная выше правовая позиция относительно необходимости соблюдения принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану неоднократно излагалась Верховным Судом РФ в обзорах судебной практики, а именно в п. 57 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ N 3 (2018), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 года, п. 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 года, п. 18 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ N 4 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 15 ноября 2017 года.

Согласно ст. 15 части 2 "Порядка применения и внесения изменений в правила землепользования и застройки" правил землепользования и застройки Копейского городского округа одним из оснований для рассмотрения главой городского округа вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа, возникшее в результате внесения изменений.

В соответствии с частью 3 "Виды территориальных зон" правил землепользования и застройки Копейского городского округа принцип построения территориальных зон базируется на материалах кадастрового учета и материалах территориального планирования Копейского городского округа.

Как указывалось выше, оспариваемым решением Собрания депутатов Копейского городского округа Челябинской области от 26 августа 2020 года N 912-МО "О внесении изменений (корректировке) в правила землепользования и застройки Копейского городского округа" были внесены изменения в правила землепользования и застройки Копейского городского округа, в соответствии с которыми принадлежащий ООО "Дорстройсервис" земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> включен в территориальную зону Сх2 - зону, занятую объектами сельскохозяйственного назначения.

Однако с учетом признания недействующим решения Собрания депутатов Копейского городского округа Челябинской области от 26 августа 2020 года N 911-МО в части отнесения в генеральном плане земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> к функциональной зоне сельскохозяйственного использования, влекущего за собой установление прежней функциональной зоны рекреационного назначения, а также принимая во внимание существующее землепользование на земельном участке, не связанное с осуществлением на нем сельскохозяйственного производства, в частности отсутствие объектов сельскохозяйственного назначения, суд приходит к выводу о несоответствии оспариваемого решения Собрания депутатов Копейского городского округа Челябинской области от 26 августа 2020 года N 912-МО в части отнесения в правилах землепользования и застройки Копейского городского округа земельного участка к территориальной зоне Сх2 - зоне, занятой объектами сельскохозяйственного назначения, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно ч. 1 ст. 34 ГсК РФ, в связи с чем признает данное решение в указанной части недействующим.

В абзаце 3 п. 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку оспариваемые нормативные правовые акты уже применялись и на их основании были реализованы права граждан и организаций, в том числе административного истца, суд в рассматриваемом деле полагает необходимым признать данные нормативные правовые акты в оспариваемой части недействующими с момента вступления в законную силу решения суда.

Руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

административное исковое заявление ООО "Дорстройсервис" удовлетворить.

Признать недействующим решение Собрания депутатов Копейского городского округа Челябинской области от 26 августа 2020 года N 911-МО "О внесении изменений (корректировке) в генеральный план Копейского городского округа" в части отнесения в генеральном плане земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес>, к функциональной зоне сельскохозяйственного использования со дня вступления решения суда в законную силу.

Признать недействующим решение Собрания депутатов Копейского городского округа Челябинской области от 26 августа 2020 года N 912-МО "О внесении изменений (корректировке) в правила землепользования и застройки Копейского городского округа" в части отнесения в правилах землепользования и застройки земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес>, к территориальной зоне Сх2 - зоне, занятой объектами сельскохозяйственного назначения, со дня вступления решения суда в законную силу.

Возложить на Собрание депутатов Копейского городского округа Челябинской области обязанность опубликовать в газете "Копейский рабочий" настоящее решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня изготовления решения суда в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Председательствующий И.А. Ишимов