Валютный контроль и экономическая безопасность Российской Федерации (М.А. Колядинский, "Законодательство", N 4, апрель 2002 г.)

Валютный контроль и экономическая безопасность
Российской Федерации

Состояние отечественной экономики, характеризующееся увеличением вывоза валютных ценностей, неконтролируемой утечкой капитала, создает угрозу национальной безопасности России. Поэтому для обеспечения национальной безопасности России необходимо совершенствовать законодательство, его ориентированность на правовое обеспечение реформ.

Достичь поставленной цели можно методом правового регулирования, суть которого заключается в том, что государство с помощью набора юридического инструментария оказывает необходимое воздействие на волевое поведение участников общественных отношений*(1).

В валютном законодательстве, как правило, используется императивный метод - метод властных предписаний, основывающийся на нормах-запретах. Но применяется и диспозитивный метод, который предоставляет лицам возможность выбора вариантов поведения в рамках закона.

Правовое регулирование валютных отношений осуществляется на двух уровнях: нормативном и индивидуальном.

Нормативно-правовое регулирование состоит в создании (разработке и утверждении) правовых норм, объектом которых являются общественные отношения, связанные с валютой. Индивидуально-правовое регулирование - это применение правовых норм к конкретным жизненным обстоятельствам, что влечет за собой возникновение, изменение и прекращение конкретных валютных правоотношений*(2).

Если валютное регулирование - это часть валютной политики, направленной на установление порядка проведения операций с валютными ценностями и состоящей из комплекса законодательных, экономических и организационных мер, то валютный контроль - это фактически контроль за соблюдением правил, установленных в ходе реализации валютной политики.

Значимость валютного контроля для экономической безопасности страны подчеркивается, в частности, в Концепции национальной безопасности Российской Федерации: "Эффективные меры должны быть приняты в сфере валютного регулирования в целях создания условий для прекращения расчетов в иностранной валюте на внутреннем рынке и предотвращения бесконтрольного вывоза капитала"*(3).

Валютный контроль в Российской Федерации осуществляется органами валютного контроля и агентами валютного контроля (их перечень законодательно установлен), которые составляют наиболее важную часть механизма обеспечения безопасности России в исследуемой области. Законом РФ "О безопасности" таможенные органы определены как одна из сил обеспечения такой безопасности (ст.12)*(4).

Согласно ч.1 ст.198 Таможенного кодекса РФ, Государственный таможенный комитет (ГТК) России является органом валютного контроля. Иные таможенные органы в соответствии с данной статьей наделены полномочиями агентов валютного контроля, подотчетных ГТК России.

При этом на таможенные органы возложен контроль:

а) за полнотой и своевременностью поступления валютной выручки от экспорта товаров;

б) за обоснованностью платежей в иностранной валюте за импортируемые товары;

в) за эквивалентностью и соблюдением сроков встречных поставок при исполнении внешнеторговых бартерных сделок;

г) за законностью операций неторгового характера - перемещением через таможенную границу России валюты Российской Федерации и валютных ценностей;

д) за соблюдением валютного законодательства при реализации других внешнеторговых сделок (в пределах своей компетенции).

Какие же проблемы приходится решать таможенным органам при обеспечении безопасности России в сфере валютных отношений, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу?

Нельзя не отметить наличие значительных пробелов как в сфере нормативно-правового регулирования валютных отношений, так и в целом в системе валютного регулирования и валютного контроля.

Анализ нарушений валютного законодательства, допущенных хозяйствующими субъектами, позволяет сделать вывод о том, что первостепенное значение для экономики страны имеет проблема предотвращения утечки капиталов за границу и их репатриации в Россию. Во многих случаях причиной незаконного вывоза из страны денежных средств, осуществляемого с корыстными целями руководителями и учредителями организаций, является недостаточное законодательное регулирование финансово-кредитной и внешнеэкономических сфер.

В числе препятствий на пути к обеспечению защищенности России в указанных областях и становлению цивилизованного рынка следует выделить криминализацию экономики, нелегальные экономические отношения и образование теневого капитала. Экономическая преступность в стране, особенно во внешнеэкономической сфере, вышла на уровень, угрожающий национальной безопасности.

Вывоз капитала в большинстве случаев сопряжен с уклонением от уплаты налогов, нарушением требований валютного и иного законодательства, взяточничеством, коррупцией и т.п. Преступные группировки все активнее ищут пути легализации вывезенного теневого капитала.

Согласно данным Совета безопасности РФ, инвестиции и вывоз капитала (в том числе легального происхождения) из России за 2000 г. составили около 12 млрд долл. США. Объем иностранных инвестиций в отечественную экономику за тот же период - на 30% меньше, чем объем средств, официально вывезенных из страны. Необходимо отметить также, что значительные суммы поступают в страну из оффшорных зон.

Чтобы привлечь иностранные инвестиции в экономику России, требуется принять адекватные правоохранительные меры. Но прежде всего необходимо понять, почему из страны вывозятся капиталы. Представляется, что основными являются следующие причины: недостатки в деятельности кредитно-финансовой системы; несоответствие действующей налоговой системы, размеров и ставок налогов экономическим условиям хозяйствования; нестабильность региональной политики в отношении инвесторов; сложная социально-политическая обстановка в стране.

Обеспечение безопасности нашего государства в этой области должно быть направлено на устранение угроз развитию экономики страны, а в итоге - на повышение уровня жизни населения и сохранение социально-политической стабильности общества. Выявленные в рамках исследования препятствия можно классифицировать следующим образом:

а) правовой нигилизм всех сторон, участвующих в валютных правоотношениях;

б) несовершенство действующего законодательства;

в) коррупция сотрудников органов и агентов валютного контроля;

г) вывоз капитала.

Такую угрозу, как несовершенство действующего законодательства, можно разложить на ряд более мелких составляющих: явные пробелы в правовом регулировании валютных отношений с участием таможенных органов; недостаточная правовая регламентация действий участников ВЭД и контроля за такими действиями со стороны государства; противоречия отдельных положений нормативных правовых актов между собой и внутри какого-либо акта и др.

Основные негативные факторы, формирующие угрозу
экономической безопасности РФ в сфере валютных отношений
с участием таможенных органов и в торговом обороте

1. При экспорте товаров:

а) невозврат валютной и рублевой выручки как одна из форм вывоза капитала;

б) расчеты между резидентами и нерезидентами векселями в валюте Российской Федерации;

в) отсутствие норм законодательства в части привлечения к ответственности за невозврат валютной выручки при вывозе товаров в таможенных режимах переработки вне таможенной территории, реэкспорта (ст.273 ТК России - только при таможенном режиме экспорта);

г) отсутствие норм законодательства, устанавливающих контроль за экспортом нерезидентами при покупке ими товаров на внутреннем рынке, в том числе за наличный расчет в валюте Российской Федерации (возможно "замещение" лиц, когда под видом нерезидентов, в обход установленных правил, экспорт осуществляют резиденты);

д) завышение стоимости вывозимых товаров, не облагаемых вывозной пошлиной, для получения внутренних налогов (НДС).

2. При импорте товаров:

а) перевод средств за границу без ответной поставки товаров - форма вывоза капитала, при которой используется несовершенство законодательства;

б) отсутствие норм, позволяющих таможенным органам привлекать нарушителей к ответственности при расчетах в валюте Российской Федерации;

в) завышение стоимости импортируемых товаров при финансировании закупок из различных бюджетов в целях хищения выделенных средств и оставления их за границей;

г) изменение условий контракта при сохранении паспорта сделки и без информирования об этом таможенных органов.

3. При бартерных сделках:

а) те же факторы, что и при экспорте (импорте) в соответствующих частях сделки;

б) отсутствие норм, позволяющих привлекать к ответственности за невозврат денежных средств или товаров при смешанных сделках (часть - обмен товарами, работами, услугами, часть - расчеты в денежных средствах);

в) трудности установления эквивалентности стоимости ввозимых работ, услуг за вывезенные товары.

Основные негативные факторы, формирующие угрозу
экономической безопасности РФ в сфере валютных отношений
с участием таможенных органов и в неторговом обороте

1. При ввозе товаров:

а) отсутствие требований подтверждения источника ввозимых валюты и иных ценностей, что фактически предоставляет возможность "отмывания" капитала;

б) российский криминальный капитал возвращается в Россию под видом иностранных инвестиций (оффшоры и т.д.). Положительный сам по себе момент очерняется возможностью взятия преступными группировками крупных, в том числе градообразующих, предприятий под свой контроль. Нарушается принцип неотвратимости наказания.

2. При вывозе товаров:

а) запрещение на уровне закона нерезидентам вывозить даже минимальные суммы в иностранной валюте, приобретенной на территории России, толкает на правонарушения;

б) отсутствие норм, ограничивающих вывоз валюты по кредитным картам, чековым книжкам и т.д.

Наиболее опасными и часто встречающимися практическими проявлениями перечисленных факторов являются: невозврат валютной выручки от экспорта товаров, бесконтрольный вывоз капитала из России и уход от внутреннего налогообложения (сокрытие доходов, например, "неоплаченный импорт").

Незаконно вывезенный из России капитал сформировался в основном за счет невозвращения: валютной выручки от экспортных операций под предлогом форс-мажорных и иных обстоятельств; авансовых платежей по импортным контрактам, не обеспеченным поставками товаров; валютных средств, необоснованно перечисленных на счета иностранных фирм в счет оплаты фиктивных услуг, прежде всего маркетинговых и консалтинговых; средств, образовавшихся путем искусственного занижения экспортных цен и осуществления неэквивалентных бартерных сделок; а также вследствие вывоза частными лицами наличной валюты и средств, образующихся с использованием страховых технологий.

Очевидно, что основным средством предотвращения вывоза капиталов за рубеж является создание социально-экономических и политических условий для того, чтобы заинтересовать в инвестировании в экономику прежде всего отечественных производителей. Необходимо, чтобы риски, возникающие при незаконном вывозе капитала за границу, стали неприемлемо высокими, в сравнении с существующими рисками инвестирования этих средств в отечественную экономику.

Возможно, следует принять соответствующий акт о создании единого банка данных официальных сведений об имуществе и деятельности хозяйствующих субъектов на территории России и системы по обеспечению контроля за экономической деятельностью и имуществом юридических и физических лиц. Использование такой информации в деятельности таможенных и иных контролирующих органов может значительно снизить реальные и потенциальные угрозы экономическим интересам страны. Тщательная предварительная аналитическая работа с упомянутой информацией соответствующих должностных лиц таможенных и иных уполномоченных органов может значительно улучшить качество проводимых проверок при сокращении их количества.

Созданный таким образом механизм контроля может эффективно работать в сфере внешнеэкономической деятельности, бюджетных отношений и др. Его использование обеспечит прозрачность деятельности хозяйствующих субъектов на территории России (а это одно из важных условий инвестиционной политики), поможет предпринимателям четко определять коммерческие риски, а также уменьшит возможность злоупотребления со стороны чиновников. Иными словами, указанный механизм будет способствовать укреплению экономической безопасности России.

Между тем, данную задачу нельзя решить без переосмысления накопившегося российского опыта правового регулирования валютных отношений и изучения мировой практики в указанной области.

Анализ действующего законодательства и практики его применения приводит к выводу о том, что в настоящее время система валютного контроля находится в стадии развития; отсутствует единая общегосударственная политика в области организации контроля за соблюдением законодательства в сфере валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций; осуществление практических мер затруднено нескоординированностью действий и ведомственными интересами органов, агентов валютного контроля и других органов федеральной исполнительной власти, наделенных функциями контроля.

Подводя итоги, хочется подчеркнуть, что для обеспечения экономической безопасности страны требуется, во-первых, создать законодательство, определяющее в полной мере правила валютных операций, во-вторых, ввести жесткий контроль за соблюдением его требований.

Основными направлениями развития правовой базы в сфере валютного контроля и ее применения таможенными органами автор считает:

а) совершенствование российского законодательства, служащего основой формирования единой государственной системы валютного контроля и борьбы с правонарушениями в этой области, с учетом мирового опыта;

б) формирование нормативно-правовой базы сотрудничества со странами дальнего зарубежья и международными организациями;

в) выработку правового механизма взаимодействия в этой области с компетентными органами стран СНГ и Прибалтики;

г) совершенствование нормативно-правовой базы взаимодействия между российскими министерствами, ведомствами и Банком России в области валютного контроля.

Для выполнения поставленных задач следует, во-первых, внести уже подготовленные по поручению Правительства РФ специалистами в области валютного регулирования изменения и дополнения в Закон РФ "О валютном регулировании и валютном контроле". Параллельно активизировать приведение подзаконных актов в соответствие с новой редакцией данного акта.

Во-вторых, надо урегулировать перемещение товаров по смешанным внешнеэкономическим сделкам путем принятия соответствующих нормативных правовых актов (хотя бы в виде указа Президента РФ).

В-третьих, в соответствии с требованием Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц"*(5) необходимо внести в законодательство изменения, направленные на исключение возможности создания фирм по подложным документам.

В-четвертых, путем заключения межправительственных дву- и многосторонних соглашений с другими странами в области борьбы с незаконными валютными операциями и возврата нелегально вывезенных капиталов создать правовую основу для практических действий соответствующих государственных органов.

Целесообразно совместно с международными финансовыми институтами и зарубежными банками, принимающими участие в инвестиционных проектах в России, организовать специальные фонды по страхованию инвестиционных рисков. Банк России мог бы рассмотреть вопрос о введении ограничений на установление корреспондентских отношений между российскими банками и банками, зарегистрированными в оффшорных зонах, с которыми он не заключил соглашения о взаимодействии в области банковского контроля.

М.А. Колядинский,

начальник отдела Правового управления ГТК России

"Законодательство", N 4, апрель 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Общая теория государства и права: Академический курс: В 2 т./ Под ред. М.Н. Марченко. Т. 2. Теория права. М., 1998. С.235.

*(2) Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1996. С. 456.

*(3) Концепция утверждена Указом Президента РФ от 17 августа 1997 г. N 1300 (в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24) (СЗ РФ. 1997. N 52. Ст.5909).

*(4) Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст.769.

*(5) СЗ РФ. 2001. N 33. Cт.3431.