Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (И.А. Кудрявцева, "Консультант бухгалтера", N 5, май 2002 г.)

Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях

1 июля 2002 года вступает в силу Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, утвержденный Федеральным законом от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ (далее по тексту - КоАП РФ). Закон внес существенные изменения в правовое регулирование административных правоотношений в Российской Федерации, причем не только в отношении физических лиц, но и юридических лиц.

К принципиально новым моментам правового регулирования административных правоотношений относятся следующие:

1) важнейшей новизной является то, что на основании КоАП РФ к административной ответственности теперь привлекаются также и юридические лица. Отметим, что ранее к административной ответственности на основании КоАП РСФСР привлекались только физические лица или должностные лица юридических лиц и государственных органов власти, но не сами юридические лица;

2) пунктом 1 статьи 1.4 КоАП декларируется принцип равенства перед законом юридических лиц. Напомним, что ранее в соответствии со статьей 228 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, утвержденного ВС РСФСР от 20 июня 1984 года (далее по тексту - КоАП РСФСР) принцип равенства перед законом действовал только в отношении физических лиц;

3) согласно статье 1.5 КоАП РФ в рамках административных правоотношений действует презумпция невиновности, что имеет важное практическое значение, поскольку теперь:

- лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело;

- лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность;

- неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Проанализировав суть внесенных изменений в законодательство об административных правонарушениях в целом можно сделать вывод о том, что в основной своей массе изменения носят следующий характер: включение максимального числа норм об административной ответственности, взятых из различных ранее принятых нормативных правовых актов, в один нормативный правовой акт, а именно КоАП РФ. Так, например, нормы об административной ответственности граждан и должностных лиц организаций за правонарушения в сфере налогообложения содержались ранее в пункте 12 статьи 7 Закона Российской Федерации от 21 марта 1991 года N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации". Теперь эти нормы, измененные и расширенные, внесены в КоАП РФ (статьи 15.5, 15.6 КоАП РФ и другие). Это же происходит и в отношении многих других норм, регулирующих административные правоотношения в различных сферах экономики России.

В связи с введением в административные правоотношения такого субъекта, как юридическое лицо, были скорректированы и многие нормы административного права. Так, на основании пункта 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Кроме того, согласно пункту 3 статьи 2.1 КоАП РФ появилась норма о том, что назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Интересна следующая правовая норма, появившаяся в КоАП РФ в связи с возможностью возложения административной ответственности на юридических лиц и расширяющая границы применения административной ответственности. Это означает, что к административной ответственности могут также привлекаться юридические лица в случаях, когда лицо, на которое возлагается ответственность в КоАП РФ четко не определено как физическое или юридическое. Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 2.10 КоАП РФ в случае, если в статьях разделов I, III, IV, V КоАП РФ не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу.

Возможность привлечения к ответственности юридических лиц вызвало необходимость введения норм об административной ответственности при реорганизации юридических лиц. Так, на основании пунктов 3-6 статьи 2.10 КоАП РФ:

1) при слиянии нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо;

2) при присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается присоединившее юридическое лицо;

3) при разделении юридического лица или при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение;

4) при преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.

На основании пункта 1 статьи 3.2 КоАП РФ к юридическим лицам могут быть применены следующие виды административных наказаний:

1) предупреждение;

2) административный штраф;

3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения.

Административные наказания бывают двух видов - основные и дополнительные, причем дополнительные назначаются только вместе с основным административным наказанием, то есть за одно административное правонарушение может быть назначено только основное наказание или только основное вместе с дополнительным наказанием.

Так, согласно пункту 1 статьи 3.3 КоАП РФ предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест и дисквалификация могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных наказаний, а согласно пункту 2 этой же статьи возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания.

Сразу оговоримся, что размер административной ответственности юридических лиц за совершение ими административных правонарушений, как правило, в несколько раз выше, чем предусмотрен за аналогические правонарушения для физических лиц.

Коренные изменения внесены в правовое регулирование административных правоотношений различных сфер и аспектов предпринимательской деятельности.

Все изменения и нововведения прежде всего коснулись:

- защиты прав потребителей;

- торговли;

- обеспечения кассовой дисциплины, порядка работы с денежной наличностью и ККМ;

- банкротства;

- бухгалтерского учета и налогообложения;

- банковской деятельности и валютного регулирования;

- рынка ценных бумаг;

- таможенного дела;

- порядка управления юридическим лицом;

- бюджетного регулирования;

- иных сфер и аспектов предпринимательской деятельности.

Рассмотрим внесенные изменения на примере каждой конкретной группы правовых норм.

В сфере административно-правового регулирования защиты прав потребителей произошли следующие изменения:

1) увеличен размер административной ответственности за продажу товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением санитарных правил (статья 14.4 КоАП РФ), что подразумевает продажу товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг, не соответствующих требованиям стандартов, техническим условиям или образцам по качеству, комплектности или упаковке, или с нарушением санитарных правил, без сертификата соответствия (декларации о соответствии), удостоверяющего (удостоверяющей) безопасность таких товаров, работ либо услуг для жизни и здоровья людей. Кроме того, теперь за это правонарушение несут административную ответственность юридические лица;

2) изменена административная ответственность за обман потребителей (статья 14.5 КоАП РФ). Кроме того, теперь карается любой обман, а не только обман в малом размере, как это было в КоАП РФСФСР. За это нарушение юридические лица также несут административную ответственность;

3) введены санкции за нарушения прав потребителей на получение необходимой и достоверной информации о реализуемом товаре (работе, услуге), об изготовителе, о продавце, об исполнителе и о режиме их работы, включение в договор условий, ущемляющих установленные законом права потребителя и непредоставление потребителю льгот и преимуществ, установленных законом (статья 14.8 КоАП РФ).

Административно-правовое регулирование торговли претерпело следующие изменения:

1) усилена ответственность за незаконную продажу товаров (иных вещей), свободная реализация которых запрещена или ограничена (статья 14.2 КоАП РФ). Кроме того, теперь за это правонарушение несут административную ответственность юридические лица;

2) введена ответственность за ограничение свободы торговли, которое выражается в действиях должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или должностных лиц органов местного самоуправления, направленные на незаконное ограничение свободы торговли, то есть недопущение на местные рынки товаров из других регионов Российской Федерации либо запрещение вывоза местных товаров в другие регионы Российской Федерации (статья 14.9 КоАП РФ);

3) введена ответственность за незаконное использование товарного знака (статья 14.10 КоАП РФ);

4) изменена административная ответственность за нарушение правил продажи отдельных видов товаров (статья 14.15 КоАП РФ). Кроме того, теперь за это правонарушение несут административную ответственность юридические лица.

Обеспечение кассовой дисциплины, порядка работы с денежной наличностью и ККМ теперь регламентируются по-новому с точки зрения административно-правовых отношений. Выделим основные изменения:

1) изменена административная ответственность за продажу товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации либо без применения контрольно-кассовых машин (статья 14.5 КоАП РФ). Кроме того, теперь за это правонарушение несут административную ответственность юридические лица.

Из истории вопроса напомним, что с 1 января 2002 года правовые нормы об административной ответственности юридических лиц при использовании ККМ, содержавшиеся в статье 7 Закона РФ от 18 июня 1993 года N 5215-1 "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" не действуют, поскольку в эту статью были внесены изменения. В связи с этим получается, что за нарушения при применении ККМ в период времени с 1 января 2002 года по 30 июня 2002 года включительно (с 1 июля 2002 года вводится в действие КоАП РФ) действуют только нормы, содержащие административную ответственность индивидуальных предпринимателей и физических лиц (должностных лиц юридических лиц) на основании статьи 146.5 КоАП РСФСР за продажу товаров (работ, услуг) населению без применения ККМ;

2) введена административная ответственность за нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций, выразившееся в осуществлении расчетов наличными деньгами с другими организациями сверх установленных размеров, неоприходовании (неполном оприходовании) в кассу денежной наличности, несоблюдении порядка хранения свободных денежных средств, а равно в накоплении в кассе наличных денег сверх установленных лимитов (статья 15.1 КоАП РФ);

3) также введена административная ответственность за невыполнение обязанностей по контролю за соблюдением правил ведения кассовых операций должностным лицом учреждения банка (статья 15.1 КоАП РФ).

Для пресечения правонарушений при банкротстве в КоАП РФ введены отдельные меры административной ответственности, такие как:

1) административная ответственность за фиктивное банкротство, то есть заведомо ложное объявление руководителем юридического лица о несостоятельности данного юридического лица или индивидуальным предпринимателем о своей несостоятельности (статья 14.12 КоАП РФ). Отметим, что эта ответственность применяется в независимости от уголовной ответственности за фиктивное или преднамеренное банкротство, установленная статьями 196, 197 Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 года N 63-ФЗ - далее УК РФ;

2) административная ответственность за неправомерные действия при банкротстве, которые выражаются в:

- сокрытии имущества или имущественных обязательств, сведений об имуществе, о его размере, местонахождении либо иной информации об имуществе, передача имущества в иное владение, отчуждение или уничтожение имущества, а равно сокрытие, уничтожение, фальсификация бухгалтерских и иных учетных документов, если эти действия совершены при банкротстве или в предвидении банкротства;

- неисполнение обязанности по подаче заявления о признании юридического лица банкротом в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве);

- невыполнение правил, применяемых в период наблюдения, внешнего управления, конкурсного производства, заключения и исполнения мирового соглашения и иных процедур банкротства, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве) (статья 14.13 КоАП РФ). Отметим также, что эта ответственность применяется в независимости от уголовной ответственности за неправомерные действия при банкротстве, установленной статьей 195 УК РФ;

3) введена административная ответственность за воспрепятствование должностными лицами кредитной организации осуществлению функций временной администрации (статья 14.14 КоАП РФ).

Важной особенностью административно-правового регулирования бухгалтерского учета и налогообложения является то, что в рамках этих правоотношений к административной ответственности привлекаются только должностные лица юридических лиц или в отдельных случаях физические лица. Кроме того, все виды административной ответственности, установленные за правонарушения в сфере бухгалтерского учета и налогообложения могут применяться независимо от иной ответственности за аналогичные правонарушения, установленные в УК РФ и НК РФ. Здесь произошли следующие существенные изменения:

1) введена административная ответственность за нарушение срока постановки на учет в налоговом органе (статья 15.3 КоАП РФ);

2) введена административная ответственность за нарушение срока представления сведений об открытии и о закрытии счета в банке или иной кредитной организации (статья 15.4 КоАП РФ), а также за нарушение порядка открытия счета налогоплательщику (статья 15.7 КоАП РФ);

3) изменена административная ответственность за нарушение сроков представления налоговой декларации (статья 15.5 КоАП РФ);

4) изменена административная ответственность за непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля (статья 15.6 КоАП РФ);

5) введена административная ответственность за нарушение срока исполнения поручения о перечислении налога или сбора (взноса), причем как платежного поручения самого налогоплательщика (плательщика сбора) или налогового агента, так и инкассового поручения (распоряжения) налогового органа, таможенного органа или органа государственного внебюджетного фонда (статья 15.8 КоАП РФ);

6) введена административная ответственность за неисполнение банком решения о приостановлении операций по счетам налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента (статья 15.9 КоАП РФ);

7) также введена административная ответственность за грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности, под которым понимается искажение сумм начисленных налогов и сборов не менее чем на 10 процентов или искажение любой статьи (строки) формы бухгалтерской отчетности не менее чем на 10 процентов (статья 15.11 КоАП РФ).

В сфере административно-правового регулирования банковской деятельности и валютного регулирования произошли следующие изменения:

1) введена административная ответственность за незаконное получение кредита, то есть получение кредита либо льготных условий кредитования путем представления банку или иному кредитору заведомо ложных сведений о своем хозяйственном положении либо финансовом состоянии (статья 14.11 КоАП РФ);

2) изменена административная ответственность за различные нарушение валютного законодательства, такие как:

- осуществление валютных операций без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), либо с нарушением требований (условий, ограничений), установленных специальным разрешением (лицензией), а равно с использованием заведомо открытых с нарушением установленного порядка счетов резидентов в кредитных организациях за пределами Российской Федерации;

- невыполнение в установленный срок обязанности по ввозу на территорию Российской Федерации товаров, стоимость которых эквивалентна сумме уплаченных за них денежных средств, либо невозврат в установленный срок переведенной за эти товары суммы денежных средств;

- нарушение установленного порядка зачисления на счета в уполномоченных банках выручки, причитающейся за экспортированные работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности;

- несоблюдение установленного порядка ведения учета, составления и представления отчетности по валютным операциям, а равно нарушение установленных сроков хранения учетных и отчетных документов (статья 15.25 КоАП РФ);

3) изменена административная ответственность за различные нарушение законодательства о банках и банковской деятельности (статья 15.26 КоАП РФ). К таким нарушениям относятся осуществление кредитной организацией производственной, торговой или страховой деятельности, а также нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований.

Много изменений внесено в сферу административно-правового регулирования рынка ценных бумаг и биржевого дела:

1) введена административная ответственность за нарушение законодательства о товарных биржах и биржевой торговле, выразившееся в участии служащего биржи в биржевых сделках либо создание им собственных брокерских фирм, а также незаконном использовании служащим биржи служебной информации, незаконном использовании юридическим лицом в своем наименовании и (или) в рекламе слов "биржа" или "товарная биржа", нарушении биржей порядка информирования членов биржи и участников биржевой торговли о предшествовавших и предстоящих торгах, порядка осуществления контроля за механизмом ценообразования, а равно нарушении биржей положений учредительных документов о максимальном количестве членов биржи (статья 14.24 КоАП РФ);

2) изменена административная ответственность за правонарушения на рынке ценных бумаг:

- за недобросовестную эмиссию ценных бумаг (статья 15.17 КоАП РФ);

- за незаконные сделки с ценными бумагами (статья 15.18 КоАП РФ);

- за нарушение требований законодательства, касающихся представления и раскрытия информации на рынке ценных бумаг (статья 15.19 КоАП РФ);

- за использование служебной информации на рынке ценных бумаг (статья 15.21 КоАП РФ);

- за публичное размещение, реклама под видом ценных бумаг документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства (статья 15.24 КоАП РФ);

3) также изменена административная ответственность за правонарушения в сфере ведения реестра ценных бумаг:

- за нарушение правил ведения реестра владельцев ценных бумаг (статья 15.22. КоАП РФ);

- за уклонение от передачи регистратору ведения реестра владельцев ценных бумаг (статья 15.23 КоАП РФ).

Воспрепятствование осуществлению инвестором прав по управлению хозяйственным обществом (статья 15.20 КоАП РФ).

Существенным корректировкам подверглись правовые нормы, устанавливающие административную ответственность в сфере таможенного дела и экспортного контроля.

Основной объем изменений, как уже упоминалось, связан прежде всего с исключением из Таможенного кодекса РФ, утвержденного ВС РФ от 18 июня 1993 года N 5221-1, административно-правовых норм и внесением их в КоАП РФ.

Выделим основные из изменений, наиболее значимых для практики хозяйственной деятельности:

1) изменена административная ответственность за:

- незаконное перемещение товаров и (или) транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации (статья 16.1 КоАП РФ);

- недекларирование либо недостоверное декларирование товаров и (или) транспортных средств (статья 16.2 КоАП РФ);

- нарушение режима зоны таможенного контроля (статья 16.5 КоАП РФ);

- несоблюдение правил перемещения транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации (статья 16.7 КоАП РФ);

- нарушение сроков представления таможенной декларации (статья 16.12 КоАП РФ);

- непринятие мер по таможенному оформлению или по выпуску находящихся на временном хранении товаров и (или) транспортных средств (статья 16.16 КоАП РФ);

- нарушение сроков уплаты налогов и сборов, подлежащих уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации (статья 16.22 КоАП РФ);

2) установлена административная ответственность за нарушение законодательства об экспортном контроле (статья 14.20 КоАП РФ). Это правонарушение включает в себя:

- осуществление внешнеэкономических операций с товарами, информацией, работами, услугами либо результатами интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники и в отношении которых установлен экспортный контроль, без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), либо с нарушением требований (условий, ограничений), установленных разрешением (лицензией), а равно с использованием разрешения (лицензии), полученного (полученной) незаконно, либо с представлением документов, содержащих недостоверные сведения;

- несоблюдение установленного порядка ведения учета внешнеэкономических сделок с товарами, информацией, работами, услугами либо результатами интеллектуальной деятельности для целей экспортного контроля, а равно нарушение установленных сроков хранения соответствующих учетных документов;

3) также изменена административная ответственность за иные правонарушения в сфере таможенного дела.

В КоАП РФ появилась административная ответственность за нарушения в сфере бюджетного регулирования. Так, административно наказуемы нецелевое использование бюджетных средств (статья 15.14 КоАП РФ), нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (статья 15.15 КоАП РФ), а также нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе (статья 15.16 КоАП РФ).

Интересным с практической точки зрения и наиболее ярким проявлением рыночных отношений явилось принятие принципиально новых норм административно-правового регулирования, касающихся порядка управления юридическим лицом. Это прежде всего нормы, касающиеся ненадлежащего управления юридическим лицом и совершения сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий должностных лиц юридического лица.

Так, согласно статье 14.21 КоАП РФ ненадлежащее управление юридическим лицом, то есть использование полномочий по управлению организацией вопреки ее законным интересам и (или) законным интересам ее кредитора, повлекшее уменьшение собственного капитала организации и (или) возникновение убытков, влечет наложение административного штрафа в размере до 10 минимальных размеров оплаты труда или дисквалификацию, то есть запрет занимать определенные должности, на срок до 3 лет.

Кроме того, в соответствии со статьей 14.22 КоАП РФ заключение лицом, выполняющим управленческие функции в организации, сделок или совершение им иных действий, выходящих за пределы его полномочий, влечет то же административное наказание.

К этим правовым нормам может быть отнесена еще одна новая норма, касающаяся установления административной ответственности за осуществление дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом (статья 14.23 КоАП РФ).

Отметим также, что незначительные изменения, в основном редакционного характера, коснулись административно-правового регулирования отношений по охране природы, в промышленности, в строительстве, в сельском хозяйстве, на транспорте, в связи и информации. Появились новые правовые нормы, регламентирующие административную ответственность за правонарушения, посягающие на институты государственной власти, правонарушения против порядка управления и иные правонарушения.

Стоит упомянуть еще и о том, что несущественно изменен порядок производства по делам об административных правонарушениях и порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.

Безусловно, КоАП РФ вносит еще множество изменений и новшеств в порядок регулирования административно-правовых отношений в России, но, к сожалению, объем публикации не позволяет рассмотреть их все.

Журнальные площади не позволяют привести конкретные размеры штрафных санкций за административные правонарушения. Они приведены в конце каждой статьи КоАП РФ и с ними может ознакомиться любой руководитель организации в части их касающихся.

И.А. Кудрявцева

"Консультант бухгалтера", N 5, май 2002 г.