Социальная защита населения при переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг (С.А. Поздняков, "Гражданин и право", N 4, апрель 2002 г.)

Социальная защита населения при переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг

1. Действующая система социальных льгот по оплате жилья и социально-экономические предпосылки необходимости ее реформирования

Кризисные явления в экономике обусловили устойчивый рост числа людей, нуждающихся в социальной поддержке со стороны государства.

Как следствие, заметно активизировалась законодательная и организационная деятельность государства по социальной защите населения.

Однако многие федеральные законы и другие нормативные правовые акты принимались бессистемно, нередко заменяя собой кардинальные решения в области совершенствования оплаты труда, охраны труда, повышения доходов населения, улучшения пенсионного обеспечения и т.д.

Признавая социальную значимость государственных социальных льгот, в том числе льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, необходимо отметить, что в период перехода к рыночным отношениям существующие льготы не только не решают социальных проблем, но и усугубляют их.

Сейчас действует большое количество законодательных актов, предусматривающих право на льготную оплату жилья и коммунальных услуг той или иной категории граждан.

Такие льготы, например, установлены следующими федеральными законами: "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", "О статусе военнослужащих", "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации", "О милиции", "О федеральных органах налоговой полиции" и т.д.

Насчитывается более 40 категорий населения, которым предоставлены указанные льготы.

Наибольшее количество лиц, которым предоставлено право на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, составляют, млн человек:

ветераны труда 19,6

инвалиды 11,2

участники и инвалиды Великой Отечественной войны 1,6

лица, подвергшиеся политическим репрессиям 0,5

чернобыльцы 0,25

Общее же количество лиц, которым предоставлено право на указанные льготы, превышает 32 млн человек.

Параллельно с системой социальных льгот по оплате жилья реализуется программа жилищных субсидий - первая общероссийская программа оказания адресной социальной помощи семьям в зависимости от их доходов.

Размер жилищной субсидии зависит от размера совокупного дохода семьи и рассчитывается как компенсация разницы между установленным в населенном пункте размером платы за жилье в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг и максимально допустимым размером собственных расходов семьи на оплату жилищно-коммунальных услуг, определяемым на основе установленной предельно допустимой доли этих расходов в совокупном доходе семьи.

Программа предоставления жилищных субсидий имеет важное социальное значение и в настоящее время постепенно реализуется во всех регионах страны.

Общий порядок предоставления населению жилищных субсидий определен Положением о порядке предоставления гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2 августа 1999 г. N 887.

Вместе с тем в условиях дефицита бюджетов большинства субъектов РФ, низкой платежеспособности организаций, неудовлетворительного сбора платежей решение проблемы дотационности жилищно-коммунального хозяйства и упорядочения льгот в жилищно-коммунальной сфере становится неотложной задачей.

Система дотирования жилищно-коммунальных предприятий, в отличие от прямого субсидирования малообеспеченных семей, не позволяет обеспечить адресность выделяемых субсидий. Так, в 2000 г. из 123 млрд руб. бюджетных средств, направленных на дотирование жилищно-коммунальных предприятий, на субсидии гражданам с низкими доходами использовано только 3 млрд руб.

Это приводит к следующему:

во-первых, к положению, при котором конкретными получателями социальной помощи (через систему дотирования) фактически выступают не только малоимущие граждане, но и группы граждан с высокими доходами. Сегодня каждая семья, включая высокодоходную, в среднем получает от государства не менее 250 руб. в месяц в виде дотаций и льгот;

во-вторых, к тому, что такая система не гарантирует доведение средств бюджета до граждан - конечных получателей субсидий;

в-третьих, к тому, что расчет необходимого размера дотаций в отсутствие полноценного понятия цены услуг носит субъективный, непрозрачный характер (сумма дотаций является не частью цены услуг, а результатом компромисса между региональными и местными властями).

2. Политика в области упорядочения предоставления населению льгот по оплате жилья и коммунальных услуг

В основу стратегии, направленной на совершенствование мер социальной защиты населения при переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, Правительством РФ положен принцип адресной направленности социальной помощи.

Основными документами, определяющими эту стратегию, являются:

- Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2001 г. N 910-р;

- Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002-2010 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675;

- Подпрограмма "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации", утвержденная постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. N 797.

Нормативно-правовая основа реформирования

По мнению Минюста России, перевод натуральных льгот, предоставляемых некоторым категориям граждан, в форму денежных компенсаций расходов и субсидий не только возможен, но и необходим.

Принципиальное отличие предоставления денежных выплат и компенсаций от натуральных льгот заключается в расширении возможностей для льготополучателя по применению и использованию денежных средств.

Трансформация системы социальных льгот в форму предоставления денежных компенсаций должна осуществляться с соблюдением следующих принципов:

во-первых, компенсация расходов производится всем категориям граждан, которым в настоящее время федеральными законами предоставлены какие-либо льготы, независимо от факта использования права на получение такой льготы гражданином;

во-вторых, следует применять принцип дифференциации при определении размера денежной компенсации, исходя из размера ранее установленной льготы;

в-третьих, выплата компенсаций должна основываться на заявительном принципе, выражающем свободную волю гражданина по отношению к получению льготы.

Социально-экономические подходы к реформированию.

Исходя из положений указанных документов, к основным подходам по совершенствованию (упорядочению) предоставления мер социальной защиты населения при оплате жилья и коммунальных услуг можно отнести:

усиление адресности социальной поддержки населения (замена натуральных льгот жилищными субсидиями);

повышение защиты социально уязвимых домохозяйств, которые не имеют возможностей для самостоятельного решения социальных проблем и нуждаются в государственной поддержке (учет доходов при предоставлении мер социальной защиты);

перевод в денежную форму натуральных льгот (для военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов - отмена льгот с одновременным увеличением их денежного довольствия);

приведение социальных обязательств государства в соответствие с его ресурсами;

сокращение бюджетных дотаций производителям товаров и услуг;

упразднение социально неоправданных льгот.

3. Меры по реализации предлагаемых подходов

Социальные льготы

а) В 2002 г. предполагается рассмотреть вопрос о переводе основных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг в категорию жилищных субсидий.

Для реализации изложенного в целях усиления социальной поддержки населения по мере устранения перекрестного субсидирования и дотационности жилищно-коммунального хозяйства будет подготовлен соответствующий законопроект.

Этот законопроект определит основы государственной политики по предоставлению отдельным категориям граждан на льготных условиях субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг вместо ранее установленных законодательством РФ соответствующих натуральных льгот.

Жилищные субсидии должны обеспечить частичное возмещение расходов на оплату жилья и коммунальных услуг ветеранам труда, инвалидам, специалистам, работающим и проживающим в сельской местности, и некоторым другим категориям граждан.

Субсидии будут устанавливаться гражданам органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в порядке и на условиях, установленных Правительством РФ.

При этом предусматривается, что Правительство РФ установит для семей граждан, которые потеряют право на соответствующие натуральные льготы, выплату жилищных субсидий на более льготных условиях, чем семьям, которым такие натуральные льготы ранее не предоставлялись.

Так, размер жилищной субсидии для граждан, о которых пойдет речь в законопроекте, намечается рассчитывать, исходя из 10 - 15% максимально допустимой доли их собственных расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи с учетом оплаты гражданами социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.

Исходя из условий предоставления жилищных субсидий, становится возможным увязать изменение платы за жилье с мерами социальной защиты населения, основанными на учете доходов конкретной семьи и ее расходов на оплату жилья и коммунальных услуг.

Одновременно следует учитывать, что в соответствии с проектами законодательных актов по упорядочению механизма предоставления льгот предполагается сохранить льготы либо ввести адекватный механизм предоставления субсидий вне зависимости от уровня доходов следующим категориям граждан: Герои РФ, Герои Советского Союза, полные кавалеры ордена Славы, инвалиды и участники Великой Отечественной войны. Сумма средств, предназначенных на эти цели, составит до 2010 г. от 1,2 до 2,5 млрд руб. ежегодно.

В бюджете 2002 г. впервые из Фонда компенсации предусмотрены средства:

- на финансирование затрат по возмещению расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, услуг связи, проезду на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения, гарантированных гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии на производственном объединении "Маяк" и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне;

- на реализацию Закона РФ "О реабилитации жертв политических репрессий", федеральных законов "О статусе Героев Советского Союза, Героев РФ и полных кавалеров ордена Славы" и "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы".

б) В 2002 г. также намечается работа по совершенствованию методики расчета совокупного дохода семьи, учитываемого при определении суммы жилищных субсидий.

В этой связи в соответствии с планом организационно-технических мероприятий по реализации Подпрограммы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" (п.16), утвержденным приказом Госстроя России от 26 декабря 2001 г. N 290, Минтрудом России совместно с Госстроем ведется работа по подготовке новой методики расчета совокупного дохода семьи, учитываемого при определении жилищных субсидий (срок - II квартал 2002 г.).

В рамках этой работы в соответствии с решением Правительства РФ намечается рассмотреть проблему включения в совокупный доход семьи денежных эквивалентов всех льгот и социальных пособий, получаемых членами данной семьи, а также условного дохода от владения некоторыми видами имущества.

Профессиональные льготы

а) Распоряжением Президента РФ направлен на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот" (принят в первом чтении).

Законопроектом предусматривается с 1 июля 2002 г. увеличить денежное довольствие военнослужащих с одновременной отменой предоставленных им льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

В дальнейшем намечается проведение аналогичных мероприятий в отношении сотрудников органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, уголовно-исполнительной системы, а также сотрудников федеральных органов налоговой полиции и должностных лиц таможенных органов.

б) 23 января 2002 г. Президентом РФ подписан Указ N 81 "Об увеличении должностных окладов судей в Российской Федерации".

Так, в 2002 г. должностные оклады судей увеличиваются в 1,6 раза, при этом:

с 1 января 2002 г. - в 1,28 раза;

со дня вступления в силу федерального закона, предусматривающего отмену льгот, в том числе льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, -в 1,25 раза.

Аналогичное увеличение должностных окладов прокурорских работников предусмотрено постановлением Правительства РФ от 8 февраля 2002 г. N 86 "Об увеличении должностных окладов прокурорских работников органов прокуратуры Российской Федерации".

4. Социально-экономические последствия реализации предлагаемых
мер по упорядочению льгот по оплате жилья

Эффектом реализации предлагаемых мероприятий будет:

1) для населения:

гарантия адресной финансовой поддержки малоимущих слоев населения в части расходов на коммунальные услуги;

снижение величины собственных расходов субсидируемых групп населения на оплату жилищно-коммунального хозяйства;

повышение качества жилищно-коммунальных услуг и стабилизация их стоимости, создание возможности влиять на стоимость, количество и качество оказываемых услуг;

создание стимулов для рационализации потребления жилищно-коммунальных услуг и их экономии;

2) для бюджета:

обеспечение стопроцентной адресности финансовой поддержки населения за счет перехода от системы дотирования предприятий к непосредственному субсидированию населения;

оптимизация объемов необходимой финансовой поддержки;

формирование прозрачной системы финансовых потоков в сфере субсидирования граждан в жилищно-коммунальном секторе;

3) для коммунальных предприятий:

ликвидация дефицита финансовых ресурсов;

снижение уровня неплатежей в жилищно-коммунальном секторе;

повышение внутренней эффективности сектора, снижение производственных издержек в результате ликвидации системы дотирования сектора, перехода к договорным формам отношений, развития конкуренции;

4) для промышленных предприятий:

ликвидация системы перекрестного субсидирования и повышение конкурентоспособности продукции.

С.А. Поздняков,

начальник отдела общих проблем социальных выплат,

льгот и компенсаций Департамента доходов населения

и уровня жизни Минтруда России

"Гражданин и право", N 4, апрель 2002 г.