Сбор налогов как инструмент управления региональной экономикой (Д.А. Горшков, "Налоговый вестник", N 4, апрель 2002 г.)

Сбор налогов как инструмент управления региональной экономикой

В настоящее время в условиях реструктуризации экономики изменяются нормативно-правовые документы и организационные структуры управления, регулирующие процесс сбора налогов в регионе. Наряду с этим усиливаются тенденции виртуализации экономики, открывающие новые возможности налогоплательщикам для неуплаты налогов на территории Российской Федерации.

В связи с этим необходима адекватная система управления, позволяющая осуществлять полный сбор государственных налогов в регионах и обеспечивать их своевременное поступление в соответствующие бюджеты. Следует также использовать действенные организационные и экономические механизмы управления процессом сбора налогов, позволяющие повысить результативность данной деятельности, развивать функции координации деятельности организационных структур управления, различных ведомств, департаментов и управлений, обеспечивающих процесс сбора налогов, повышать уровень их интеграции, способности гибко и адекватно реагировать на изменения окружающей среды.

Нуждается в научном осмыслении и разработке управленческих решений ситуация, способная повлиять на негативное стремление субъектов хозяйствования к недобросовестной налоговой конкуренции, способствующей их выживанию и развитию за счет государства. Положительный эффект может принести обобщение позитивной практики и особенностей использования методов целенаправленного воздействия субъектов управления на составляющие процесса сбора налогов, позволяющее в условиях экономической нестабильности реального сектора экономики решать проблемы сбора налогов и оказывать влияние на рост региональной экономики.

Решение этих проблем как в научном, так и в практическом плане является, на наш взгляд, важной народнохозяйственной задачей. Оно возможно при разработке научно обоснованных подходов к формированию региональной политики управления процессом сбора налогов, позволяющей выделять приоритеты целенаправленного воздействия на основные процессы, играющие определяющую роль в сборе налогов, обеспечивать на этой основе наполнение государственного бюджета и создавать дополнительные возможности повышения жизненного уровня населения.

Поиск и обоснование путей рационального решения важной народнохозяйственной задачи, развитие концепции сбора налогов, а также выявление направлений целенаправленного воздействия данного процесса на региональную экономику могут быть достигнуты путем решения следующих конкретных задач:

- исследование сущности и социально-экономического содержания процесса сбора налогов в регионе в условиях реструктуризации экономики для выявления его составляющих и особенностей управления данным процессом;

- изучение состояния и специфики системы управления, обеспечивающей сбор налогов в регионе, с целью оценки адекватности ее организационного устройства функциям управления, требующимся для сбора налогов;

- анализ экономических результатов сбора налогов в регионах для оценки результативности функционирования системы управления данным процессом и разработки мер по ее совершенствованию;

- формирование региональной политики управления процессом сбора налогов с целью создания более благоприятных условий для функционирования субъектов хозяйствования и выделения приоритетов целенаправленного воздействия на основные процессы, играющие определяющую роль в сборе налогов;

- координация функций организационных структур управления различных ведомств, обеспечивающих процесс сбора налогов, с целью их интеграции, преобразования, придания им гибкости и способности адекватно реагировать на изменения экономической среды;

- разработка организационных и экономических механизмов управления процессом сбора налогов с целью повышения результативности данной деятельности;

- организация контроля как инструмента воздействия государства на недобросовестных налогоплательщиков и обеспечения за счет этого более высоких объемов сборов налогов.

По нашему мнению, имеются следующие пути решения важной народнохозяйственной задачи и целенаправленного воздействия процесса сбора налогов на региональную экономику:

- формирование региональной политики управления процессом сбора налогов, способствующей обеспечению благоприятных условий для функционирования субъектов хозяйствования и выделение приоритетов целенаправленного воздействия на процессы, играющие определяющую роль в сборе налогов;

- координация функций управления организационных структур различных ведомств, обеспечивающих процесс сбора налогов, а также их интеграция, придание им способности адекватно реагировать на изменения экономической среды;

- разработка организационных и экономических механизмов, регулирующих процесс управления сбором налогов и повышающих результативность данной деятельности;

- обоснование и использование современных инструментов, форм контроля, способных целенаправленно воздействовать на недобросовестных налогоплательщиков и обеспечивать более высокие сборы налогов.

Сбор налогов является необходимой деятельностью государства, осуществляемой в рамках реализации налоговой политики и направленной на решение экономических и социальных проблем населения.

Эффективность сбора налогов в регионах во многом предопределяется той политикой государства, которую оно реализует в этой сфере деятельности и из которой вытекают все приоритеты, методы, технологии управления и результаты.

В настоящее время политика сбора налогов и технологии управления построены на идее борьбы с "неплательщиками налогов". Разработанные под такую политику законы, сформированные организационные структуры управления, подготовленные кадры и созданная налоговая система позволяют налоговым органам практически в любой ситуации обнаруживать уклонение от уплаты налогов и насчитывать любые суммы пени и штрафов. При этом законодательство ориентировано преимущественно на обоснование этих штрафов, а не на четкие и паритетные "правила игры" с региональными субъектами хозяйствования.

До настоящего времени не достигнуто должное взаимодействие субъектов хозяйствования и государства в процессе сбора налогов и последующего их использования для решения социальных проблем населения, и налоговая система не рассматривается как своего рода "общественный договор".

Социологические исследования показывают, что российские граждане - налогоплательщики воспринимают налоги как ничем не обоснованные поборы со стороны государственных институтов власти, налоговые органы - как противников, а государство в целом - как обузу. В связи с этим и рядом других причин в России значительная часть населения воспринимает уход от налогов как абсолютно нормальное и оправдываемое явление, хотя, по сути, это противоречит этическим нормам и исконным традициям народа.

Политика общественного договора подразумевает согласие обеих сторон, то есть налогоплательщики должны быть убеждены и согласны платить налоги, а не вынуждены, как это обстоит сейчас. Законодательные нормы сначала должны рассматриваться с точки зрения честного плательщика налогов, и если возникают ситуации, в которых та или иная норма затрудняет нормальную хозяйственную деятельность плательщика, она должна отвергаться независимо от того, насколько эта норма затрудняет уход от налогообложения.

В настоящее время отношения между обществом и государственными органами управления, обеспечивающими сбор налогов, являются фискальными, а должны быть партнерскими. Насилие необходимо заменить добровольным сотрудничеством. Все иные подходы в стратегическом плане менее перспективны, чем обеспечение процесса сбора налогов на основе партнерских отношений между обществом и государством.

По нашему мнению, необходима такая политика управления процессом сбора налогов, которая обеспечивала бы достижение определенных приоритетов общества в вопросах установления налогового предела для субъектов хозяйствования. Такой налоговый предел может быть установлен расчетным путем в процентах от валового внутреннего продукта и ориентирован на стимулирование развития реального сектора экономики, на экономию государственных расходов и на приоритетное решение наиболее важных социальных проблем населения.

По своей сути, сбор налогов - это процесс, включающий ряд взаимосвязанных, взаимообусловленных составляющих и действий, направленных на получение искомого результата. Это достаточно сложный вид деятельности исполнительных органов власти, осуществляемый на базе совокупности законов и нацеленный на выполнение налогоплательщиками своих обязательств перед государством и обществом в части уплаты налогов.

Управление процессом сбора налогов осуществляется рядом государственных организационных структур на базе действующего законодательства, Указов Президента Российской Федерации и Правительства РФ. Это прежде всего МНС России, Минфин России, ГТК России, МВД России, ФСНП России и КФМ России. Каждая из названных структур реализует свои специфические, специализированные функции управления через подведомственные им организации на федеральном, региональном, межрегиональном и муниципальном уровнях управления.

Основное целенаправленное воздействие на налогоплательщиков по сбору налогов осуществляется МНС России. Непосредственно сбором налогов занимаются налоговые инспекции - основное звено в системе, организующей, осуществляющей данный вид деятельности и управляющей им в рамках своей компетенции. Основные задачи и функции управления структурных подразделений центрального аппарата МНС России корреспондируются с деятельностью, выполняемой подведомственными им структурами.

Сбор налогов является инструментом, с помощью которого возможно оказывать целенаправленное воздействие на те или иные составляющие экономического развития регионов. Исходя из действующей практики следует, что он включает ведение базы данных Государственного реестра налогоплательщиков; прием, ввод в базу данных и проверку бухгалтерской и налоговой отчетности, а также иных сведений от налогоплательщиков; информирование плательщиков о результатах таких проверок; применение санкций за нарушения налогового законодательства, выявленные на этом этапе работы, и информирование об этом плательщиков. В него входят ведение лицевых счетов налогоплательщиков; выявление недоимок и переплат, их взаимозачеты, возврат излишне уплаченных сумм налогов; начисление пени; информирование плательщиков о результатах этой работы. Важными составляющими процесса сбора налогов являются налоговые проверки со всеми присущими им процедурами: от выбора объекта до оформления постановления о наложении санкций по их результатам, а также процедуры взыскания в бюджет задолженности по налогам и сборам, по финансовым и административным санкциям за нарушения налогового законодательства. Завершается процесс сбора налогов составлением отчетности о результатах работы, анализом его достижений, подведением итогов и выработкой системы мер по управлению выявленными резервами.

Все составляющие процесса сбора налогов тесно связаны между собой, поскольку они взаимодействуют с одними и теми же субъектами отношений - налогоплательщиками и государством в лице налогового органа. Кроме того, действия всех организационных структур управления, проявляющиеся в той или иной мере в каждом из названных процессов, подчинены решению одной общей задачи: сбору налогов.

Управление процессом сбора налогов - это целенаправленное приложение знаний, опыта, методов и средств для достижения поставленных целей. Для реализации этих требований необходимо найти оптимальное сочетание между целями, сроками, затратами, качеством управленческой деятельности и другими характеристиками.

Управление процессом сбора налогов должно подчиняться четкой логике, которая связывает между собой различные области знаний и элементы целенаправленного воздействия на объект. В качестве объекта управления может выступать в целом процесс сбора налогов как инструмент управления экономикой региона. В зависимости от целей управления в качестве объекта могут выступать и его составляющие. Таким образом, у процесса управления может быть как одна, так и несколько целей. При этом следует иметь в виду, что конкретная цель управления процессом сбора налогов особо актуальна тогда, когда она становится объектом рассмотрения проблем расхождения желаемого и действительного результата сбора налогов. Однако действительное определение цели зависит не только от желания - субъективной стороны, но и от реальных объективных возможностей субъектов хозяйствования, налогоплательщиков - физических лиц, государства.

Взаимосвязь объективного и субъективного в процессе сбора налогов лежит в основе целеполагающей деятельности человека и общества. Когда процесс сбора налогов серьезно затруднен и состояние дел напоминает сложную системную ситуацию, то целесообразно устанавливать иерархию целей управления, причем достижение более конкретных из них служит средством реализации общей цели.

Для управления процессом сбора налогов необходимы соответствующие законы, методы или рычаги, инновационные технологии, организационные структуры с функциями, адекватными реальным процессам сбора налогов, а также высококвалифицированный персонал, наделенный соответствующими полномочиями.

Сбор налогов проходит различные стадии в соответствии с реализацией его составляющих, необходимость управления которыми предполагает использование различных действий в виде процессов управления. Процессы управления сбором налогов обычно выполняются специалистами, от квалификации, профессионализма и этического уровня которых во многом зависят ожидаемые результаты.

Стадии управления сбором налогов могут быть разбиты на ряд основных групп, реализующих различные функции управления: стадия анализа состояния дел со сбором налогов; стадия инициации принятия решения о начале сбора налогов; стадия планирования - определение целей и показателей успеха, а также организационных схем их достижения; стадия исполнения - координация людей, административных, финансовых и материальных ресурсов для выполнения намеченного плана; стадия принятия решений о необходимости применения корректирующих воздействий; стадия корректирующих воздействий, их согласование, утверждение и применение; стадия завершения - формализация выполнения процесса сбора налогов.

Д.А. Горшков,

советник налоговой службы Российской Федерации III ранга

"Налоговый вестник", N 4, апрель 2002 г.