Имплементация норм международного права и региональных организаций в национальные правовые системы стран Северной Европы (М.А. Могунова, "Журнал российского права", N 5, май 2002 г.)

Имплементация норм международного права
и региональных организаций в национальные правовые системы
стран Северной Европы

Как известно, после окончания Второй мировой войны и создания новых норм и принципов международного права встал вопрос об их значении для национальных правовых систем. Целый ряд государств, принимавших в то время конституции, закрепили приоритет норм пактов и конвенций, к которым они присоединились, перед национальным законодательством. В некоторых государствах признавался приоритет общепризнанных принципов международного права перед их национальной правовой системой.

Однако многие страны такого приоритета до сих пор не признают; к их числу относятся страны Северной Европы. В этих странах общепризнанные принципы международного права, заключаемые договоры, пакты, к которым они присоединились, должны быть имплементированы в текущее законодательство.

Сказанное относится не только к такой стране, как Норвегия, где до сих пор действует Конституция 1814 г., хотя и со значительными изменениями и дополнениями, но и к странам, где конституции приняты в послевоенное время (Конституция Дании в 1953 г.; "Форма правления Швеции" - в 1974 г.; Основной закон Финляндской Республики - в 1999 году).

Поскольку указанные страны присоединились к Пактам о гражданских и политических правах и к Пакту об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., они в своих периодических докладах указывали на такой подход. Так, в Дополнении ко Второму периодическому докладу о соблюдении Международного пакта о гражданских и политических правах, направленном в Комиссию по правам человека, Правительство Финляндии отмечало: "Финляндия придерживается так называемого дуалистического принципа, означающего, что использование международных договоров в работе судов и государственных органов возможно только в той мере, в какой их положения отражены в нормах внутреннего права. Таким образом, Пакт, отраженный в финляндском внутреннем праве, удовлетворяет этому требованию. Вместе с тем в конституционном праве Финляндии нет принципа, предусматривающего верховенство положений Пакта (включенных в нормы обычного права) по отношению к конституционным законам. В случае явной коллизии последних и положений Пакта верховенствующими, видимо, следует считать конституционные законы (согласно внутреннему конституционному праву). Положение еще более осложняется тем, что суды и государственные органы: как правило, не считаются полномочными пересматривать вопрос о конституционности норм обычного права, принятых парламентом"*(1).

"Институт имплементации международно-правовых норм в национальные правовые системы, - отмечает И. Барциц, - служит созданию государством необходимых правовых условий для реализации взятых на себя международных обязательств. Суверенным является решение государства о том, каким образом будет выполнено взятое обязательство, какая процедура будет избрана для реализации международно-правовых норм в национальном законодательстве"*(2). Сказанное в особенности относится к реализации международных документов о правах человека и гражданина. Чтобы сделать более эффективной работу государственных, прежде всего судебно-прокурорских органов, для защиты прав личности, целесообразно осуществлять имплементацию норм международного права в национальные правовые системы, в законы, кодексы, акты исполнительной власти.

Видимо, из этого исходили члены конституционной комиссии, подготавливавшие проект новой Конституции Финляндии в 1998-1999 годах. В части первой § 95 Основного закона Финляндской Республики установлено: "Нормы договора и иных международных соглашений, которые затрагивают сферу законодательства, вступают в силу путем принятия закона. В остальных случаях международные соглашения вступают в силу путем принятия указа Президента Республики".

В Швеции такого прямого указания в основном конституционном документе не содержится. Но указанный подход вытекает из Акта о Риксдаге, являющегося конституционным законом (часть третья § 5 главы 10): "Если в законе предписано, что международные договоры должны действовать как национальное шведское право, Риксдаг может в порядке, установленном в части второй, принять решение о том, что государство на будущее связывает себя изменениями договора, обязательными для государства. Но такое решение может подразумевать последующие изменения лишь в ограниченном объеме".

Здесь имеется в виду следующее: когда Правительство вносит в Риксдаг на ратификацию международный договор или пакт, к которому Швеция присоединяется, то одновременно с ним вносится в Парламент проект закона, содержащего нормы о рецепции положений договора либо пакта в национальное законодательство. И если ратификация проходит лишь одно чтение в Риксдаге, то указанный законопроект принимается по всем правилам законодательной процедуры. В то же время Риксдаг может принять решение о включении текста договора или пакта в "Собрание законов Швеции", придавая тем самым таким нормам силу закона. Тогда и изменения, вносимые впоследствии в договор, если они не носят принципиального характера, также признаются как изменения закона.

Аналогичный подход отмечается в других странах Северной Европы. Так, Регламент Эдускунты (парламента) предусматривает, что при обсуждении предложения о международных обязательствах Финляндии и проекта закона об их вступлении в силу предложение о международных обязательствах проходит лишь в одном чтении, в то время как законопроект требует второго чтения.

По этому поводу Председатель Верховного административного суда П. Халлберг и референт Суда М. Яймя писали: "Обязывающие Финляндию международные договоры вводятся в действие после подписания и ратификации международного договора. Это производится изданием так называемого бланкетного закона, в котором указывается заключенный международный договор и дата его вступления в силу в Финляндии. Возможно и то, что содержание положений международного договора будет включено как таковое в национальное законодательство"*(3).

В конституциях Дании и Исландии указаний на приоритет национального законодательства перед нормами международного права не содержится. Но отдельные положения основных законов этих стран определяют, что те или иные вопросы могут регулироваться только законом. Существующая во всех Скандинавских странах практика исходит из того, что одновременно с направлением на ратификацию в парламент международного договора правительства передают в него законопроекты об имплементации положений такого договора в национальную правовую систему.

В последнее время в конституции всех стран Северной Европы стали включаться нормы, содержащиеся в международных конвенциях и пактах.

В Финляндии с 1995 г. органы государственной власти должны обеспечивать реализацию основных прав и свобод человека, установленных в Международных пактах 1966 года. Конституционный комитет, подготавливавший проект новой Конституции Финляндии, высказал свое мнение о том, что суды по делам, связанным с соблюдением прав и свобод человека, должны выбирать из возможных вариантов толкования правовых норм те из них, которые наилучшим образом дают возможность реализации смысла указанных прав и свобод. Сама же Конституция Финляндии фактически включила в главу 2 все положения о правовом статусе человека, которые содержатся в международно-правовых документах.

Надо отметить, что Финляндия заключила немало договоров с сопредельными странами, в том числе с Россией, касающихся, например, сотрудничества в борьбе с преступностью, взаимной передачи лиц, осужденных к лишению свободы, пограничного режима, предупреждения стихийных бедствий и ликвидации их последствий, экономического сотрудничества. Все они были имплементированы в национальное законодательство.

Под влиянием норм международного права были внесены существенные изменения не только в текущее законодательство, но также и в конституции Дании и Исландии, более детально регламентирующие нормы о правах и свободах человека в этих странах. С этой целью была изменена редакция параграфов 63-78 Конституции Исландии, расширивших перечень демократических прав и свобод, а также укрепивших гарантии их осуществления, отменен § 62, который ограничивал свободу совести путем установления преимуществ для государственной религии - лютеранско-евангелической. В Дании после принятия Конституции 1953 г. по тем же причинам получили дополнения параграфы 73-76, которые были направлены на укрепление важнейшего принципа экономической системы Дании - частной собственности, а также на установление обязанности государства оказывать помощь в получении работы, введение более высокого стандарта обязательного школьного образования, предоставление родителям права выбора форм школьного образования и на социальное обеспечение граждан.

Новая редакция гл.2 "Формы правления" в Швеции существенно расширила перечень гражданских и политических прав и свобод личности, а также укрепила гарантии их осуществления, запретила применение не только обратной силы закона, но и обратной силы налогообложения, четко определила условия прекращения гражданства*(4). В более поздних поправках к "Форме правления" гарантии прав были усилены. Так, в отношении частной собственности установлено, что нормами права не могут вводиться такие условия, которые принуждали бы собственника недвижимости отказываться от нее либо от ее части (§ 18 гл.2). "Форма правления" закрепила также право этнических, языковых и религиозных меньшинств сохранять и развивать собственную культурную и общественную жизнь.

Конституция Швеции закрепила не просто свободу слова, а свободу высказываний во всех ее проявлениях в соответствии с новыми техническими достижениями и запретила принуждение к использованию прав и свобод человека и гражданина. В то же время в ней нет перечня социальных прав человека, если не считать указания в гл.1 на обязанность государства заботиться о защите таких прав.

Конечно, в конституциях Скандинавских стран перечень социальных прав yже тех, которые закреплены в Основном законе Финляндии 1999 года. Но это не означает, что их вообще нет. Надо отметить, что стандарт социально-экономических прав, прав в области образования и культуры в северных странах значительно выше, чем в других европейских странах. Но все же своеобразна их регламентация. Необходимость высокого стандарта на уровне конституций потребовала включения специальных оговорок при вступлении в Европейский союз Швеции, Финляндии и Дании*(5).

Что касается реальной практики, можно видеть, что суды северных стран стали чаще ссылаться на международные документы. Так, при рассмотрении в 1984 г. дела, касающегося высылки из Швеции в Италию лица, которое совершило преступление в Италии, но было задержано в Швеции, Верховный суд отклонил ходатайство итальянских органов правосудия на том основании, что это лицо осуждено в Италии в отсутствие подсудимого. При этом Верховный суд сослался на ст.14 Пакта о гражданских и политических правах (NJA 1984/170).

Касаясь практики, сложившейся в Финляндии, П. Халлберг и М. Яймя пишут, что в ней также используются нормы международного права. "В сомнительных случаях суды Финляндии обязаны применять законы, исходя из интересов основных прав и прав человека. При постановлении решения финские суды руководствуются, кроме национальных нормативно-правовых актов, также обязывающими Финляндию международными договорами. С ростом международного влияния в судах все чаще применяются положения, например, налоговых и таможенных договоров о защите прав человека, : что отражается на законности государственного управления:"*(6).

Но все-таки и указанные авторы, и авторы других северных стран Европы отмечают скорее не прямое применение норм международного права, а их использование в "сомнительных случаях" и для толкования национальных правовых актов. В представленном в Комиссию по правам человека Втором периодическом докладе Министерства юстиции Швеции (Документе о дополнительной информации 1986 г.) на вопрос Комитета о том, может ли Пакт о гражданских и политических правах использоваться как вспомогательное средство при толковании основных прав человека, министр юстиции указал, что шведские суды используют Пакт именно как вспомогательное средство при толковании даже положений Конституции, а не только текущего законодательства*(7). Он исходил из того, что все нормы Пакта о гражданских и политических правах содержатся в "Форме правления" 1974 г. и других конституционных актах, а также из того, что нормы шведской Конституции значительно превосходят меры, предусмотренные в Пакте.

Несколько иной подход существует в странах Северной Европы к решениям тех региональных организаций, членами которых они являются. Остановимся прежде всего на решениях Северного Совета - региональной организации Скандинавских стран и Финляндии, образованной в 1953 году*(8). В этой организации были созданы Парламент, Совет министров и другие органы, полномочия и формы организации которых с 1962 г. определяли Хельсинкские соглашения. Данная организация носит консультативный характер, ее рекомендации, чтобы стать нормативными документами, должны быть приняты на уровне национальных государственных органов.

Поскольку Парламент Северного Совета состоит из депутатов, избранных в него на основе пропорционального представительства, существующего в национальных представительных органах, то неудивительно, что законы, принятые в северных странах, нередко почти дословно повторяли друг друга. Такими были, например, законы о снижении возрастного ценза до 18 лет, об авторском праве, о таможенных правилах. Готовилось сходное законодательство по блоку экономических вопросов, однако после вступления Дании в Европейское Сообщество эта работа была прервана. А после того как Дания, Швеция и Финляндия стали членами Европейского союза, активность Парламента Северного Совета по унификации законодательства северных стран стала резко падать.

Отметим, что и ранее в национальных правовых системах северных стран было много сходства, что исторически объяснимо наличием совместных государственных образований. Имея в виду процесс унификации права стран Северной Европы, А. С. Комаров совершенно справедливо указывал, что "о скандинавском можно говорить скорее не как о системе позитивного права, а как о концепции права, отражающего весьма значительные достижения в сближении правовых систем скандинавских стран, что вряд ли было бы возможным, если бы отсутствовала изначальная родственная связь между отдельными национальными системами права"*(9). При этом следует отметить значительное влияние шведского права на процесс происходившей унификации - не только потому, что эта страна нередко являлась инициатором создания единых по содержанию нормативных актов, но и потому, что концепция проектов унифицированных актов была близка уже действующим шведским актам по соответствующим проблемам.

Новые проблемы в области имплементации региональных правовых актов в правовые системы северных стран появились после того, как Дания, Швеция и Финляндия вступили в Европейский союз.

"Сочетание в рамках европейского права элементов и начал межнационального и наднационального правотворчества и гетерогенность самого Европейского союза обусловливают своеобразие структуры европейского права. В нем достаточно отчетливо прослеживаются нормы, обязанные своим происхождением международно-правовому сотрудничеству государств, в данном случае государств - членов Европейского союза, и нормы, которые формируются автономно его институтами. Создание этих последних основано на уполномочии, полученном в результате учреждения Сообществ и Союза и осуществления юрисдикционных полномочий, коими они наделены учредительными актами. С точки зрения условий и порядка формирования и места, занимаемого в общей иерархии норм европейского права, все они подразделяются на три, хотя и не вполне равные по объему и значимости, группы. Во-первых, это нормы первичного (или основополагающего) права; во-вторых, нормы вторичного (или производного) права; в-третьих, нормы третичного (или дополнительного) права"*(10).

К первичным относятся нормы, закрепленные в учредительных договорах, определяющие цели, принципы и задачи Европейского союза, порядок формирования органов ЕС, его полномочия, условия членства. Они близки по своему характеру конституционным документам государств. В соответствии с Маастрихтскими соглашениями были учреждены:

а) единое общеевропейское гражданство;

б) единый валютный союз;

в) политический союз, который предполагает выработку общей политики по вопросам иностранных дел и безопасности, обороны, разоружения, контроля над вооруженными силами, единой политики в области внутренних дел и правосудия (вопросы убежища, иммиграции, валютного и визового режима и др.). Он же предполагает усиление роли Европейского парламента.

Нормы первичного права являются обязательными для государств - членов ЕС. Такое толкование было дано Судом ЕС в его заключении, принятом 14 декабря 1991 года.

На базе первичного права создаются нормы вторичного права, которые принимаются различными органами Европейского союза в целях реального функционирования этой организации и ее институтов. По мнению российских ученых, эта группа норм ЕС тоже не нуждается в ее имплементации в национальное законодательство и должна действовать непосредственно в каждой стране, вступившей в ЕС.

Но, думается, такое правило не всегда можно осуществить. Так, выборы в Европейский парламент осуществляются на основе прямого голосования в государствах - членах ЕС. Но сам механизм выборов требует принятия особых законов, в которых проявляются национальные нормы избирательного права. Например, в Дании для партий, принимающих участие в выборах в Европарламент, необходимо преодолеть двухпроцентный барьер проходимости, как и для выборов в фолькетинг (национальный парламент), а в Швеции - четырехпроцентный. Даже и в отношении первичного права можно сказать, что установление единого гражданства основывается на национальном законодательстве о порядке принятия в гражданство.

Представляется, что здесь также могут допускаться исключения, которыми обусловлено вступление в Европейский союз тех или иных государств. Дания, Финляндия и Швеция, например, оговорили специально, что они не будут снижать свои социальные завоевания до общеевропейского уровня. Таким образом, в этих странах первичным является национальное законодательство по социальным вопросам.

В целом можно отметить, что многие юристы и политологи отрицательно относятся к членству северных стран в ЕС. Юристы северных стран считают, что это приводит к подчинению граждан их стран органам, которые не происходят от их высших органов государственной власти, а это противоречит конституциям этих стран. Поэтому в странах Северной Европы имеются парламентские органы, которым правительства обязаны предоставлять всю необходимую информацию по делам ЕС, затрагивающим национальные интересы Скандинавских стран и Финляндии. В Дании это - Постоянная комиссия по делам ЕС, в Швеции - Внешнеполитический комитет, в Финляндии - Большая комиссия и комиссия по иностранным делам.

Надо отметить, что новая Конституция Финляндии содержит специальную главу "Международные отношения", в которой определяются права Эдускунты по исследованию дел, связанных с вопросами, рассматриваемыми в органах ЕС и затрагивающими национальные интересы Финляндии (§ 96-97), а также дел, передающихся на рассмотрение Европарламента. Правда, решений по данным вопросам парламенты не принимают, однако переход, например, на единую валюту - евро - в Швеции не получил одобрения.

Так что применительно к северным странам говорить о примате вторичных норм Евросоюза можно лишь с определенными оговорками.

Что касается третичных, или дополнительных норм, то к ним относятся различные соглашения и конвенции, которые заключаются между членами Европейского союза для реализации учредительных документов. Они могут касаться, например, предоставления юридическим и физическим лицам одинаковых прав в данных государствах, устранения двойного налогообложения, создания одинаковых правовых условий деятельности юридических лиц. Но, как правило, эти соглашения содержат специальную оговорку об их подчинении юрисдикции Суда ЕС. Для стран Северной Европы такие соглашения требуют их имплементации в национальные правовые акты - законы, постановления исполнительных органов и др. В таких случаях применяется та же процедура, что и для других международных договоров.

Особо следует оговорить значение решений Суда ЕС для стран - членов Евросоюза. С созданием Суда "на всех территориях, где применяется право ЕС, расположенный в Люксембурге Европейский Суд является судебным органом высшей инстанции"*(11). Решения Евросуда обязательны к исполнению*(12). (Но это не касается вопросов уголовного права.)

В результате накопившейся судебной практики Европейского Суда в Европейском Сообществе закреплен в законодательном порядке так называемый принцип приоритета закона Европейского Сообщества, согласно которому национальный закон, включая конституцию, должен уступить перед противоречащими ему декретами и некоторыми директивами.

Британские юристы, в частности Коллинз, считают, что решения Суда Сообщества имеют в Великобритании прямое действие и могут повышать уровень защиты прав индивидуума, а суды, в свою очередь, определяют, каким путем обеспечивается реализация этих решений. "Государство обязано отменять все нормы, им противоречащие, даже если дело не дошло до их применения"*(13).

Конституции всех стран Северной Европы предоставляют своим парламентам право передачи части прав своих государственных органов наднациональным властям. Так, § 5 гл.10 "Формы правления" Швеции устанавливает: "Риксдаг может передавать право принятия решений Европейским Сообществом до тех пор, пока они принимают на себя обязательство защиты свобод и прав, которые установлены в данной "Форме правления" и в Европейской конвенции, закрепляющей защиту прав человека и принципы свободы". Однако часть вторая этого параграфа не допускает права на принятие наднациональными властями решений, которые касаются основных законов, - Закона о выборах в Риксдаг, Акта о Риксдаге. Решение о такой передаче может быть принято только в том порядке, который установлен для внесения поправок в основные законы. То же самое относится и к другим странам Северной Европы.

Право на принятие конституций и внесение в них поправок является составной частью суверенных прав государства, необходимым элементом его суверенитета. В связи с этим возникает вопрос: как согласуется передача части прав государственных органов наднациональным властям с государственным суверенитетом стран - членов таких организаций (властей)? Такой вопрос возникал даже при образовании федеративных государств на базе ранее суверенных государств, которые стали членами федераций.

Проблема решается в различных странах по-разному. Так, в Основном Законе ФРГ (п.1 ст.24) содержится формулировка: "Федерация может законодательным путем передавать свои суверенные права межгосударственным учреждениям". А пункт 1а устанавливает: "Поскольку земли являются компетентными в осуществлении государственных полномочий и выполнении государственных задач, они могут переносить с одобрения Федерального правительства суверенные права на приграничные учреждения по соседским делам" (в редакции Закона от 21 декабря 1992 года).

Исходя из таких формулировок, можно сделать вывод, что их авторы основывались на теории ограниченного суверенитета, которая получает в юридической науке все большее распространение. Однако государственный суверенитет, так же, как и национальный и народный суверенитет, представляет собой внутреннее свойство определенной общности. Он либо есть, либо его нет. Что касается членства в ЕС, то, с нашей точки зрения, суверенитет государств, входящих в это Сообщество, гарантируется правом и реальной возможностью выхода из состава ЕС на основе одностороннего волеизъявления. Передаваться же могут определенные права, но не суверенитет. Иначе следует говорить уже об определенной форме государственного образования такого союза. Очевидно, этим объясняется, что конституции всех стран Северной Европы не содержат формулировок об ограничении государственного суверенитета при вхождении в региональные организации.

В рамках рассмотренной темы хотелось бы обратить внимание на вопрос об учете национального права в деятельности Европейского Суда по правам человека в отношении государств, которые присоединились к Европейской конвенции по правам человека. К ней наряду с другими странами Северной Европы присоединилась также Исландия (в 1950 году). Альтинг (парламент Исландии) произвел имплементацию норм, содержащихся в этой Конвенции, в свое национальное право*(14).

Европейский Суд был наделен, как известно, правом рассматривать как жалобы граждан соответствующих государств, так и споры между государствами-участниками по поводу нарушения прав человека в одном из таких государств. Но фактически его деятельность сосредоточивалась главным образом на нарушении прав граждан в их государствах. При этом Суд в своих решениях руководствуется не только национальным правом той страны, на нарушение которого ссылается гражданин, но и правом, созданным Советом Европы. Сказанное полностью относится к странам Северной Европы.

М.А. Могунова,

профессор МГИМО(У) МИД РФ, доктор юридических наук

"Журнал российского права", N 5, май 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Distr. General. CCPR/C/32. Add. 11. 11 july 1986.

*(2) Барциц И. Международное право и национальная система России // Журнал российского права. 2001. N 2. С.61.

*(3) Халлберг П., Яймя М. Система правовой защиты в Финляндии. Хельсинки, 1998. С.31.

*(4) Подробнее об этом см.: Fоеrstаеrkt skydd fоеr fri-och rаеttigheter/Statens offentliga utredningar. 1978: 34. - Stockholm: 1978.

*(5) Тем не менее юристы северных стран отмечают, что при установлении социальных прав исходным пунктом являются экономические возможности. Поэтому в конституциях этих стран закреплено лишь право на минимальный стандарт социального обеспечения в качестве непосредственно действующих норм. А условия и размер социальной защиты определяются текущим законодательством.

*(6) Халлберг П., Яймя М. Указ. соч. С.31.

*(7) Добавление ко Второму периодическому докладу Швеции, представленному в соответствии со ст.40 Международного пакта о гражданских и политических правах 1 июля 1986 года //Distr. General. CCPR/C/32/. Add. 12 1 august 1986.

*(8) Первоначально Швеция и Финляндия не были членами Северного Совета, так как опасались (в силу своего нейтралитета) быть втянутыми в решения военного характера. Они вступили в Северный Совет в 1955 году.

*(9) Комаров А. С. Источники права Швеции // Советское государство и право. 1986. N 6. С.102.

*(10) Европейское право / Отв. ред. Л. М. Энтин. М., 2000. С.46.

*(11) Европейское Сообщество - ваш сосед. Brussels-Luxembourg: Office for Official Publications Communities. 1992. P. 20.

*(12) Ibid. P. 20-21.

*(13) Европейская интеграция. Правовые проблемы. Книга первая. М. С. 10.

*(14) То же самое было осуществлено и в других странах Северной Европы.