Региональный президентский контроль:
вопросы совершенствования*(1)
В Послании Федеральному Собранию РФ на 2001 год Президентом Российской Федерации поставлены задачи по определению полномочий центра и субъектов РФ, повышению возможностей выполнения территориальными структурами контрольных функций*(2).
Известный специалист в области государственного контроля Н. А. Золотарев обоснованно утверждал, что контроль должен видоизменяться, совершенствоваться по мере развития государства, его форм и структур власти, системы управления и общественного устройства. Интересен в этой связи его вывод о том, что государство в дооктябрьский период в условиях преобладания частной собственности находило пути взаимодействия с собственниками и деловыми людьми, прежде всего через финансовые и контрольные органы*(3). Этот опыт, на наш взгляд, следовало бы использовать и ныне. Более того, как справедливо считает Н.Д. Погосян, в современных условиях необходимо искать новые формы, виды и способы осуществления контроля, которые могут оказаться более эффективными в сложившихся социально-экономических и политических условиях*(4).
Известно, что из центра трудно обеспечить постоянный контроль за региональными органами исполнительной власти по реализации ими требований многочисленных нормативных правовых актов, федеральных программ, поручений, посланий главы государства. Поэтому в свое время в структуре Главного контрольного управления (ГКУ) были созданы окружные инспекции. К задачам, поставленным перед ними, было отнесено: осуществление во взаимодействии с территориальными контрольными, правоохранительными, финансовыми, налоговыми и иными государственными органами контроля за деятельностью исполнительной власти по выполнению требований федеральных законов и подзаконных актов, а также нормативных правовых актов, принятых органами власти субъектов Федерации.
В целях дальнейшей реализации Президентом своих конституционных полномочий в деле государственного строительства, повышения эффективности деятельности исполнительной власти, совершенствования системы президентского контроля институт полномочных представителей Президента в субъектах РФ Указом Президента от 27 июня 2000 года N 1192 преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральном округе*(5). Данный институт является составной частью системы президентского контроля в стране. В функции полномочного представителя Президента, в частности, входят:
- организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, реализацией федеральных программ в федеральном округе;
- анализ эффективности деятельности правоохранительных органов (органов исполнительной власти) в федеральном округе, а также состояния с кадровой обеспеченностью, внесение в этой связи Президенту соответствующих предложений.
Согласно Указу бывшие окружные инспекции Главного контрольного управления включены в состав аппаратов полномочных представителей Президента в федеральных округах. Главному контрольному управлению в отношении окружных инспекций определена функция осуществления методического руководства по вопросам организации контроля за исполнением нормативных правовых актов. Таким образом, в компетенции инспекций в основном сохранены функции осуществления контроля за исполнением федеральных законов, указов, распоряжений, поручений, посланий Президента, а также других нормативных правовых актов - как федеральных, так и региональных.
Создание в свое время окружных инспекций в структуре Главного контрольного управления было позитивным шагом, нацеленным на формирование вертикали органов президентского контроля. Однако анализ контрольной деятельности названных инспекций нередко свидетельствовал о недостаточной эффективности их работы. В ряде случаев проверки окружными инспекциями проводились наспех, без достаточной подготовки. Негативно на организации и результатах проверок сказывалась их оторванность от ГКУ, от накопленного им опыта в осуществлении контроля за выполнением требований нормативных правовых актов, а также имеющейся информационной базы в центре.
В целом уровень результативности регионального контроля и до сих пор в ряде случаев недостаточно высок. Нередко материалы проверок не доходят до правоохранительных органов, хотя выявленные нарушения заслуживают правовой оценки.
Проанализируем некоторые организационно-штатные аспекты формирования и работы окружных инспекций.
До создания федеральных округов по стране действовало 11 инспекций, и каждая имела в среднем по 8-9 подконтрольных субъектов Российской Федерации. Штат каждой инспекции состоял в среднем из 8-12 сотрудников. После передачи их в аппарат полномочного представителя в федеральном округе ситуация, связанная с необходимостью повышения результативности их контрольной работы, скорее всего, вряд ли изменится.
Количество инспекций сократилось с 11 до 7 (по количеству округов) при оставшейся штатной численности сотрудников по стране. В связи с этим данные контрольные подразделения в настоящее время должны обеспечивать эффективный контроль в среднем за 12-13 субъектами Российской Федерации, к тому же в основном самостоятельно (за ГКУ, как отмечалось, сохранилось только методическое обеспечение их контрольной работы). Кроме того, к контрольным функциям аппаратов инспекций добавился контроль за реализацией определенных решений, принятых полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральном округе, а также за исполнением положений федеральных и региональных программ на территории округа, что ранее не входило в объекты их контрольной деятельности. В связи с этим данным подразделениям по объективным причинам сложно улучшить качество контрольной работы в границах федеральных округов.
Один из выходов из складывающейся ситуации в настоящее время видится не только в приведении в соответствие организационно-штатных структур окружных инспекций новым задачам и функциям, но и в формировании эффективной системы координации и взаимодействия. В этой связи согласование планов проверок, в частности Главного контрольного управления и окружных инспекций аппаратов полномочных представителей Президента в федеральных округах, целесообразно расширить еще одним субъектом президентского контроля - Государственной военной инспекцией Президента РФ. Кроме того, с учетом правовых, ресурсных и организационных возможностей этих трех специальных органов, осуществляющих президентский контроль, разумно переходить к проведению комплексных контрольных мероприятий, включая внесение совместных предложений главе государства как по результатам контроля (проверки исполнения), так и по совершенствованию контрольной деятельности органов аппарата главы государства, осуществляющих контроль от его имени и по его поручению.
В целях повышения эффективности президентского контроля на региональном уровне очень важно также использовать возможности подразделений финансовых и правоохранительных органов, созданных на уровне федеральных округов, субъектов Российской Федерации, активнее привлекать к участию в проверках сотрудников (специалистов) различных инстанций, работающих в субъектах Федерации, а также контрольных органов, действующих в аппаратах администраций субъектов Российской Федерации. С учетом возможностей органов окружного и регионального уровней вероятно дополнительное увеличение объемов и улучшение результатов контрольной работы при сокращении расходов на контрольную деятельность.
Как известно, для создания дополнительных гарантий защиты личности от преступных и иных противоправных посягательств, обеспечения безопасности общества и государства, развития и совершенствования вертикали исполнительной власти в федеральных округах продолжают формироваться соответствующие правоохранительные структуры. В частности, для реализации стоящих задач по усилению борьбы с преступностью Президентом 31 июля 2000 года был издан Указ N 1415 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации", которым Правительству поручено установить порядок создания и деятельности окружных подразделений МВД России в соответствии со схемой размещения полномочных представителей в федеральных округах (в пределах штатной численности Министерства). В настоящее время процесс формирования окружных главных управлений внутренних дел МВД России во всех семи федеральных округах завершен. Руководители окружных подразделений МВД назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по представлению министра внутренних дел Российской Федерации*(6).
В федеральных округах сформированы также соответствующие подразделения других федеральных министерств и ведомств страны, например, Генеральной прокуратуры, Минюста, Минфина, ФСНП России, чей потенциал целесообразно использовать при проведении регионального контроля.
В целях дальнейшего совершенствования системы президентского контроля в целом контрольный аппарат Президента, на наш взгляд, нуждается в дополнительном развитии. Целесообразно, например, введение представителей (инспекторов) Президента в Правительстве и федеральных министерствах и ведомствах, а в Главном контрольном управлении - создание подразделения по руководству ими. Подобный институт действует в ряде зарубежных стран. Так, в Соединенных Штатах Америки контроль за федеральными министерствами и ведомствами осуществляют генеральные инспекторы, которых на должность назначает Президент и утверждает Сенат. Их полномочия и независимый от закрепленного министерства и ведомства статус определены соответствующим законом. Правовое поле и правовой механизм в России позволяют создать институт представителей Президента в федеральных органах исполнительной власти указом главы государства. Начать формирование данного органа целесообразно с блока министерств и ведомств, вопросами которых в соответствии со ст.32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" ведает Президент, возможно, дополнив этот перечень рядом министерств и ведомств экономической и социальной направленности, а также акционерных компаний, где у государства имеется контрольный пакет акций.
К числу иных предложений по дальнейшему развитию и совершенствованию президентского контроля можно отнести осуществление практических мер по реформированию системы государственного контроля, что, скорее всего, укладывается в общую идеологию осуществления административной реформы в стране, о необходимости проведения которой говорилось в Послании главы государства Федеральному Собранию на 2001 год.
Таким образом, предпосылкой решения проблемы эффективности функционирования государственного контроля, в том числе регионального, во многом является использование ресурса всех государственных контрольных органов страны, при главенствующей роли президентского контроля в целях обеспечения общефедеральных государственных интересов.
Начинать эту важнейшую для государственного строительства работу нужно с разработки и принятия соответствующих законов и подзаконных актов. На современном этапе основополагающее значение здесь могло бы сыграть принятие федерального закона "О государственном контроле в Российской Федерации". Данный закон необходим, кстати, и потому, что категория государственного контроля как таковая в конкретной редакции и прямой постановке ныне отсутствует и в Конституции, и в других федеральных законах. При подготовке проекта закона следует уделить внимание вопросам законодательного закрепления прав и обязанностей различных категорий государственных служащих контрольных органов, создания необходимых условий и гарантий для их эффективной работы, формирования функциональной структуры, ее правовых основ, определения сферы деятельности различных контрольных органов, а также системы подготовки контролеров, в том числе на базе Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
При решении вопросов совершенствования контрольного дела не стоит пренебрегать и апробированными формами и методами государственного и общественного контроля советского периода.
Как известно, президентский контроль в России осуществляется в целях обеспечения защиты прав граждан, интересов государства на основе законности, объективности, независимости от объектов контроля, гласности, если это не нарушает охраняемую законом тайну, и других принципов.
Особое положение в системе государственного контроля занимают органы прокуратуры. В соответствии с Законом "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура является единой федеральной централизованной системой, осуществляющей от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Органы прокуратуры реализуют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. В связи с этим в названном законе целесообразно установить, что Президент РФ осуществляет свои контрольные конституционные полномочия и через Генеральную прокуратуру Российской Федерации, с внесением необходимых изменений в соответствующие федеральные законы.
Необходимо в законодательном порядке определить взаимоотношения контрольных органов аппарата Президента и Генеральной прокуратуры Российской Федерации, включая усиление роли органов прокуратуры в вопросах координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с коррупцией, незаконным и нецелевым расходованием государственных средств, соблюдения должностными лицами органов исполнительной власти уголовного, уголовно-процессуального и другого законодательства, в том числе регулирующего вопросы деятельности органов президентского контроля.
К числу основных задач всей системы президентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти следует отнести организацию эффективного контроля за исполнением предписаний законодательных и иных нормативных правовых актов, состоянием исполнительской дисциплины, а также изучение причин, определение и принятие необходимых мер по устранению допущенных ошибок и нарушений. В целях повышения эффективности контрольной деятельности окружных инспекций Главному контрольному управлению и Государственной военной инспекции Президента Российской Федерации целесообразно подготовить, исходя из накопленного ими опыта контрольной работы, соответствующие методические рекомендации по подготовке и осуществлению контроля в субъектах Российской Федерации по различным направлениям (предметам) деятельности региональных органов исполнительной власти, в том числе за правоохранительной деятельностью, а также конкретные критерии оценки элементов эффективности проводимого ими контроля.
Из изложенного видно, что объемы работы по дальнейшему развитию и совершенствованию правового, организационного и методического обеспечения президентского контроля (как регионального, так и федерального уровней) за деятельностью органов исполнительной власти значительны. В связи с этим эффективный контроль в оптимальном режиме реален только при консолидации усилий и возможностей всех органов президентского контроля, других структур - как государственных контрольных, так и финансовых, правоохранительных и т.д.
По данным Главного контрольного управления, только в системе федеральных органов исполнительной власти действует 66 контрольных служб и подразделений, обладающих весьма обширными полномочиями по выявлению и пресечению разного рода нарушений. Почти все они имеют территориальные подразделения. Однако многочисленность контрольных инстанций не дает ощутимых результатов*(7).
Важнейшим вопросом создания системы государственного контроля является координация и взаимодействие контрольных органов, особенно если учесть, что степень автономности режима работы органов президентского (государственного) контроля еще высока. Единая методическая база и технология осуществления контроля в стране пока не созданы. В стадии реализации находится формирование общей информационной базы контрольной деятельности, в том числе о выявляемых отклонениях в реализации органами исполнительной власти требований федеральных правовых актов. Действующие в аппарате главы государства контрольные органы, насколько известно, не имеют единого координирующего центра по обеспечению их взаимодействия в контрольной работе. Такой орган, исходя из полномочий Главного контрольного управления, целесообразно создать на его базе, наделив начальника ГКУ полномочиями по осуществлению координации органов аппарата Президента, осуществляющих контрольные функции.
В целях повышения эффективности управления и контроля необходимо не только создание системы президентского контроля, но и формирование звеньев эффективного механизма ее функционирования. Эффективность и действенность контроля во многом связаны с недопущением дублирования и параллелизма различными государственными контрольными органами и их подразделениями, а следовательно, - нерационального расходования средств на содержание этих органов.
Рассмотрим несколько шире проблему взаимодействия различных органов при проведении контрольной деятельности.
При подготовке и проведении контроля исполнительной власти в регионах эффективность взаимодействия различных контрольных региональных
