Решение Волгоградского областного суда от 21 февраля 2022 г. N 3а-227/2022 "О признании частично недействующими Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утв. решением Волгоградской городской Думы от 04.07.2007 N 47/1124"

УИД 34OS0000-01-2020-000207-75

дело N 3а-227/2022

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

21 февраля 2022 года г. Волгоград

Волгоградский областной суд в составе:

председательствующего Раптановой М.А.

при помощнике судьи Никитиной А.В.

с участием прокурора Карташова Д.М.,

представителя административного истца Мартиросяна О.Б., представителя административного ответчика Киенко В.М., представителей заинтересованных лиц: администрации Волгограда Зацепиной Л.А., Администрации Волгоградской области Новопавловского Б.А., департамента городского хозяйства администрации Волгограда Сивогривовой И.О., ООО "<.......>" Ялымова Е.Л., УФАС по Волгоградской области Лосевской Е.В., ЗАО "<.......>" Резвякова А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Макарова Д. К. о признании не действующим в части решения Волгоградской городской Думы N 47/1124 от 4 июля 2007 года "О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде" в редакции решения Волгоградской городской Думы от 20 февраля 2019 года N 6/150,

установил:

решением Волгоградской городской Думы от 4 июля 2007 года N 47/1124 "О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде" (далее - Решение N 47/1124) утверждены Правила организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде (далее также - Правила).

Решение N 47/1124, утвердившее оспариваемые Правила, опубликовано в установленном порядке в печатном издании "Волгоградская газета" от 22 августа 2007 года N 155 (Решение, Правила, приложения 1-3), "Волгоградская газета" от 23 августа 2007 года N 156 (приложения 4-16).

10 июня 2020 года Макаров Д.К. обратился в Волгоградский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании отдельных положений указанного нормативного правового акта, действующего в редакции решения Волгоградской городской Думы от 20 февраля 2019 года N 6/150, указывая на их применение к нему при изложенных в исковом заявлении обстоятельствах в апреле 2020 года, когда он был ограничен в выборе ритуальной организации при организации похорон своего родственника (т.1 л.д. 5-16, 71).

В разделе 2 Правил содержатся основные понятия, термины и определения, используемые в настоящих правилах.

Абзацами 1, 44, 56, 66 и 71 раздела 2 Правил определены следующие понятия:

"Агент похоронной службы (приёмщик заказов)" - штатный работник специализированной службы по вопросам похоронного дела, предоставляющий услуги по организации похорон и обеспечению заказчика похоронными принадлежностями (абзац 1).

"Перечень услуг по погребению" - перечень, включающий услуги специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде, предоставленные заказчику на безвозмездной основе или за плату (абзац 44).

"Ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела" - организационная структура специализированной службы по вопросам похоронного дела, в которой посредством предоставления услуг агентами специализированной службы по вопросам похоронного дела в Волгограде решаются вопросы, связанные с организацией и проведением похорон, оформлением необходимых документов на похороны, заказа и оплаты услуг и похоронных принадлежностей с возможностью выезда на дом к заказчику (абзац 56).

"Специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде" - хозяйствующие субъекты, определяемые администрацией Волгограда на основе открытого конкурса, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации, оказывающие услуги населению Волгограда по погребению умерших (погибших) людей. Решение о проведении открытого конкурса принимается администрацией Волгограда (абзац 66).

"Церемониймейстер" - организатор погребения, специалист в области похоронных обрядовых действий, сотрудник специализированной службы по вопросам похоронного дела, салона-магазина (магазина), органа местного самоуправления Волгограда или протокольной службы места, где работал умерший человек (абзац 71).

В соответствии с абзацем 11 пункта 3.2 Правил непосредственное предоставление гражданам услуг по погребению производят салоны-магазины (магазины) и ритуальные агентства специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде.

Подпунктом 3.3.1 пункта 3.3 Правил определено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде (далее - специализированные службы) являются хозяйствующими субъектами, определяемыми администрацией Волгограда на конкурсной основе, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации. Решение о проведении открытого конкурса принимается администрацией Волгограда. Специализированные службы имеют право беспрепятственного доступа на территории муниципальных кладбищ Волгограда с целью реализации своих договорных полномочий по погребению с заказчиком и в соответствии с договорами с организациями, занимающимися содержанием муниципальных кладбищ Волгограда.

Абзацем 7 подпункта 3.4.3 пункта 3.4 Правил установлено, что в отсутствие ответственных лиц, взявших на себя обязанности по организации похорон, погребение осуществляется специализированной службой.

Подпунктом 3.5.3 пункта 3.5 Правил установлено, что при осуществлении похорон перевозка умерших людей осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела в Волгограде.

Согласно подпункту 7.1.6 пункта 7.1 Правил все работы на кладбище, связанные с демонтажем, монтажом надмогильных сооружений (надгробий), выполнением облицовочных работ, установкой ограды на участке захоронения, производятся с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда, по письменному заявлению ответственного лица за участок захоронения, а в случае отсутствия такового - ближайших родственников умершего человека.

Подпунктом 7.1.7 пункта 7.1 установлено, что хозяйствующим субъектам для получения разрешения на проведение работ, указанных в подпункте 7.1.6 пункта 7.1 раздела 7 настоящих Правил, необходимо представить в организацию, занимающуюся содержанием муниципального кладбища Волгограда, ряд документов, перечисленных в указанном пункте.

В соответствии с пунктом 9.5 Правил торговля цветами, ритуальными изделиями похоронного назначения может осуществляться на главном входе кладбища и прилегающей к нему территории только с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда.

Согласно пункту 9.6 Правил проезд на территорию кладбища производится с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда. Посетители-инвалиды и лица пенсионного возраста могут пользоваться легковым транспортом для проезда по территории кладбища.

Приложением 4 оспариваемого решения N 47/1124 утверждена форма заявления на захоронение в соответствии со свидетельским волеизъявлением (прижизненным) о достойном отношении к телу и памяти после смерти, которое подается в специализированную службу по вопросам похоронного дела в Волгограде.

Приложением 5 оспариваемого решения N 47/1124 утверждена форма заявления ответственного лица за участок захоронения, которое подается в организацию, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда.

Приложением 14 оспариваемого решения N 47/1124 утверждена форма удостоверения об участке захоронения (обложка), которое выдается организацией, занимающейся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда.

Приложением 15 оспариваемого решения N 47/1124 утверждена форма удостоверения о семейном (родовом) участке захоронения (обложка), которое выдается организацией, занимающейся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда.

После обращения истца в суд с настоящим иском решением Волгоградской городской Думы от 28 июля 2021 года N 47/790 в Правила (в том числе в оспариваемые истцом положения) внесены изменения, часть из которых вступили в силу 5 августа 2021 года, остальные - 1 февраля 2022 года.

Между тем, учитывая положения части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, применительно к обстоятельствам настоящего спора внесение изменений в часть оспариваемых истцом норм основанием для прекращения производства по делу как полностью, так и в части не является, поскольку обращение истца в суд имело место в период действия Правил в редакции решения Волгоградской городской Думы от 20 февраля 2019 года N 6/150 и их применение к истцу в данной редакции подтверждается следующим.

Как указывается административным истцом и следует из материалов дела, Макаров Д.К. зарегистрирован и проживает в <адрес>. После смерти своего родственника он взял на себя обязательство по его захоронению, заключив 21 апреля 2020 года договор об оказании услуг по погребению с ООО "<.......>" (т. 1 л.д. 44-47). Однако в день похорон работники кладбища ЗАО "<.......>" препятствовали ООО "<.......>" копать могилу и хоронить родственника истца, что отражено в материале проверки ОП N N <...> УМВД России по г. Волгограду, зарегистрированном в КУСП N N <...> от ДД.ММ.ГГГГ года (т. 8 л.д. 186-198), в связи с чем Макаров Д.К. 23 апреля 2020 года был вынужден заключить договор об оказании услуги по погребению с одной из специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде - ООО "<.......>". Для разъяснения сложившейся ситуации по погребению на кладбище в Советском районе г. Волгограда Макаров Д.К. обратился к Главе Волгограда с заявлением, на которое департаментом городского хозяйства администрации Волгограда дан ответ от 26 мая 2020 года N N <...> со ссылкой на решение Волгоградской городской Думы от 04 июля 2007 года N 47/1124 "О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде" в редакции от 20 февраля 2019 года (т. 2 л.д. 217-217а).

Исходя из указанных выше обстоятельств, суд приходит к выводу о наличии у истца права на оспаривание Решения N 47/1124 в редакции решения Волгоградской городской Думы от 20 февраля 2019 года N 6/150.

Уточнив в ходе судебного разбирательства нумерацию абзацев оспариваемого нормативного правового акта, Макаров Д.К. просит признать недействующими с момента принятия нормативного правового акта понятия, установленные в разделе 2 Правил: "Агент похоронной службы" (абзац 1), "Перечень услуг по погребению" (абзац 44), "Ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела" (абзац 56), "Специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде" (абзац 66), "Церемониймейстер" (абзац 71); абзац 11 пункта 3.2, подпункт 3.3.1 пункта 3.3, абзац 7 подпункта 3.4.3 пункта 3.4, подпункт 3.5.3 пункта 3.5, подпункт 7.1.6 и 7.1.7 пункта 7.1, пункты 9.5 и 9.6; приложение 4 к Правилам в части наименования организации, в которую подается заявление на захоронение - "В специализированную службу по вопросам похоронного дела в Волгограде..."; приложение 5 к Правилам в части наименования организации, в которую подается заявление ответственного лица за участок захоронения - "В организацию, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда..."; приложение 14 к Правилам - "Удостоверение об участке захоронения (обложка)" в части указания на: "Организация, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда" (страница 1) и "Организация, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда" (наименование службы) (орфография соответствует тексту Правил); приложение 15 к Правилам - "Удостоверение о семейном (родовом) участке захоронения" (обложка) в части указания на: "Организация, занимающаяся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда" (страница 1) и "Организация, занимающаяся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда" (наименование службы) ввиду противоречия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, - статьям 15, 16 Федерального закона N 135-ФЗ от 26 июля 2006 года "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), статьям 7, 9, 10, 18, 25, 29 Федерального закона N 8-ФЗ от 12 января 1996 года "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении и похоронном деле, Федеральный закон N 8-ФЗ), Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Указу Президента РФ от 29 июня 1996 года N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших".

В обоснование требований истец указал, что использование в контексте оспариваемых норм слов "специализированная служба по вопросам похоронного дела в Волгограде" и "организация, занимающаяся содержанием муниципального кладбища в Волгограде" приводит к неправомерному ограничению круга лиц, имеющих право оказывать услуги по погребению умерших на территории соответствующего кладбища, фактически исключает конкуренцию в сфере похоронного дела и нарушает права граждан на свободу заключения договора оказания ритуальных услуг. Кроме того, содержащаяся в оспариваемом подпункте 3.3.1 пункта 3.3 Правил норма о том, что специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде являются хозяйствующими субъектами, определяемыми администрацией Волгограда на конкурсной основе, противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, которыми предусмотрено, что погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы, создаваемые органами местного самоуправления, а не определяемые.

В судебное заседание административный истец не явился, обеспечив явку своего представителя Мартиросяна О.Б., поддержавшего в ходе разбирательства по делу заявленные требования в полном объеме.

Представитель административного ответчика Волгоградской городской Думы Киенко В.М. возражал против удовлетворения требований административного иска по доводам, изложенным в письменных возражениях (т. 8 л.д. 9-18). Отметил, что нормативный акт принят в соответствии с полномочиями и с соблюдением установленной процедуры, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, права истца, а также хозяйствующих субъектов, деятельность которых связана с вопросами похоронного дела, не ограничивает. Доказательств того, что оспариваемыми терминами "агент похоронной службы", "ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела в Волгограде" и "церемониймейстер" понятийного аппарата Правил нарушены права и законные интересы истца не представлено. Учитывая, что решением Волгоградской городской Думы от 28 июля 2021 года N 47/790 "О внесении изменений в решение Волгоградской городской Думы от 4 июля 2007 года N 47/1124 "О правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде" оспариваемые положения Правил организации похорон, а также взаимосвязанные с ними положения изложены в новой редакции, усматривает основания, предусмотренные пунктом 1 части 2 статьи 214 КАС РФ, для прекращения производства по делу в части оспаривания положений абзацев 44, 66 раздела 2, подпункта 3.3.1 пункта 3.3, абзаца 11 пункта 3.2 Правил организации похорон, поскольку перестали затрагивать права и законные интересы истца. В удовлетворении оставшейся части исковых требований просил отказать, сославшись на их необоснованность.

Представители заинтересованных лиц - администрации Волгограда Зацепина Л.А., департамента городского хозяйства администрации Волгограда Сивогривова И.О. и ЗАО "<.......>" (далее - ЗАО "<.......>") Резвяков А.В. процессуальную позицию представителя административного ответчика поддержали, полагали необходимым в иске отказать за необоснованностью.

Представители заинтересованных лиц УФАС по Волгоградской области Лосевская Е.В., ООО "<.......>" Ялымов Е.Л. исковые требования просили удовлетворить.

Остальные лица, привлеченные судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц, несмотря на их надлежащее извещение судом, в судебное заседание не явились, возражений относительно возможности рассмотрения дела в их отсутствие не представили. Не признав их явку в судебное заседание обязательной, суд, руководствуясь положениями статей 150 и части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ), определил рассмотреть дело в их отсутствие.

Выслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора, указавшего на обоснованность исковых требований, необходимость их удовлетворения в части признания абзацев 1, 44, 66, последнего абзаца пункта 3.2, подпункта 3.3.1 пункта 3.3, 3.4.3 пункта 3.4, подпункта 3.5.3 пункта 3.5, подпунктов 7.1.6 и 7.1.7 пункта 7.1, пунктов 9.5 и 9.6 Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утвержденных решением Волгоградской городской Думы N 47/1124 от 04 июля 2007 года, а также приложений 4, 5, 14, 15 к ним, недействующими и неподлежащими применению, ссылаясь на противоречие оспариваемых положений Закону о защите конкуренции, Закону о погребении и похоронном деле, Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ГОСТ 32609-2014, и необходимости прекращения производства по делу в части оспаривания понятий "церемониймейстер" (абзац 71) и "ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела" (абзац 56) ввиду отсутствия доказательств нарушения указанными нормами прав и интересов административного истца, суд приходит к следующему.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), который к вопросам местного значения городского округа относит организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения (пункт 23 части 1 статьи 16).

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 1 января 2016 года и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Статья 17 Федерального закона N 131-ФЗ содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 части 1, часть 1.1).

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления издают муниципальные правовые акты (пункт 1 части 1 статьи 17 того же Федерального закона).

В развитие приведённых выше нормативных положений, во исполнение Закона о погребении и похоронном деле, Федерального закона N 131-ФЗ, в соответствии со статьями 24, 26, 36 и 39 Устава города-героя Волгограда, 4 июля 2007 года Волгоградской городской Думой принято Решение N 47/1124, которое утвердило Правила организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде.

Судом установлено, что Решение N 47/1124 принято компетентным представительным органом местного самоуправления Волгограда с соблюдением процедуры принятия, официально опубликовано в печатном издании "Волгоградская газета" от 22 августа 2007 года N 155 (Решение, Правила, приложения 1-3), "Волгоградская газета" от 23 августа 2007 года N 156 (приложения 4-16) и по основаниям нарушения порядка принятия не оспаривается.

Также установлено, что 17 марта 2008 года Центральный районный суд г. Волгограда рассмотрел дело по иску Чемиса А.В. о признании не действующим в части решения Волгоградской городской Думы от 4 июля 2007 года N 47/1124 "О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде", в удовлетворении которого было отказано.

Предметом проверки в рамках указанного выше дела являлись, в частности, понятия, изложенные в разделе 2 Правил: "Агент похоронной службы", "Перечень услуг по погребению", "Ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела"; абзац 10 пункта 3.2, подпункты 3.3.1, 3.3.2, 3.4.3, 3.5.3, 7.1.6, приложения 2, 3, 4 к Правилам. В обоснование заявленных требований Чемис А.В. ссылался на противоречие оспариваемых норм Закону о погребении и похоронном деле.

Разрешая указанное дело, Центральный районный суд г. Волгограда исходил из того, что оспариваемые в части Правила нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат, в связи с чем по мотивам, изложенным в решении, пришёл к выводу об отсутствии правовых оснований для признания решения не действующим в оспариваемой части. Решение суда вступило в законную силу 4 июня 2008 года (т. 2 л.д. 77-84).

Таким образом, по настоящему делу Макаров Д.К. оспаривает Решение N 47/1124 в части положений, соответствие которых закону, имеющему большую юридическую силу по состоянию на 17 марта 2008 года, проверено Центральным районным судом г. Волгограда, но в обоснование требований ссылается на их противоречие закону, имеющему большую юридическую силу, в том числе статье 5, пункту 2 статьи 7, статьям 9, 10, пунктам 1 и 4 статьи 18, пункту 2 статьи 25, статье 29 Закона о погребении и похоронном деле, статьям 15, 16 Закона о защите конкуренции в редакции, действующей на момент рассмотрения дела.

Вопреки доводам административного ответчика, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 128 КАС РФ оснований для прекращения производства по делу в части требований не имеется, поскольку после вынесения вышеуказанного решения суда в Закон о погребении и похоронном деле вносились изменения Федеральными законами от 14 июля 2008 года N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 года N 160-ФЗ, от 3 декабря 2008 года N 238-ФЗ, от 30 декабря 2008 года N 309-ФЗ, от 24 июля 2009 года N 213-ФЗ, от 25 ноября 2009 года N 270-ФЗ, от 19 июля 2011 года N 248-ФЗ, от 21 ноября 2011 года N 331-ФЗ, от 28 июля 2012 года N 138-ФЗ, от 4 июня 2014 года N 145-ФЗ, от 29 декабря 2014 года N 485-ФЗ, от 28 ноября 2015 года N 357-ФЗ, от 3 июля 2016 года N 305-ФЗ, от 19 декабря 2016 года N 444-ФЗ, от 7 марта 2018 года N 56-ФЗ, от 23 мая 2018 года N 117-ФЗ, от 1 октября 2019 года N 328-ФЗ, от 08 декабря 2020 года N 429-ФЗ, от 30 апреля 2021 года N 117-ФЗ, от 30 апреля 2021 года N 119-ФЗ, с изменениями, внесенными Федеральным законом от 6 апреля 2015 года N 68-ФЗ (ред. 19 декабря 2016 года).

В статью 15 Закона о защите конкуренции внесены изменения Федеральными законами от 17 июля 2009 года N 164-ФЗ, от 6 декабря 2011 года N 401-ФЗ, от 13 июля 2015 года N 216-ФЗ, от 27 декабря 2019 года N 485-ФЗ.

В статью 16 названного Закона какие-либо изменения не вносились.

Рассматривая дело по существу заявленных требований, суд приходит к следующим выводам.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Закон о погребении и похоронном деле, который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Не предопределяя конкретный порядок организации похоронного дела на территории муниципального образования, нормы Закона о погребении и похоронном деле предоставляет органам местного самоуправления в данной сфере следующие полномочия: организация похоронного дела, создание и определение порядка деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших (статьи 25, 29); определение порядка деятельности общественных кладбищ (статья 18); установление правил содержания мест погребения (статья 17); установление стоимости и требований к качеству услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню (статья 9).

Так, в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 25, статьей 29 Федерального закона N 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами.

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Оплата стоимости услуг, предоставляемых сверх гарантированного перечня услуг по погребению, производится за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего (пункты 1, 2, 4 статьи 9 Федерального закона N 8-ФЗ).

Пунктом 3 статьи 9 Закона о погребении установлено, что стоимость услуг специализированной службы по вопросам похоронного дела возмещается за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 года N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших", специализированные службы оказывают на безвозмездной основе перечисленные выше услуги по погребению по первому требованию указанных в пункте 1 статьи 9 Федерального закона N 8-ФЗ лиц, недопустим отказ специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям (пункт 1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.

При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности, погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, включающие оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение (статья 12 Федерального закона N 8-ФЗ).

Таким образом, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц, которые взяли бы на себя осуществление погребения, возлагается на специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Из изложенного можно сделать вывод о том, что федеральный законодатель предусмотрел обязательность захоронения перечисленных выше умерших названной выше специализированной службой. При этом предусмотрено возмещение стоимости оказанных этой службой услуг.

Федеральный закон N 8-ФЗ не содержит понятия специализированной службы. Согласно пункту 2.1.3 ГОСТ 32609-2014 это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.

Статьей 1 Закона Волгоградской области от 3 апреля 2007 года N 1436-ОД "О погребении и похоронном деле в Волгоградской области" установлено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела - создаваемые органами местного самоуправления организации, на которые возлагаются обязанности по осуществлению погребения умерших.

Таким образом, институт специализированных служб, введенный вышеуказанными нормативными актами, установлен в целях обеспечения государственных гарантий для погребения на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение за счет соответствующего бюджета. Бюджетные средства при этом по своему определению в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации предназначены только для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Анализ приведенных законоположений свидетельствует о том, что федеральный законодатель предусмотрел создание специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований закона о погребении и похоронном деле.

Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории городского округа мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесенных статьей 16 Федерального закона N 131-ФЗ к ведению городских округов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с положениями Федерального закона N 8-ФЗ органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Федерального закона N 8-ФЗ).

Согласно пункту 2 статьи 7 указанного Закона исполнение волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения, рядом с ранее умершими гарантируется при наличии на указанном месте погребения свободного участка земли или могилы ранее умершего близкого родственника либо ранее умершего супруга. В иных случаях возможность исполнения волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения определяется специализированной службой по вопросам похоронного дела с учетом места смерти, наличия на указанном им месте погребения свободного участка земли, а также с учетом заслуг умершего перед обществом и государством.

В силу части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселения, муниципальные районы и городские округа обладают полномочиями, в частности, по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа, установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Как следует из пункта 1.1 Правил, утвержденных Решением N 47/1124, Правила должны определять порядок организации похоронного дела в Волгограде, соответствовать положениям Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (в действующей редакции), касающихся обряда погребения, а также регулировать отношения, связанные с содержанием кладбищ Волгограда. Они обязательны для исполнения юридическими и физическими лицами.

В разделе 2 Правил раскрыто понятие "специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде" как хозяйствующие субъекты, определяемые администрацией Волгограда на основе открытого конкурса, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации, оказывающие услуги населению Волгограда по погребению умерших (погибших) людей. Решение о проведении открытого конкурса принимается администрацией Волгограда

Подпунктом 3.3.1 пункта 3.3 Правил определено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде (далее - специализированные службы) являются хозяйствующими субъектами, определяемыми администрацией Волгограда на конкурсной основе, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации. Решение о проведении открытого конкурса принимается администрацией Волгограда. Специализированные службы имеют право беспрепятственного доступа на территории муниципальных кладбищ Волгограда с целью реализации своих договорных полномочий по погребению с заказчиком и в соответствии с договорами с организациями, занимающимися содержанием муниципальных кладбищ Волгограда.

Абзацами 3, 4, 5, 6 подпункта 3.4.3 пункта 3.4 Правил предусмотрено, что для проведения погребения в специализированную службу необходимо предъявить следующие документы: заявление на захоронение согласно приложению 4 к настоящим Правилам; свидетельство о смерти (гербовое); документы, удостоверяющие личность заявителя.

При этом согласно приложению 4 к Правилам "заявление на захоронение в соответствии со свидетельским волеизъявлением (прижизненным) о достойном отношении к телу и памяти после смерти" подается "в специализированную службу по вопросам похоронного дела в Волгограде...".

Абзац 7 подпункта 3.4.3 пункта 3.4 Правил закрепляет, что в отсутствие ответственных лиц, взявших на себя обязанности по организации похорон, погребение осуществляется специализированной службой.

Как установлено судом, в 2002 и 2006 годах, до принятия решения Волгоградской городской Думы от 04 июля 2007 года N 47/1124 "О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде" администрацией Волгограда проведены конкурсы по определению городских специализированных служб по вопросам похоронного дела, по результатам которых статус специализированной службы получили три организации: ЗАО "<.......>", ООО "<.......>" и ООО "<.......>", которые до настоящего времени осуществляют деятельность в сфере похоронного дела и погребения. С 2019 года и по настоящее время оба статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела в Волгограде и организации, занимающейся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда, совмещает ЗАО "<.......>".

Между тем, действующим законодательством органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям без участия в них местного самоуправления или индивидуальным предпринимателям, так как Федеральный закон N 131-ФЗ не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе, определение возможности исполнения волеизъявления умершего).

Часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещает совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Вместе с тем, вышеприведенные и оспариваемые истцом положения Правил, в соответствии с которыми специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде являются хозяйствующими субъектами, определяемыми администрацией Волгограда на конкурсной основе, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации, не тождественны понятию "создание специализированной службы" по смыслу, заложенному во взаимосвязи части 3 статьи 49, части 1 статьи 50.1, статьи 114, статьи 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", статьи 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации не является созданием муниципального учреждения или предприятия.

При таких обстоятельствах приведенное в абзаце 66 раздела 2 Правил понятие "специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде", подпункт 3.3.1 пункта 3.3 Правил и приложение 4 к Правилам в части наименования организации, в которую подается заявление на захоронение - "в специализированную службу по вопросам похоронного дела в Волгограде..." в редакции решения Волгоградской городской Думы от 20 февраля 2019 года N 6/150 не соответствуют нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу, подлежат признанию недействующими.

Более того, как следует из пункта 1 статьи 10 Закона N 8-ФЗ, в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 настоящего Федерального закона.

Из системного толкования положений статей 9 и 10 вышеупомянутого закона следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности (наравне со специализированной службой, созданной органом местного самоуправления) другими хозяйствующими субъектами, определяя, лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Предусмотрев создание в городском округе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона N 8-ФЗ, федеральный законодатель одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

В силу положений пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора, в том числе по оказанию услуги по погребению умершего.

В связи с этим доводы административного истца о том, что оспариваемым нормативным правовым актом ограничиваются права граждан, в том числе его, на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги, признаются судом обоснованными. Аналогичная правовая позиция изложена Судебной коллегией по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в кассационном определении от 26 августа 2021 года по делу N N <...>.

В статье 6 Федерального закона N 8-ФЗ указано, что в случае мотивированного отказа кого-либо из лиц, указанных в волеизъявлении умершего, от исполнения его волеизъявления, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществлять погребение, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, продукции и услуг ритуальные услуги относятся к бытовым услугам и конечными их потребителями являются граждане, которые в целях получения тех или иных бытовых услуг заключают договоры бытового подряда.

По смыслу статьи 12 Федерального закона N 8-ФЗ в случае отсутствия перечисленных в этой норме лиц или невозможности ими осуществить погребение, а также погребение умерших на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел их личности и погребение умерших, личность которых не установлена, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с выполнением гарантированного перечня услуг по погребению.

Таким образом, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц (в том числе организаций и индивидуальных предпринимателей), которые взяли бы на себя осуществление погребения, возлагается на специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Из изложенного можно сделать вывод о том, что специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления исключительно в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения умерших при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, умерших, личность которых не установлена (невостребованных и безродных), и оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение с последующим возмещением специализированной службе расходов из бюджета по каждому факту захоронения.

Специализированная служба может быть наделена правом на оказание услуг по погребению и связанных с ним услуг (на оказание ритуальных услуг) на возмездной основе (за плату).

Согласно статье 4 Закона о защите конкуренции товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

Следовательно, услуги по погребению, в том числе оказываемые в пределах гарантированного перечня, обладают свойствами товара, относятся к конкурентному виду услуг, деятельность специализированных служб по вопросам похоронного дела по погребению является экономической деятельностью, код ОКВЭД 96.03.

Между тем, как установлено в ходе судебного разбирательства, захоронения на общественных кладбищах Волгограда осуществляются только организациями, обладающими статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, либо иными субъектами после заключения с данными организациями договора. Такое правовое регулирование обусловлено оспариваемыми нормами Правил, которые ориентируют правоприменителя на возможность получения услуг исключительно в специализированной службе по вопросам похоронного дела в Волгограде.

Так, "Агент похоронной службы (приёмщик заказов)" - штатный работник специализированной службы по вопросам похоронного дела, предоставляющий услуги по организации похорон и обеспечению заказчика похоронными принадлежностями (абзац 1).

"Перечень услуг по погребению" - перечень, включающий услуги специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде, предоставленные заказчику на безвозмездной основе или за плату (абзац 44).

"Церемониймейстер" - организатор погребения, специалист в области похоронных обрядовых действий, сотрудник специализированной службы по вопросам похоронного дела, салона-магазина (магазина), органа местного самоуправления Волгограда или протокольной службы места, где работал умерший человек (абзац 71).

В соответствии с абзацем 11 пункта 3.2 Правил непосредственное предоставление гражданам услуг по погребению производят салоны-магазины (магазины) и ритуальные агентства специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде.

При этом в абзаце 56 раздела 2 Правил раскрыто понятие "ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела". Таковой является организационная структура специализированной службы по вопросам похоронного дела, в которой посредством предоставления услуг агентами специализированной службы по вопросам похоронного дела в Волгограде решаются вопросы, связанные с организацией и проведением похорон, оформлением необходимых документов на похороны, заказа и оплаты услуг и похоронных принадлежностей с возможностью выезда на дом к заказчику.

Абзацем 7 подпункта 3.4.3 пункта 3.4 Правил установлено, что в отсутствие ответственных лиц, взявших на себя обязанности по организации похорон, погребение осуществляется специализированной службой.

Подпунктом 3.5.3 пункта 3.5 Правил установлено, что при осуществлении похорон перевозка умерших людей осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела в Волгограде.

Более того, из содержания абзацев 3 и 4 подпункта 3.4.3 пункта 3.4 Правил следует, что для проведения погребения в специализированную службу необходимо предъявить, в частности заявление на захоронение согласно приложению 4 к настоящим Правилам.

Как указывалось судом выше, форма документа согласно приложению 4 к Правилам в своем содержании имеет указание на специализированную службу по вопросам похоронного дела в Волгограде, в том числе в качестве адресата. Заполнение формы заявления в отсутствие иных норм Правил, предусматривающих возможность оформление заказа на погребение умершего у иного хозяйствующего субъекта, ориентирует гражданина на обращение для проведения погребения непосредственно в специализированную службу.

Перечисленные нормы ввиду отсутствия в Правилах иных положений, регламентирующих порядок осуществления погребения на общественных кладбищах иными хозяйствующими субъектами, исключают возможность оказания услуг по погребению иными лицами, нежели специализированной службой по вопросам похоронного дела в Волгограде, что свидетельствует не только об ограничении права лиц на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги, но и ограничивают в указанной сфере конкуренцию, что противоречит требованиям части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Более того, приведенные в абзацах 1 и 71 раздела 2 Правил определения "агент похоронной службы (приемщик заказов)" и "церемониймейстер" не отвечают требованиям ГОСТ 32609-2014. Межгосударственный стандарт. Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения.

Так, в пункте 2.4.2 ГОСТ 32609-2014 применен термин "агент ритуального обслуживания" (он же "приемщик заказов на организацию похорон"): сотрудник, принимающий заказ на организацию и проведение похорон и обеспечивающий его выполнение. По желанию потребителя агент может сопровождать всю церемонию похорон, обеспечивать и сопровождать транспортирование останков или праха умершего или погибшего от места отправки до места, указанного потребителем, при необходимости выполнять функции церемониймейстера.

"Церемониймейстер ритуального обслуживания": организатор погребения, специалист в области похоронной обрядности. При отсутствии церемониймейстера его функции может выполнять агент ритуального обслуживания (пункт 2.4.3 ГОСТ 32609-2014).

Системное толкование приведенных выше норм права, анализ установленных национальным стандартом терминов в совокупности с тем обстоятельством, что оспариваемые Правила в абзацах 1, 44, 56, 71 раздела 2, в абзаце 11 пункта 3.2, в абзаце 7 подпункта 3.4.3 пункта 3.4, в подпункте 3.5.3 пункта 3.5 законодательно исключают возможность оказания перечисленных в этом акте видов услуг в сфере похоронного дела иными лицами, нежели специализированной службой, определенной органом местного самоуправления на основе открытого конкурса, следует признать не только ограничивающим права потребителей на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги, но и ограничивающим конкуренцию в данной сфере услуг.

Такое правовое регулирование снижает уровень гарантий, предоставленных федеральным законодателем, как заинтересованным гражданам (организациям) иметь право свободно выбирать лиц и организации, оказывающие ритуальные услуги, в том числе с учетом доступности для них цены услуги, так и лицам (организациям), оказывающим ритуальные услуги, которые лишены права заниматься законной предпринимательской деятельностью и свободно конкурировать на рынке ритуальных услуг, тем самым, ограничивает субъектный состав лиц, имеющих право оказывать услуги по погребению, что является недопустимым, противоречит требованиям статей 15 и 16 Закона о защите конкуренции.

В свою очередь статья 4 Закона о защите конкуренции определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Исходя из изложенного, понятия, установленные в разделе 2 Правил: "агент похоронной службы" (абзац 1), "перечень услуг по погребению" (абзац 44), "ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела" (абзац 56), "церемониймейстер" (абзац 71); абзац 11 пункта 3.2, абзац 7 подпункта 3.4.3 пункта 3.4, подпункт 3.5.3 пункта 3.5, в которых содержится указание на оказание услуг исключительно специализированной службой по вопросам похоронного дела без учета иных лиц, имеющих право их оказывать, следует признать несоответствующими вышеприведенным нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Сохранение этих положений, противоречащих нормам федерального законодательства, ведет к правовой неопределенности нормативного правового акта в части применения этих положений, поскольку создает мнение у правоприменителя о возможности получения соответствующих видов услуг только в специализированной службе, то есть допускает неоднозначное их толкование, что является недопустимым.

Нормативный правовой акт в указанной части следует признать недействующим.

Доводы участвующего в деле прокурора о необходимости прекращения производства по делу в части ввиду недоказанности истцом нарушения его прав, свобод и законных интересов содержащимся в разделе 2 Правил определением "ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела" (абзац 56), суд находит неубедительными, исходя из юридико-технической конструкции оспариваемого абзаца 11 пункта 3.2 Правил, а также того обстоятельства, что Макаров Д.К. 23 апреля 2020 года для осуществления погребения родственника был вынужден заключить возмездный договор оказания указанной услуги непосредственно со специализированной службой по вопросам похоронного дела - ООО "<.......>".

Учитывая, что Макаров Д.К. в значимый для него период времени был вправе воспользоваться услугами церемониймейстера, однако отказался от них по причине содержащегося в абзаце 71 раздела 2 Правил ограничения на выполнений указанной услуги иными хозяйствующими субъектами, что следует из его пояснений, данных в судебном заседании, то вопреки позиции прокурора оснований считать, что оспариваемым определением "церемониймейстера" права истца не затронуты и не нарушены, у суда не имеется.

Суд также соглашается с доводами истца о несоответствии федеральному законодательству оспариваемых подпунктов 7.1.6 и 7.1.7 пункта 7.1, пунктов 9.5 и 9.6 Правил, предусматривающих, что все работы на кладбище, связанные с демонтажем, монтажом надмогильных сооружений (надгробий), выполнением облицовочных работ, установкой ограды на участке захоронения производятся с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда, после предоставления перечисленных в пункте документов, что торговля цветами, ритуальными изделиями похоронного назначения может осуществляться на главном входе кладбища и прилегающей к нему территории только с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда; что проезд на территорию кладбища производится с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда; приложения 5 к Правилам в части наименования организации, в которую подается заявление ответственного лица за участок захоронения - "В организацию, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда..."; приложения 14 к Правилам - "Удостоверение об участке захоронения (обложка)" в части указания на: "Организация, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда" (страница 1) и "Организация, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда" (наименование службы); приложение 15 к Правилам - "Удостоверение о семейном (родовом) участке захоронения" (обложка) в части указания на: "Организация, занимающаяся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда" (страница 1) и "Организация, занимающаяся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда" (наименование службы).

В разделе 2 Правил административным ответчиком дано понятие "организаций, занимающихся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда" как организаций, которые на основании договора, заключенного по результатам конкурса, выполняют комплекс работ по ремонту и содержанию объектов внешнего благоустройства, за исключением мест захоронения, а также осуществляющие ведение архива и делопроизводства по регистрации захоронений на муниципальных кладбищах Волгограда.

Между тем, пунктами 1 и 4 статьи 18 Федерального закона N 8-ФЗ установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы определяют порядок деятельности общественных кладбищ, а пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Слово "ведение" согласно общепризнанному понятию означает заведование, управление, руководство, распоряжение, администрирование.

Из этого следует, что ведение дел, управление делами, осуществление руководства делами на общественных кладбищах, организация работы общественных кладбищ отнесены Законом о погребении к функции (полномочиям) органа местного самоуправления.

Следовательно, выполнять организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в отношении объекта заведования - общественных кладбищ, что предполагает принятие соответствующих решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия, могут только органы местного самоуправления самостоятельно.

Часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещает совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Из изложенного следует, что содержание мест захоронения отнесено к вопросам местного значения городского округа, является полномочием органа местного самоуправления, и передача данных полномочий организации, являющейся хозяйствующим субъектом, наделение ее организационно-распорядительными полномочиями по предоставлению земельного участка под захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулированию проезда на территорию общественных кладбищ Волгограда, дачи разрешения на производство работ на кладбищах, на торговлю изделиями похоронного назначения во входной группе кладбищ, по решению вопросов о порядке назначения лиц, ответственных за место захоронение недопустимо, не предусмотрено Федеральным законом N 8-ФЗ и прямо противоречит части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Вышеуказанные оспариваемые положения Правил также следует признать недействующими по мотиву несоответствия их федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (пункт 35).

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Содержание в Правилах оспоренного правового регулирования похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде дает основания для вывода о том, что в нем содержатся перечисленные выше коррупциогенные факторы, поскольку закрепляет преимущественные, по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, условия осуществления деятельности в сфере ритуальных услуг, приводит к ограничению конкуренции, предоставляет широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил "специализированной службой по вопросам похоронного дела в Волгограде" и "организацией, занимающейся содержанием муниципальных кладбищ в Волгограде".

Исходя из изложенного, признав, что оспариваемые нормативные положения приняты административным ответчиком без надлежащего анализа норм федерального законодательства, противоречат ему, суд в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ принимает решение об удовлетворении заявленных Макаровым Д.К. требований полностью.

Определяя момент, с которого установленные в разделе 2 Правил понятия "перечень услуг по погребению" (абзац 44), "специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде" (абзац 66), а также абзац 11 пункта 3.2; подпункт 3.3.1 пункта 3.3; абзац 7 подпункта 3.4.3 пункта 3.4; подпункт 3.5.3 пункта 3.5; пункты 7.1.6 и 7.1.7 пункта 7.1; пункты 9.5 и 9.6 Правил; приложение 4 к Правилам в части наименования организации, в которую подается заявление на захоронение - "в специализированную службу по вопросам похоронного дела в Волгограде...", приложение 5 к Правилам в части наименования организации, в которую подается заявление ответственного лица за участок захоронения - "В организацию, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда..."; приложение 14 к Правилам - "Удостоверение об участке захоронения (обложка)" в части указания на: "Организация, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда" (страница 1) и "Организация, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда" (наименование службы); приложение 15 к Правилам - "Удостоверение о семейном (родовом) участке захоронения" (обложка) в части указания на: "Организация, занимающаяся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда" (страница 1) и "Организация, занимающаяся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда" (наименование службы) в редакции решения Волгоградской городской Думы от 20 февраля 2019 года N 6/150 должны быть признаны недействующими, суд учитывает, что решением Волгоградской городской Думы от 28 июля 2021 года N 47/790 в них внесены изменения, абзац 44, определяющий "перечень услуг по погребению", признан утратившим силу, то есть на день рассмотрения дела судом их действие прекратилось, следовательно, исходя из разъяснений, данных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", они подлежат признанию недействующими со дня их принятия.

Поскольку в остальные оспариваемые положения Правил, а именно в содержащиеся в разделе 2 Правил, - "Агент похоронной службы (приёмщик заказов)" (абзац 1), "Ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела" (абзац 56), "Церемониймейстер" (абзац 71) в редакции решения Волгоградской городской Думы от 20 февраля 2019 года N 6/150 изменения не вносились, до принятия решения суда они применялись и на их основании реализовывались права граждан и организаций, то в соответствии с пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", они признаются недействующими со дня вступления настоящего решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Макарова Д. К. удовлетворить.

Признать не действующими Правила организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утвержденные решением Волгоградской городской Думы от 4 июля 2007 года N 47/1124, в редакции решения Волгоградской городской Думы от 20 февраля 2019 года N 6/150:

в части понятий, содержащихся в разделе 2 Правил, - "Агент похоронной службы (приёмщик заказов)" (абзац 1), "Ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела" (абзац 56), "Церемониймейстер" (абзац 71) со дня вступления решения в законную силу;

в части понятий, содержащихся в разделе 2 Правил, - "Перечень услуг по погребению" (абзац 44), "Специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде" (абзац 66), а также пункта 3.2 в части слов "Непосредственное предоставление гражданам услуг по погребению производят салоны-магазины (магазины) и ритуальные агентства специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде" (абзац 11); подпункта 3.3.1 пункта 3.3; подпункта 3.4.3 пункта 3.4 в части слов "В отсутствие ответственных лиц, взявших на себя обязанности по организации похорон, погребение осуществляется специализированной службой" (абзац 7); подпункта 3.5.3 пункта 3.5; подпунктов 7.1.6 и 7.1.7 пункта 7.1; пунктов 9.5, 9.6; приложения 4 к Правилам в части наименования организации, в которую подается заявление на захоронение, - "В специализированную службу по вопросам похоронного дела в Волгограде..."; приложения 5 к Правилам в части наименования организации, в которую подается заявление ответственного лица за участок захоронения, - "В организацию, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда..."; приложения 14 к Правилам в части слов "Организация, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда" (страница 1)" и "Организация, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда (наименование службы)"; приложения 15 к Правилам в части слов "Организация, занимающаяся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда (страница 1)" и "Организация, занимающаяся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда (наименование службы)" со дня принятия.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в печатном издании газете "Городские вести. Царицын - Сталинград - Волгоград" либо в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты Волгоградской городской Думы, если названное печатное издание прекратило свою деятельность.

Если опубликование решения суда или сообщения о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Волгоградский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья

Раптанова М.А.

Мотивированное решение суда изготовлено 5 марта 2022 года.