О налоговых преференциях (В.Г. Пансков, "Налоговый вестник", N 5, май 2002 г.)

О налоговых преференциях

Важным направлением проводимых преобразований в области налоговых отношений является унификация и частичная отмена предоставляемых налогоплательщикам преференций, к которым можно отнести отсрочки, рассрочки, налоговые кредиты, инвестиционные налоговые кредиты, а также налоговые льготы, направленные на создание экономических условий для развития предпринимательства, роста экономики и увеличения на этой основе доходной базы бюджетов всех уровней.

Характерно, что если сроки уплаты налогов с момента принятия части первой Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) не подверглись дальнейшему совершенствованию, то в отношении налоговых льгот генеральной стала линия на их полную отмену, нашедшая свое применение в главе 25 "Налог на прибыль организаций" НК РФ, в которой были отменены все действовавшие ранее льготы по данному налогу. Все настойчивее раздаются голоса о необходимости отмены льгот по НДС с соответствующим снижением ставки данного налога. Четвертый год в стране идет и наконец-то завершается процесс реструктуризации задолженности налогоплательщиков перед бюджетами всех уровней. Многие предприятия еще в первые годы экономических преобразований получили инвестиционный налоговый кредит и до сих пор не рассчитались с государством по полученным много лет назад финансовым ресурсам.

Все эти вопросы постоянно находятся в поле зрения Счетной палаты РФ, которая регулярно проводит тематические проверки в федеральных органах исполнительной власти, субъектах Российской Федерации, в организациях-налогоплательщиках. Итоги этих проверок показывают, что в области предоставления налоговых преференций накопилось множество проблем, которые требуют серьезного осмысления.

Одним из механизмов стимулирования экономического развития, расширения налоговой базы и роста доходов должна была стать реструктуризация налоговой задолженности перед государством, проводимая в соответствии с Порядком, утвержденным постановлением Правительства РФ от 03.09.1999 N 1002 "О порядке и сроках проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом" (далее - Постановление N 1002), принятым во исполнение ст.115 Федерального закона от 22.02.1999 N 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год".

За три года объем реструктуризированной по состоянию на 1 января 2002 года задолженности по обязательным платежам в бюджеты всех уровней составил 363 млрд руб., или 41% от суммарной задолженности по уплате налогов и сборов, а также пеней и налоговых санкций в консолидированный бюджет Российской Федерации, сложившейся на ту же дату.

Первые итоги проведения этой работы показывают, что реструктуризация пока еще не способствовала существенному росту поступления текущих платежей и погашению части накопленной задолженности по налогам, пеням и штрафам. В частности, объем поступивших в федеральный бюджет налоговых доходов за счет осуществления мероприятий по реструктуризации накопившейся налоговой задолженности за 2001 год оценивается всего лишь в сумме около 7 млрд руб.

Начатый еще в 1999 году процесс реструктуризации растянулся почти на четыре года, что в определенной мере обусловлено недостаточной проработкой механизма реструктуризации кредиторской задолженности перед федеральным бюджетом.

Первоначально принятый порядок предусматривал, что организация утрачивает право на реструктуризацию, если в течение действия графика погашения реструктуризированной задолженности она осуществляет текущие платежи по налогам и сборам несвоевременно, не в полном объеме или с нарушением графика.

Фактически это означало, что в случае даже разового нарушения установленного срока уплаты налогов и сборов независимо от суммы платежа и причин (несвоевременное исполнение платежных документов кредитными организациями, несовершенный порядок расщепления платежей органами федерального казначейства, отсутствие права на реструктуризацию задолженности по взносам в государственные внебюджетные фонды и др.) организация утрачивала право на реструктуризацию.

Счетная палата РФ еще в 2000 году по результатам проверки соблюдения условий реструктуризации задолженности по платежам в федеральный бюджет предложила изменить этот порядок. С учетом этих предложений в Постановление N 1002 были внесены соответствующие изменения и дополнения, предусматривающие необходимость полной уплаты текущих налоговых платежей по итогам за квартал, а также право на повторную реструктуризацию задолженности.

Однако за период с января 2000 года по июнь 2001 года, то есть до внесения указанных изменений, решения о реструктуризации были отменены по 3,8 тыс. организаций (23% от количества организаций, получивших на нее право), имевших налоговую задолженность в объеме 12,8 млрд руб., в том числе по налогам и сборам - 6,3 млрд руб.

В настоящее время в связи с завершением процесса реструктуризации особую остроту приобретает соблюдение условий ее проведения. Как показали проведенные Счетной палатой РФ проверки, многие предприятия неправомерно пользовались и продолжают пользоваться рассрочкой уплаты кредиторской задолженности по обязательным платежам в бюджетную систему, что связано в определенной мере с недостаточным контролем со стороны МНС России и его территориальных органов.

Только по результатам проведенных в 2001 году Счетной палатой РФ нескольких проверок отменены решения о реструктуризации задолженности по обязательным платежам в бюджет более чем по 450 организациям, нарушившим условия проведения реструктуризации, на общую сумму задолженности 1399 млн руб.

В частности, в Нижегородской области в 2001 году 57 организаций с реструктуризированной задолженностью в бюджеты всех уровней в сумме 61 млн руб. при невмешательстве территориальных налоговых органов пользовались правом на реструктуризацию при наличии многочисленных случаев неуплаты в срок или в полном размере текущих платежей.

В ходе проверки, проведенной Счетной палатой РФ в конце 2001 года в ФГУП "Северная железная дорога", установлено, что это предприятие, получившее в мае 2000 года право на реструктуризацию своей задолженности в сумме более 770 млн руб., неоднократно нарушало не только условия, но и порядок ее проведения.

Однако ни МНС России, предоставившее право на реструктуризацию указанной задолженности, ни Межрайонная инспекция МНС России N 8 по Ярославской области, на которую впоследствии приказом МНС России был возложен контроль за исполнением решения о реструктуризации задолженности Северной железной дороги, в нарушение установленного порядка не приняли мер по отмене реструктуризации.

Одновременно с этим проверки Счетной палаты РФ выявили, что действующая процедура получения права на реструктуризацию долгов бюджету носит достаточно формальный характер. При ее осуществлении не анализируются причины образования задолженности, а также не выявляются финансовые возможности недоимщиков по погашению долгов бюджетам за счет имеющихся собственных ресурсов.

В частности, задолженность железных дорог перед бюджетом зачастую образовывалась искусственно, так как МПС России выделяло им денежные средства на расчеты с бюджетом в значительно меньших размерах, чем требовалось для уплаты налогов.

Той же Северной железной дороге в 2001 году на уплату налогов в федеральный бюджет в соответствии с платежными балансами, утвержденными МПС России, было выделено 1601 млн руб., в то время как начислено к уплате 1627 млн руб., то есть на 26 млн руб. меньше. За тот же период для уплаты налогов в консолидированные бюджеты обслуживаемых этой организацией регионов МПС России выделило только 897 млн руб. вместо начисленных к уплате 1259 млн руб., или на 362 млн руб. меньше.

В настоящее время фактически искусственно образованная задолженность Северной железной дороги, так же как и долги других предприятий МПС России, еще раз реструктуризирована на достаточно льготных условиях в соответствии с постановлением Правительства РФ от 25.12.2001 N 890 "О реструктуризации задолженности организаций федерального железнодорожного транспорта по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом".

В ходе проверок Счетной палаты РФ выявлены многочисленные факты, когда предприятия в период их перевода в режим реструктуризации тратили огромные финансовые средства на долгосрочные и краткосрочные финансовые вложения, осуществляли расчеты через счета "третьих" лиц, зависимые организационные структуры и т.д.

При проведении проверки в ФГУП "Тамбовский завод "Октябрь" Счетная палата РФ установила, что в течение двух лет на расчетные счета и в кассу предприятия поступили денежные средства в сумме более 65 млн руб. При наличии задолженности в бюджеты всех уровней на уплату налогов этой организации направлено только 13,1% этой суммы (8,7 млн руб.), в то время как на производственные, хозяйственные и другие нужды - 61,2% (40,5 млн руб.). Вышеуказанных средств было вполне достаточно, чтобы погасить не только недоимку в федеральный бюджет, но и задолженность по пеням и штрафам.

Однако УМНС России по Тамбовской области приняло решение о проведении реструктуризации задолженности ФГУП "Тамбовский завод "Октябрь" по обязательным платежам в федеральный бюджет в сумме 9,4 млн руб.

Аналогичные факты установлены Счетной палатой РФ в Республике Карелия (ОАО "Онежский тракторный завод", ЗАО "Петрозаводскмаш"), в Республике Калмыкия (ОАО "Калмгаз") и в других проверенных регионах.

Процесс реструктуризации в этом году завершается. Как видно, в его ходе было допущено достаточно много формализма. Отдельные налогоплательщики получили налоговое послабление не вполне законно, имея возможность без реструктуризации погасить долги перед государством. Настало время осмыслить проделанное, проанализировать финансовое состояние хотя бы наиболее крупных налогоплательщиков, реструктуризировавших свою задолженность, с целью определения реальной возможности погашения ими такой задолженности без ее реструктуризации.

Несмотря на то, что процедура реструктуризации и выполнение условий ее проведения в 2001 году были значительно упрощены, многие организации не решились на проведение процесса реструктуризации своих долгов перед бюджетом. При этом в ряде субъектов Российской Федерации число получивших право на реструктуризацию предприятий не превышает 5-10% от наиболее крупных недоимщиков, имевших потенциальное право на ее проведение.

По действующему положению организации, имеющие задолженность перед бюджетной системой и не прошедшие процедуру реструктуризации либо утратившие на нее право, подлежат процедуре банкротства. Вместе с тем, как показывает практика, налоговые органы за три истекших года проведения реструктуризации крайне редко инициировали в арбитражных судах производства по делу о несостоятельности (банкротстве) в отношении организаций, имеющих задолженность перед федеральным бюджетом и не получивших либо утративших право на реструктуризацию этой задолженности, как это предусмотрено соответствующим постановлением Правительства РФ.

Пассивность налоговых органов в значительной степени может быть объяснена положениями действующего федерального законодательства. Действительно, в случае объявления организации банкротом поступления в бюджет резко снижаются, поскольку в соответствии с Федеральным законом от 08.01.1998 N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" требования по обязательным платежам в бюджет удовлетворяются лишь в предпоследнюю, четвертую очередь и, кроме того, вводится мораторий на удовлетворение требований кредиторов, в том числе и государства, по обязательным платежам должника на срок до 18 месяцев.

По данным налоговой отчетности в настоящее время платежи, приостановленные к взысканию в связи с введением внешнего управления и в связи с открытием конкурсного производства, превысили 100 млрд руб.

По всей видимости, нужен третий, нестандартный путь решения проблемы погашения долгов предприятий перед бюджетом.

В связи с этим предлагается обсудить вопрос о целесообразности выставления на торги задолженности бюджету предприятий и организаций, прежде всего имеющих устойчивое финансовое положение, не прошедших процедуру реструктуризации или утративших на нее право. Но прежде необходимо разработать порядок продажи налоговой задолженности, ее погашения и внесения вырученных средств в бюджет.

В проведении реструктуризации, порядок и условия которой определены Правительством РФ, возникают вопросы и чисто правового характера. Дело в том, что, предоставив широкие, неограниченные права исполнительной власти, законодатели не внесли соответствующих поправок в законы, регулирующие налоговые отношения. В результате установленный порядок и условия реструктуризации вступили в противоречие с налоговым законодательством, в частности с отдельными положениями НК РФ.

В частности, согласно п.5 Порядка, утвержденного Постановлением N 1002, с налогоплательщика может быть списана часть задолженности по пеням и штрафам, если он в течение двух лет погасит половину реструктуризированной задолженности или в течение четырех лет погасит реструктуризированную задолженность при условии полного и своевременного внесения текущих налоговых платежей в федеральный бюджет.

Думается, что это правильное и экономически обоснованное решение.

Но при этом нельзя забывать, что в ст.59 НК РФ предусмотрена возможность списания только безнадежной недоимки и безнадежной задолженности по пеням, взыскание которых оказалось невозможным в силу причин экономического, социального или юридического характера.

Одновременно согласно вышеуказанному Порядку реструктуризация задолженности юридических лиц по налогам, сборам, пеням и штрафам перед федеральным бюджетом проводится на срок до 10 лет. Это также обоснованное решение, так как на меньший срок ее проводить нецелесообразно. Но это положение также вступает в противоречие с нормой ст.64 НК РФ, предусматривающей предоставление отсрочек (рассрочек) по уплате налога и сбора на срок не более шести месяцев. При этом НК РФ вообще не предусматривает права налогоплательщика на отсрочку или рассрочку уплаты штрафных санкций.

Исходя из этого следовало бы законодательно утвердить порядок проведения реструктуризации задолженности по обязательным платежам, а также определить права и обязанности участников этого процесса, приняв решение, что более реструктуризация проводиться вообще не должна.

На уровень поступления налоговых платежей в бюджеты всех уровней повлияло наличие в налоговом законодательстве многочисленных льгот по уплате налогов, предоставление Минфином России и территориальными финансовыми органами отсрочек и рассрочек налоговых платежей. Общий объем налоговых льгот, отсрочек и рассрочек уплаты налоговых платежей (без учета реструктуризированной задолженности по обязательным платежам) превышает в настоящее время 830 млрд руб.

При этом в ходе проверок выявляются многочисленные факты, когда отсрочки и рассрочки по уплате налогов предоставляются с нарушением действующего федерального законодательства. В частности, в 2001 году в девяти субъектах Российской Федерации и девяти муниципальных образованиях Российской Федерации на основании решений органов территориального и местного управления действовали отсрочки по уплате федерального НДС на общую сумму более 600 млн руб.

Вышеуказанные отсрочки были предоставлены в нарушение норм ст.63 НК РФ, согласно которой решения об изменении срока уплаты федеральных налогов и сборов могут быть приняты только Минфином России.

Эти данные отражены в соответствующей налоговой отчетности, однако необходимой реакции ни Минфина России, ни МНС России не последовало. И только после вмешательства Счетной палаты РФ были приняты решения об отмене незаконно предоставленных отсрочек по этим налоговым платежам.

В истекшем году по данным налоговой отчетности сумма льгот, использованных налогоплательщиками с нарушением федерального, регионального и местного законодательства, составила почти 1,1 млрд руб., в том числе в нарушение федерального законодательства - 0,9 млрд руб.

Проверки Счетной палатой РФ налоговых льгот показывают, что федеральное законодательство зачастую вводило налоговые льготы вне зависимости от достигаемого их предоставлением экономического эффекта. Кроме того, нередко льготы устанавливались с нарушением действующего налогового законодательства.

В частности, малоэффективными оказались налоговые льготы, которые предоставлялись и еще по крайней мере в течение почти четырех лет будут предоставляться малым предприятиям в соответствии с Законом РФ от 27.12.1991 N 2116-1 "О налоге на прибыль предприятий и организаций" (далее - Закон N 2116-1).

Как известно, малые предприятия, занимающиеся определенными видами производственной деятельности, в первые два года своей работы вообще не уплачивают налог на прибыль, а в третий и четвертый годы уплачивают этот налог по существенно уменьшенной ставке (соответственно 25 и 50% от нормативной ставки).

В ходе проверок, проведенных Счетной палатой РФ в 2000-2001 годах, была проанализирована деятельность около 3,5 тыс. малых предприятий, получивших указанные налоговые льготы в сумме почти 500 млн руб.

Как показал проведенный анализ, эти предприятия, наращивая объемы производства и, соответственно, прибыли в льготный период, после снижения размеров льгот или прекращения их действия значительно снижали объемы производства, увеличивали издержки, что приводило к снижению размера прибыли.

В Тюменской области, например, на пятый год работы малых предприятий, когда налог на прибыль уплачивается в полном размере, объем реализованной продукции уменьшился в 5,7 раза по сравнению с объемами, достигнутыми в первый (льготный) год работы, при одновременном снижении размера прибыли в 55,2 раза, в Тамбовской области - соответственно в 14 и в 76 раз.

По истечении действия льготы деятельность многих малых предприятий, как правило, свертывалась, регистрировались новые аналогичные предприятия, в которые переводились все активы. В соответствии с действовавшим законодательством вновь созданные предприятия также пользовались в течение четырех лет льготой по налогу на прибыль.

Неэффективность льгот, предоставленных малым предприятиям, объясняется в значительной мере тем, что организации не были обязаны вести раздельный учет средств, высвобождающихся в результате применения указанных налоговых льгот. Законодательством также не было определено, на какие цели могли направляться средства, высвобождающиеся в связи с предоставлением этих льгот.

В результате, как показывают проведенные проверки, эти средства нередко расходовались на цели, не связанные с повышением эффективности производства и созданием новых рабочих мест, а направлялись на погашение убытков от операций с ценными бумагами, оказание спонсорской помощи, приобретение подарков, аренду легкового автотранспорта, проведение агитационной кампании и перечисление в избирательные фонды, на оплату обучения сотрудников и членов их семей, а также выплату им материальной помощи и выдачу беспроцентных ссуд и т.д.

Согласно ст.2 Федерального закона от 06.08.2001 N 110-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также о признании утратившими силу отдельных актов (положений актов) законодательства Российской Федерации о налогах и сборах" предусмотренные Законом N 2116-1 льготы по налогу, срок действия которых к 1 января 2002 года не истек, применяются малыми предприятиями до истечения срока, на который эти льготы были им предоставлены.

С отменой налоговых льгот по малым предприятиям практически прекращено стимулирование их развития. Между тем по данным Госкомстата России в Российской Федерации насчитывается около 880 тыс. малых предприятий, на которых было занято 7,6 млн работающих, а объем произведенной ими продукции, работ и услуг почти достиг 600 млрд руб. Мировой опыт показывает, что малый бизнес нуждается в поддержке государства, в том числе и путем предоставления налоговых льгот.

В целях стимулирования развития малого предпринимательства необходим отдельный закон о налогообложении малого бизнеса. Вместе с тем при установлении налоговых преференций малым предприятиям в нем должны быть учтены ошибки и просчеты, имевшие место в прежнем законодательстве в части предоставления налоговых льгот.

Дополнительные льготы по налогам и сборам предоставляются в широких масштабах органами законодательной власти субъектов Российской Федерации.

При этом наиболее широкое распространение получили дополнительные налоговые льготы в за-крытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), в свободных экономических зонах (СЭЗ), а также на территориях с льготным налогообложением. Вышеуказанные налоговые льготы часто используются организациями, осуществляющими производственно-хозяйственную деятельность в других регионах Российской Федерации.

В 2001 году на территории Российской Федерации действовали 43 ЗАТО, 18 СЭЗ и 28 территорий с льготным налогообложением. При этом СЭЗ установлены федеральными законами и постановлениями Правительства РФ, а территории с льготным налогообложением введены в действие законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или местного самоуправления.

Как показала проверка, проведенная в 2001 году Счетной палатой РФ в Республике Калмыкия, получающей финансовую помощь из федерального бюджета, в результате предоставленных законодательными актами дополнительных льгот по налогу на прибыль (в доле, зачисляемой в бюджет Республики) суммарный объем поступлений этого налога увеличился в этой Республике по сравнению с предшествующим годом в 3,3 раза, в то время как сама прибыль, полученная предприятиями и организациями, зарегистрированными на территории Республики, - в 15,9 раза.

Вместе с тем нормы ст.54 Федерального закона от 31.12.1999 N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год", предусматривающей уменьшение суммы фактического перечисления трансфертов субъектам Российской Федерации на величину льгот по федеральным налогам и сборам, зачисленным субъектами Российской Федерации в свои бюджеты сверх установленных федеральными нормами, к Республике Калмыкия не применялись.

Эти налоговые льготы действовали в Республике Калмыкия и в 2001 году, однако указанная норма в Федеральном законе от 27.12.2000 N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" уже не была предусмотрена.

Особый режим налогообложения, установленный Законом РФ от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (далее - Закон N 3297-1), создает почву для нарушений органами власти этих образований федерального налогового законодательства в части предоставления налоговых льгот. Сведения по налоговым льготам, предоставленным с нарушением законодательства, из налоговой отчетности МНС России по ЗАТО в результате ее так называемого упрощения с 1 октября 2000 года исключены. В то же время по данным этой отчетности на 1 октября 2000 года, то есть до ее "упрощения", дополнительные льготы составляли 21 млрд руб., из которых 14,9 млрд руб., или 71%, были предоставлены с нарушением законодательства.

Факты грубейшего нарушения федерального налогового законодательства подтверждают и проверки, проведенные Счетной палатой РФ в отдельных ЗАТО.

В частности, в ЗАТО г.Снежинска Челябинской области на период проверки общая сумма дополнительных налоговых льгот составляла около 780 млн руб. При этом льготы по НДС и другим федеральным налогам и платежам в сумме, превышающей 500 млн руб., были предоставлены в нарушение Закона РФ от 27.12.1991 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

Аналогичные нарушения налогового законодательства установлены Счетной палатой РФ в ЗАТО г. Сарова, где администрацией предоставлялись льготы по НДС и другим федеральным налогам на сумму более 750 млн руб.

В ходе проверки, проведенной Счетной палатой РФ в конце 2001 года, установлено, что администрацией ЗАТО г. Байконура налогоплательщикам, зарегистрированным на его территории, были предоставлены налоговые льготы в сумме около 6 млрд руб., из них незаконные льготы по НДС и акцизам составили 4,4 млрд. руб.

Дополнительные налоговые льготы предоставлялись в ЗАТО на основании Закона N 3297-1, предусматривающего зачисление в доходы бюджета ЗАТО всех налогов и других поступлений с его территории, включая федеральные налоги и сборы.

Вышеуказанные положения Закона N 3297-1 противоречат федеральному бюджетному законодательству, в соответствии с которым указанные налоги и сборы распределяются между бюджетами разных уровней по законодательно установленным нормативам.

В соответствии с Федеральным законом от 30.12.2001 N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" действие данной нормы приостановлено до 31 декабря 2002 года. Не действовала эта норма и в 2000 и 2001 годах.

Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2002 год" определено, что органы местного самоуправления ЗАТО не предоставляют дополнительные льготы по федеральным налогам и сборам. Однако эта норма также носит временный характер, поскольку срок действия указанного Федерального закона ограничивается одним годом.

Учитывая негативную практику принимаемых отдельных положений Закона N 3297-1, представляется целесообразным внести в него изменения, предусматривающие отмену норм, разрешающих зачисление в доходы бюджета ЗАТО всех федеральных и региональных налогов и других поступлений с его территории, а также предоставление органами местного самоуправления дополнительных льгот по федеральным налогам и сборам.

Счетная палата РФ провела также в 2000-2001 годах проверки ряда территорий, на которых решениями органов местного самоуправления предоставлялись дополнительные льготы по уплате налогов и сборов.

Как показали эти проверки, юридические лица, осуществляющие свою хозяйственную деятельность в других регионах Российской Федерации, но зарегистрированные в указанных территориях, получают налоговые преференции по региональным и местным налогам при условии обязательных отчислений в установленных размерах на социально-экономическое развитие этих территорий.

Функционирование подобных территорий формально не противоречит федеральному законодательству, однако наносит существенный ущерб бюджетам других субъектов Российской Федерации, поскольку указанные налоговые льготы предоставляются налогоплательщикам за счет сокращения налоговых поступлений в бюджеты тех территорий, на которых формируется их налоговая база. При этом указанные отчисления на социально-экономическое развитие далеко не адекватны объему предоставленных налоговых льгот.

Так, в СЭЗ "Алтай", созданной в соответствии с региональным законодательством, были зарегистрированы более 600 организаций, подавляющее большинство которых осуществляли свою деятельность в других субъектах Российской Федерации. Сумма предоставленных этим предприятиям дополнительных налоговых льгот превысила 150 млн руб., в то время как во внебюджетный фонд социально-экономического развития СЭЗ "Алтай" перечислено всего 11 млн руб., или около 7% от суммы предоставленных льгот.

В зоне льготного налогообложения, образованной на территории Угличского муниципального округа Ярославской области, в 2001 году на налоговом учете состояли 1,4 тыс. юридических лиц, из них 1,3 тыс. (92,8%) осуществляли свою деятельность за пределами области в 31 субъекте Российской Федерации. Эти организации получили дополнительные налоговые льготы в сумме 435 млн руб., в то время как они перечислили в целевой внебюджетный фонд социальной поддержки и развития муниципального округа всего немногим более 85 млн руб., или 20% от суммы потерянных бюджетами других регионов налоговых доходов.

Как известно, с 1 января 2002 года в соответствии с главой 25 НК РФ существенно ограничены права законодательных органов субъектов Российской Федерации в установлении для отдельных категорий налогоплательщиков дополнительных льгот по налогу на прибыль в пределах сумм налога, подлежащего зачислению в их бюджеты, а представительные органы местного самоуправления вообще лишились этого права.

Вместе с тем сохранено право, в том числе для субъектов Российской Федерации, получающих помощь из федерального бюджета, на предоставление дополнительных льгот по региональным и местным налогам и сборам, включая налоги, зачисляемые в доходы бюджетов ЗАТО. Общая сумма таких льгот составила в 2001 году 19,5 млрд руб.

Представляется целесообразным ввести в Бюджетный кодекс Российской Федерации постоянно действующую норму, предусматривающую уменьшение суммы фактического перечисления трансфертов субъектам Российской Федерации, органам местного самоуправления, получающим помощь из федерального бюджета и соответственно из регионального бюджета, на величину льгот по региональным и местным налогам и сборам, зачисленным субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления в свои бюджеты сверх установленных законодательством.

Особая проблема - своевременный и полный возврат инвестиционных налоговых кредитов. Только за счет федерального бюджета за период с января 1992 года по декабрь 1998 года по отдельным постановлениям Правительства РФ было выдано таких кредитов на общую сумму 3,4 млрд руб.

Указанные кредиты предоставлялись в порядке и на условиях, установленных Законом РФ от 20.12.1991 N 2071-1 "Об инвестиционном налоговом кредите", их погашение определялось в соответствии с графиками возврата, утвержденными соглашениями о предоставлении инвестиционного налогового кредита, а в отдельных случаях гарантировалось администрациями субъектов Российской Федерации.

Как показала проверка, проведенная в конце 2001 года Счетной палатой РФ, действовавшее законодательство не гарантировало соблюдение заемщиками условий предоставления указанных кредитов. Многие из них нарушали графики погашения основного долга, несвоевременно уплачивали проценты за пользование кредитом, имели задолженность по уплате штрафов.

В результате просроченная задолженность заемщиков инвестиционного налогового кредита (включая проценты за пользование инвестиционным налоговым кредитом и штрафные санкции) в целом по Российской Федерации перед федеральным бюджетом на 1 января 2002 года достигла 5 млрд руб.

В частности, просроченная задолженность по инвестиционному налоговому кредиту, выданному в 1995 году Комитету по развитию СЭЗ "Янтарь" из федерального бюджета в сумме 200 млн руб. на возвратной и платной основе под гарантию администрации области, к настоящему времени превысила 400 млн. руб.

В ходе проведенной Счетной палатой РФ проверки было установлено, что в период с 1995 по 2000 годы заемщиками указанного кредита были возвращены Комитету по развитию СЭЗ "Янтарь" денежные средства в счет его погашения в сумме более 340 млн руб., однако в федеральный бюджет они перечислены не были.

Между тем несмотря на то, что Договором о предоставлении и возврате инвестиционного налогового кредита, заключенным между Минфином России, администрацией Калининградской области и Комитетом, предусмотрены финансовые санкции вплоть до проведения зачета трансфертов, причитающихся Калининградской области, федеральные органы власти этим правом не воспользовались.

Следует отметить, что в НК РФ норма, регламентирующая порядок возврата заемных средств в федеральный бюджет, отсутствует. Положениями НК РФ установлены только порядок и условия предоставления инвестиционного налогового кредита.

Думается, что данное положение Кодекса необходимо уточнить.

В.Г. Пансков,

д.э.н., профессор, аудитор Счетной палаты РФ

"Налоговый вестник", N 5, май 2002 г.