Решение Санкт-Петербургского городского суда от 28 сентября 2021 г. по делу N 3а-263/2021 (ключевые темы: чрезвычайная ситуация - розничная торговля - торговый зал - главный государственный санитарный врач - техногенный характер)

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 28 сентября 2021 г. по делу N 3а-263/2021

ГАРАНТ:

Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 декабря 2021 г. N 66а-1455/2021 настоящее решение рассмотрено и оставлено без изменения

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Витушкиной Е.А, при секретаре Яцкевич Т.В., с участием прокурора Барсуковой Е.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Л И М о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13.03.2020 N 121 "О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)"

установил:

13 марта 2020 года Правительством Санкт-Петербурга принято постановление N 121 "О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (далее - Постановление N 121, оспариваемый акт), которое опубликовано на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга (www.gov.spb.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 13 марта 2020 года.

В Постановление N 121 неоднократно вносились изменения, в настоящее время указанный нормативный правовой акт действует в редакции постановления Правительства Санкт-Петербурга от 24.09.2021 N 708 "О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 13.03.2020 N 121", официально опубликованного на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, 24.09.2021.

Согласно преамбуле оспариваемый нормативный правовой акт принят в соответствии с подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и пунктом "о-10" статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 28.09.2005 N 514-76 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Санкт-Петербурге".

Оспариваемым актом с учетом указанных изменений постановлено ввести на территории Санкт-Петербурга режим повышенной готовности для органов управления и сил Санкт-Петербургской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт 1), ввести на территории Санкт-Петербурга определенные запреты

Пунктом 2-37 Постановления N 121 установлены условия, при соблюдении которых собственниками и иными законными владельцами торгово-развлекательных центров (комплексов), торговых центров допускается деятельность торгово-развлекательных центров (комплексов), торговых центров

Постановлением Правительства от 30.07.2021 N 549 "О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 13.03.2020 N 121", официально опубликованного на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, 30.07.2021, вступившего в силу с 30 июля 2021 года (за исключением отдельных положений, вступающих в силу со 02 августа 2021 года), абзац пятый пункта 2-37 Постановления N 121, относивший к таким условиям обеспечение недопущения работы объектов розничной торговли, не имеющих торгового зала, заменен абзацем следующего содержания:

- установки защитного экрана по периметру объекта розничной торговли.

Л И.М. обратился в Санкт-Петербургский городской суд с административным иском, в котором просил признать пункт 2-37 Постановления N 121 (в редакции от 30 июля 2021 года) не действующими с даты принятия в части установления защитного экрана по периметру объекта розничной торговли, ссылаясь на то, что является арендатором торговой площади, которая представляет собой объект розничной торговли, не имеющий торгового зала, в многофункциональном торгово-развлекательном комплексе, расположенном по адресу: "адрес", лит. А, на основании договора аренды от 02.06.2021. Административный истец полагает, что оспариваемое положение нормативного правового акта нарушает его права и законные интересы, создает дискриминационные условия для субъектов хозяйственной деятельности в зависимости от вида объекта розничной торговли, поскольку позволяет объектам розничной торговли, имеющим торговые залы, осуществлять деятельность без установки такого экрана, и, соответственно, несения расходов на его установку. Также административный истец указывает на отсутствие критериев (технических характеристик) таких защитных экранов, что влечет неопределенность правового регулирования; полагает, что введение ограничение является произвольным, не направлено на противодействие распространению новой коронавирусной инфекции (COVID-19).

Представитель административного истца в суд явился, поддержал заявленные требования.

Представитель административного ответчика Г Е.А. представила отзыв на административное исковое заявление, согласно которому оспариваемое положение принято в рамках полномочий Правительства Санкт-Петербурга, все установленные Постановлением N 121 ограничения вводились и изменялись на основании соответствующих предписаний Главного государственного санитарного врача по Санкт-Петербургу с целью недопущения распространения коронавирусной инфекции, передающейся воздушно-капельным путем и представляющей значительную угрозу для жизни и здоровья граждан, разрыва цепочки передачи инфекции (т. 6 л.д.187-192).

Выслушав представителей сторон, исследовав представленные доказательства, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, суд полагает, что оснований для удовлетворения административных исковых заявлений не имеется.

Согласно части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно подпунктам "б", "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий. В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2).

Разрешение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях пунктом 5 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, регулируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ).

Согласно статье 1 Федерального закона N 68-ФЗ чрезвычайной ситуацией является обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (абзац 1); предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения (абзац 2).

В силу статьи 2 Федерального закона N 68-ФЗ правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации

Подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ предусмотрено, что при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности. Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (подпункт "а.2" пункта "а" статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ)

Такие правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. N 417 и предусматривают, в том числе, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций; при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункт "б" пункта 3, подпункты "в", "г" пункта 4 Правил).

Исходя из положений пунктов "а", "м", "у", "ф" части 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" пункта "а" статьи 10 упомянутого федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В пределах территории Санкт-Петербурга организационные и правовые нормы в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций установлены Законом Санкт-Петербурга от 20 октября 2005 года N 514-76 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Санкт-Петербурге", согласно пункту "о-10" статьи 7 которого Правительство Санкт-Петербурга устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Из приведенных положений федерального и регионального законодательства следует, что к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга отнесено при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения, в связи с чем следует признать, что оспариваемые положения об обязательном использовании всеми гражданами в определенных случаях средств индивидуальной защиты органов дыхания приняты Правительством Санкт-Петербурга в рамках предоставленных полномочий.

Из представленных суду административным ответчиком документов усматривается, что процедура принятия нормативного правового акта, вносящего в Постановление N 121 оспариваемые изменения, установленная главой 3 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года N 100, соблюдена; подписание Губернатором Санкт-Петербурга постановлений Правительства Санкт-Петербурга по рассматриваемому вопросу без рассмотрения на заседании Правительства и на совещании членов Правительства после согласования проектов большинством назначенных членов Правительства, допускается пунктом 3.43 указанного Регламента; нормативный правовой акт опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", т.е. в соответствии с требованиями статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" и постановления Правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2011 года N 865 "О Порядке официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга".

Таким образом, оспариваемые положения приняты Правительством Санкт-Петербурга в пределах предоставленных полномочий, в соответствии с установленной процедурой, вводящий их нормативный правовой акт по форме и виду соответствует акту, который вправе принять высший орган исполнительной власти Санкт-Петербурга, опубликован в соответствии с установленным порядком.

Доводы административного истца о необоснованности введенного оспариваемыми положениями требования по установке защитного экрана по периметру объекта розничной торговли как одного из условий деятельности торгово-развлекательных центров (комплексов), торговых центров не могут быть приняты судом.

Согласно представленным административным ответчиком доказательствам внесенные в оспариваемый акт положения установлены на основании предписания Главного государственного санитарного врача по городу Санкт-Петербурга в адрес Губернатора Санкт-Петербурга от 27.07.2021 N 78-00-09/27-053-202-ДСП, которым для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Санкт-Петербурга в ситуации крайней необходимости, на основании пунктов 1, 2 статьи 33, подпункта 8 пункта 1 статьи 51 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предписано Правительству Санкт-Петербурга продлить на территории Санкт-Петербурга определенные запреты, снять с 2.08.2021 года запрет, в том числе, на работу не имеющих торгового зала объектов розничной торговли, находящихся в зданиях торгово-развлекательных центров (комплексов), торговых центров; в отношении организаций и индивидуальных предпринимателей, на деятельность которых не распространяются запреты и ограничения, установленные постановлением Правительства от 13.03.2020 N 121 "О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" - предписано установить соответствующие условия деятельности торгово-развлекательных центров (комплексов), торговых центров, в т.ч. предусматривающие оспариваемое требование.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 44, статьей 46 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ и подпунктом "а" пункта 3, пунктам 5, 8, 10 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322, указанная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а Главные государственные санитарные врачи этой службы наделены полномочиями по выдаче органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предписаний о введении мер, необходимых для противодействия распространению инфекции, т.е. являются уполномоченными органами по оценке необходимости с эпидемиологической точки зрения введения соответствующих мер, в связи с чем оснований для уклонения от исполнения предписаний и иной оценки эпидемиологических рисков при принятии оспариваемых положений у Правительства Санкт-Петербурга не имелось.

Следует учитывать, что вышеуказанные требования соотносятся с Методическими рекомендациями 3.1/2.3.5.0191-20.3.1 "Профилактика инфекционных болезней. 2.3.5.Предприятия торговли. Рекомендации по профилактике новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в предприятиях торговли. Методические рекомендации", утвержденными Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 01 июня 2020 года, согласно которым в рамках профилактических мер по предотвращению заноса инфекции на предприятиях торговли, распределительных центрах рекомендуется осуществлять, в том числе, обеспечение разделения всех работников по участкам, отделам, рабочим сменам в целях минимизации контактов (пункт 1.2.), разделение рабочих потоков и разобщение коллектива посредством размещения сотрудников в отдельных кабинетах, организации работы в несколько смен, соблюдения принципов социального дистанцирования (пункт 2.1.)

При таких обстоятельствах исполнение Правительством Санкт-Петербурга предписания Главного государственного санитарного врача по Санкт-Петербургу, как должностного лица, обладающего необходимой квалификацией и специальными познаниями в области эпидемиологии, санитарии и гигиены, располагающего информацией о санитарно-эпидемиологической ситуации в регионе и возможностью оценки прогноза ее развития, по введению правил поведения, при недостаточной изученности в настоящее время всех аспектов возможности передачи новой коронавирусной инфекции, направлено на реализацию органом государственной власти конституционно-правовой обязанности по защите жизни и здоровья граждан в исключительных условиях, носят временный характер.

Доводы административного истца о том, что указанным предписанием соответствующие требования предъявлены непосредственно организациям и индивидуальным предпринимателям, а не Правительству Санкт-Петербурга, не могут быть приняты судом, поскольку оспариваемая норма направлена на обеспечение исполнение такими организациями и индивидуальными предпринимателями необходимых требований, путем установления обязательных правил поведения, что, как указано выше, относится к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга в условиях введенного режима повышенной готовности.

Оспариваемые правила поведения введены при соблюдении требований соразмерности, пропорциональности и обоснованности вводимых требований и ограничений, связаны с необходимостью установления равновесия между общественными и частными интересами при том, что рассматриваемая мера обусловлена характером мест размещения объектов розничной торговли, не имеющих торгового зала - открытые площадки внутри торгово-развлекательных центров (комплексов), имеющие значительную общую площадь, с многочисленным, непрерывным потоком посетителей, осуществляющих неупорядоченно-транзитное движение вблизи объектов розничной торговли, что создает существенные риски инфицирования на открытом пространстве объектов розничной торговли коронавирусной инфекцией как работников объектов от посетителей, так и посетителей от работников, при возможности контакта работников с иными лицами практически по периметру всего объекта торговли, необеспеченности иным способом гарантированного отделения потока посетителей от работников торгового объекта в условиях неэффективности использовать дополнительные меры защиты от коронавирусной инфекции, например бактерицидные облучатели воздуха рециркулярного типа, которые могут быть эффективно использованы в торговых залах.

При этом следует учитывать, что к выводу о целесообразности рассматриваемой меры пришли и участники совещания по возможным условиям открытия и работы фуд-кортов и не имеющих торгового зала объектов, размещенных в торговых центрах и торгово-развлекательных комплексах Санкт-Петербурга в период пандемии, 21 июля 2021 года с участием представителей торговых сетей и торгово-развлекательных комплексов, в том числе, ТРК "Лето", арендатором торговой площади в котором является административный истец.

Суд не может согласиться с доводами административного истца о том, что введение дополнительных ограничений для объектов розничной торговли, не имеющих торгового зала, создает дискриминационные условия для субъектов хозяйственной деятельности в зависимости от объекта розничной торговли, поскольку такие дополнительные требования были введены на основании объективных критериев, в целях недопущения распространения коронавирусной инфекции и обусловлены публичными интересами.

Кроме того, требование об оснащении объектов розничной торговли защитными экранами установлено фактически для всех правообладателей объектов розничной торговли в силу пунктов 2-5 и 2-5.1 оспариваемого акта, которыми предписано организациям и индивидуальным предпринимателям, на деятельность которых не распространяются запреты и ограничения, установленные Постановлением N 121, до начала осуществления деятельности организации (индивидуального предпринимателя) обеспечить наличие и неукоснительное соблюдение локальных нормативных актов, устанавливающих стандарт безопасной деятельности в соответствии с примерной формой, разработанной в соответствии с рекомендациями Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденной Комитетом по промышленной политике, инновациям и торговле Санкт-Петербурга. Такая примерная форма утверждена распоряжением указанного органа государственной власти от 30.07.2021 N 3537-р и устанавливает, что в случае необходимости контактов с посетителями торгового объекта рабочие места должны быть оснащены устройствами, предохраняющими работников от прямой капельной инфекции (индивидуальные защитные экраны и (или) перегородки из прозрачных полимерных материалов).

Оценивая доводы административного истца о неопределенности правового регулирования при отсутствии нормативно установленных характеристик защитных экранов для объектов розничной торговли, не имеющих торгового зала, возможных к размещению в торгово-развлекательных центрах (комплексах), суд полагает, что предоставляемая оспариваемой нормой возможность правообладателю объекта розничной торговли, не имеющего торгового зала, самостоятельно определить параметры подлежащих установке защитных экранов, исходя из технических характеристик таких объектов, не допускает избыточно широкое усмотрение в процессе правоприменения с учетом очевидности цели установки таких экранов. Сведения о возникших в процессе правоприменения оспариваемых положений спорных вопросов, в том числе, связанных с несогласием каких-либо контролирующих органов с характеристиками установленных защитных экранов, административным истцом не приведено.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований

Руководствуясь статьями 175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

В удовлетворении административного искового заявления Л И М о признании недействующим пункта 2-37 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13.03.2020 N 121 "О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" в части слов "установки защитного экрана по периметру объекта розничной торговли" - отказать.

Возложить на Правительство Санкт-Петербурга обязанность по опубликованию принятого судом решения в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru).

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья

Е.А. Витушкина