Решение Верховного Суда РФ от 31 марта 2022 г. N АКПИ22-77 Суд отказал в иске о признании недействующим приказа Министерства культуры РФ от 8 июня 2016 г. N 1273 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII-XVI вв.", включённого в Список всемирного наследия, а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон"

Решение Верховного Суда РФ от 31 марта 2022 г. N АКПИ22-77

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.

при секретаре Сибиле Г.В.

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кулькова Бориса Владимировича о признании недействующим приказа Министерства культуры Российской Федерации от 8 июня 2016 г. N 1273 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII-XVI вв.", включённого в Список всемирного наследия, а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон",

установил:

8 июня 2016 г. Министерством культуры Российской Федерации (далее также - Минкультуры России) принят приказ N 1273 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII-XVI вв.", включённого в Список всемирного наследия, а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон" (далее - Приказ).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) 28 июня 2016 г., регистрационный номер 42662, размещён на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 30 июня 2016 г.

Пунктом 1 Приказа утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII-XVI вв.", включённого в Список всемирного наследия, согласно приложению N 1, в котором содержится их описание, в том числе охранной зоны - ОЗ (раздел I), зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности - ЗРЗ (раздел II), зоны охраняемого природного ландшафта - ЗОЛ (раздел III), а также шесть каталогов координат характерных точек границ участков этих зон и схема границ зон охраны.

Пунктом 2 Приказа утверждены режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII-XVI вв.", включённого в Список всемирного наследия, согласно приложению N 2.

Административный истец Кульков Е.В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором с учётом дополнительных письменных пояснений просит признать недействующим Приказ, ссылаясь на то, что в результате издания данного акта несколько земельных участков, принадлежащих многодетным семьям, в том числе земельный участок с кадастровым номером ... в собственности Кулькова Е.В. и его супруги, оказались в зоне охраняемого ландшафта. Установление зоны охраняемого ландшафта сделало невозможным использование земельного участка по назначению, то есть в целях реализации федеральной программы поддержки многодетных семей. Считает, что при издании оспариваемого нормативного правового акта был существенно нарушен порядок его принятия, выражающийся в неразмещении Акта государственной историко-культурной экспертизы проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII-XVI вв.", включённого в Список всемирного наследия (г. Великий Новгород, Воскресенская слобода, д. 13, д. 15)" (далее - Акт государственной историко-культурной экспертизы) для общественного обсуждения на официальном сайте Минкультуры России, в результате чего собственники земельных участков, расположенных в потенциальной охранной зоне, не смогли внести свои предложения или возражения относительно разрабатываемого проекта и влекомых им ограничений, что препятствовало им отстаивать свои права и законные интересы.

Как указывает административный истец, в 2011 г. в семье Кулькова Е.В. и Кульковой А.Н. одновременно родились второй и третий ребёнок, в связи с чем они обратились в администрацию г. Великий Новгород с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства жилого дома. Постановлением администрации г. Великий Новгород от 30 июля 2014 г. N 4043 семье Кульковых был предоставлен в собственность земельный участок с кадастровым номером ... Какие-либо ограничения или обременения в отношении данного объекта недвижимости отсутствовали. В связи с изданием Приказа использование принадлежащего земельного участка по назначению стало невозможным, чем нарушаются права административного истца и его семьи.

Министерство культуры Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением требований, предъявляемых к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию, соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца Мелкумов А.А. поддержал административное исковое заявление по изложенным в нём доводам.

Представитель Минкультуры России Зайцева Е.В. не признала административный иск.

Министерство юстиции Российской Федерации, надлежащим образом извещённое о времени и месте рассмотрения дела, в письменной форме заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие его представителя.

Выслушав объяснения представителя административного истца Мелкумова А.А., возражения представителя Министерства культуры Российской Федерации Зайцевой Е.В., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ).

Согласно преамбуле названного федерального закона объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 г. N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР" объект "Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII-XVI вв." внесён в список памятников архитектуры, подлежащих охране как памятники государственного значения.

В силу статьи 15, пункта 1 статьи 64 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ памятники истории и культуры государственного значения, республиканского значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации, отнесены к объектам культурного наследия федерального значения, включённым в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - реестр).

Решением XVI сессии Комитета всемирного наследия при Организации Объединённых Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) от 14 декабря 1992 г. N WHC-92/CONF.002/12 объект культурного наследия "Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII-XVI вв." в составе объекта "Исторические памятники Новгорода и окрестностей" включён в Список всемирного культурного и природного наследия.

В отношении объектов, внесённых в Список всемирного наследия ЮНЕСКО, действуют положения Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г., ратифицированной СССР в 1988 г. (Указ Президиума ВС СССР от 9 марта 1988 г. N 8595-XI).

К полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, относится помимо прочего утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия, отнесённых к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включённых в Список всемирного наследия, особых режимов использования земель в границах территорий данных зон и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон (подпункт 16 пункта 1, пункт 2 статьи 9 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ).

Таким органом в силу Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. N 590, является Минкультуры России, которое утверждает границы территорий объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, а также границы территории объекта культурного наследия федерального значения, включаемого в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (пункт 1, подпункт 5.3.7 пункта 5).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. N 759-р объект культурного наследия "Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII-XVI." включён в перечень отдельных объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Минкультуры России.

Приказом Минкультуры России от 5 февраля 2015 г. N 33297-р объект культурного наследия федерального значения "Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII-XVI вв." зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и ему присвоен регистрационный номер 531420064910006.

Таким образом, Приказ, которым установлены границы зон охраны объекта культурного наследия "Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII-XVI вв.", режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон, издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции.

В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ объекты культурного наследия, включённые в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Статьёй 34 этого федерального закона предписано, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряжённой с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (абзацы первый, второй пункта 1).

Охранная зона объекта культурного наследия представляет собой территорию, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия (абзац первый пункта 2).

Решения об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия, отнесённых к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включённых в Список всемирного наследия, принимаются, требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия на основании проектов зон охраны таких объектов культурного наследия с учётом представляемого соответствующим региональным органом охраны объектов культурного наследия в федеральный орган охраны объектов культурного наследия заключения (абзац первый пункта 3).

Проекты зон охраны объекта культурного наследия являются объектом историко-культурной экспертизы (статья 30 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ).

Согласно статье 32 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ заключение историко-культурной экспертизы является основанием для принятия соответствующим органом охраны объектов культурного наследия решения о возможности проведения работ, указанных в пункте 1 статьи 31 данного федерального закона, а также для принятия иных решений, вытекающих из заключения историко-культурной экспертизы в отношении объектов, указанных в статье 30 этого федерального закона (пункт 2). Заключение историко-культурной экспертизы подлежит обязательному размещению федеральным органом охраны объектов культурного наследия, региональным органом охраны объектов культурного наследия на официальных сайтах указанных органов охраны объектов культурного наследия в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (пункт 4).

На дату издания Приказа действовало Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждённое постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315, пунктом 15 которого предусматривалось, что на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения, признанного особо ценным объектом культурного наследия народов Российской Федерации или включённого в Список всемирного наследия, и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы Минкультуры России по согласованию с Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает нормативным правовым актом границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия, а также конкретные требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон. При этом границы зоны охраняемого природного ландшафта, а также конкретные требования к режиму использования земель и градостроительному регламенту в границах данной зоны подлежат согласованию с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.

Аналогичное положение закреплено и в пункте 13 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. N 972 (далее - Положение).

Оспариваемый приказ принят Минкультуры России при соблюдении административных процедур, регламентированных приведёнными выше нормами законодательства.

Так, проект зон охраны объекта культурного наследия федерального значения, включенного в Список всемирного наследия "Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII-XVI вв.", расположенного по адресу: Новгородская область, г. Великий Новгород (далее - Проект зон охраны объекта культурного наследия "Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII-XVI вв.") был разработан Минкультуры России с учётом заключения государственной историко-культурной экспертизы.

Акт государственной историко-культурной экспертизы был размещён на официальном сайте Минкультуры России в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (https://culture.gov.ru) с 10 декабря 2015 г. для общественного обсуждения, при проведении которого замечаний не поступило, что подтверждается сводкой предложений от 28 декабря 2015 г.

Проект Приказа размещался в период с 16 по 30 декабря 2015 г. на Едином портале раскрытия информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (regulation.gov.ru), а также в период с 16 по 22 декабря 2015 г. в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (regulation.gov.ru) с целью проведения независимой антикоррупционной экспертизы. Соответствующих замечаний и предложений на него получено не было.

Проект оспариваемого приказа прошёл согласование в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (письмо от 31 декабря 2015 г. N 43307-ЮР/09).

Приказ в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, зарегистрирован в Минюсте России и опубликован.

Следовательно, Приказ издан Минкультуры России с соблюдением процедур, установленных приведёнными выше законоположениями.

Данные обстоятельства подтверждаются исследованными в суде материалами дела, в том числе находящимися в распоряжении Минюста России.

Вопреки доводам административного истца отсутствие на официальном сайте Минкультуры России и инспекции государственной охраны культурного наследия Новгородской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" акта государственной историко-культурной экспертизы, послужившего основанием для принятия Приказа, не опровергает факт размещения данного акта на официальном сайте административного ответчика, поскольку его размещение подтверждается сводкой предложений, поступивших в рамках общественного обсуждения заключения государственной историко-культурной экспертизы, которая опубликована на официальном сайте Минкультуры России 28 декабря 2015 г.

Одними из принципов проведения историко-культурной экспертизы в силу статьи 29 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ являются научная обоснованность, объективность и законность; достоверность и полнота информации, предоставляемой заинтересованным лицом на историко-культурную экспертизу; независимость экспертов; гласность.

Из материалов дела следует, что государственная историко-культурная экспертиза Проекта зон охраны объекта культурного наследия "Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII-XVI вв." была проведена экспертной комиссией в составе трёх экспертов (Пуришева Е.В., Вержбицкая М.В., Трапезникова А.И.), аттестованных приказами Минкультуры России от 27 мая 2014 г. N 899, от 24 февраля 2012 г. N 135.

В ходе проведения государственной историко-культурной экспертизы были предоставлены достаточные по объёму и степени проработанности материалы, экспертной комиссией выполнен анализ всего комплекса данных по объекту культурного наследия, произведено визуальное обследование объекта культурного наследия, подготовлены графические и текстовые разделы, включающие историко-культурные и натурные исследования объекта культурного наследия.

В соответствии с пунктом 6 Положения границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков.

Государственная историко-культурная экспертиза проведена с соблюдением требований действующего законодательства, её наличие и содержание не оспариваются.

Лишено правовых оснований и утверждение административного истца о нарушении его прав на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим им имуществом.

В силу части 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, устанавливаемый в охранной зоне объекта культурного наследия, имеет своей целью защиту конституционно значимых ценностей и обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряжённой с ним территории и не затрагивает само существо конституционных гарантий защиты собственности, закреплённых в статьях 17, 35 и 40 Конституции Российской Федерации.

Исходя из изложенных обстоятельств следует сделать вывод, что Приказ не противоречит федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав административного истца в указанных им аспектах, что согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации влечёт отказ в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Кулькова Бориса Владимировича о признании недействующим приказа Министерства культуры Российской Федерации от 8 июня 2016 г. N 1273 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Церкви Воскресения и Ивана Милостивого на Мячине, XII-XVI вв.", включённого в Список всемирного наследия, а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон" отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

В.С. Кириллов