Разграничение предметов ведения и полномочий в системе организации публичной власти по "вертикали" (А.Н. Дементьев, "Гражданин и право", N 5, май 2002 г.)

Разграничение предметов ведения и полномочий в системе организации публичной власти по "вертикали"

Как известно, Конституция РФ (далее - Конституция РФ) устанавливает разграничение предметов ведения Российской Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления. Статья 71 устанавливает перечень предметов ведения Российской Федерации, а в ст.72 установлены предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Оба перечня носят закрытый характер. Анализ содержания статей показывает, что эти перечни содержат как перечисление собственно предметов ведения, так и устанавливают определенные полномочия. Так, например, в п."д" ст.72 Конституции РФ указаны собственно предметы совместного ведения: природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые территории, охрана памятников истории и культуры. Подобную структуру, отчасти, содержат пункты "б", "е", "л" и др.

Напротив, пункты "в", "г", "ж", "и", "н", "о" этой же статьи содержат в своем составе прямые указания не только на предметы ведения, но и на совместные полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации: владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; координация вопросов здравоохранения; установление общих принципов налогообложения, организации органов государственной власти и местного самоуправления и др. Иными словами, в такой редакции формулировки устанавливают совместную компетенцию Российской Федерации и субъектов Федерации. В пункте "к" этой же ст.72 содержится указание на систему законодательства: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. При этом вопросы природопользования, охраны окружающей среды в пункте "д" указаны в более общем виде, чем в пункте "к", в котором определены полномочия законодательного обеспечения этих сфер совместной деятельности. Статья 73 Конституции РФ содержит ссылку на полномочия Российской Федерации в пределах совместного ведения, что предполагает необходимость разграничения в федеральных законах полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации.

В отношении органов местного самоуправления в Конституции РФ применены существенно иные юридические конструкции. В ч.1 ст.131 главы 8 "Местное самоуправление" применен термин "вопросы местного значения". И лишь в ч.1 ст.132 к вопросам местного значения отнесено "осуществление охраны общественного порядка". А в остальных статьях этой главы перечисляются по существу:

- полномочия муниципалитетов: самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью;

- полномочия органов местного самоуправления: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.

В неявном виде вопросы местного значения содержатся в тексте главы 2 Конституции РФ. К таким предметам ведения и полномочиям отнесены: муниципальные жилищные фонды (ч.3 ст.40), поощрение жилищного строительства (ч.2 ст.40), оказание медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (ст.41), гарантии получения образования в муниципальных образовательных учреждениях (ст.43).

Таким образом, конституционные положения, устанавливая в самом общем виде перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации и некоторые принципы определения вопросов местного значения, предполагают безусловную необходимость их детализации и конкретизации в соответствующих федеральных законах и законах субъектов Федерации.

Анализ федеральных законов и законов субъектов Федерации показал, что такая детализация была сделана во многих федеральных отраслевых законах в отношении предметов ведения, полномочий по предметам ведения и детализации более общих предметов ведения, содержащихся в Конституции РФ. В большинстве федеральных законов была также сохранена структура положений ст.72 Конституции РФ. При этом, наряду с разграничением предметов ведения и с их детализацией в законах сделаны попытки провести разграничение как полномочий по одному предмету ведения между органами публичной власти, так и установить объем компетенции по разным предметам ведения. Анализ показывает, что многие законы разграничивают предметы ведения, некоторые - полномочия, а другие -компетенцию. При этом в некоторых текстах указывается на полномочия, а в действительности проводится разграничение детализированных предметов ведения либо устанавливается компетенция субъектов Федерации и органов местного самоуправления*(1). Часто в федеральных законах используется типовая формулировка об осуществлении субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий в пределах компетенции, установленной законом. Однако конкретные нормы о содержании такой компетенции сам федеральный закон не приводит.

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований одного уровня по вопросам местного значения также не были разделены, поскольку предполагалось, что они исчерпывающим образом должны были быть разграничены уставами муниципальных образований в соответствии с законами, принимаемыми субъектами Российской Федерации. Однако практика показала, что удовлетворительного опыта и примера разграничения полномочий до настоящего времени не отмечено. По существу, ни муниципалитеты, ни субъекты Российской Федерации не реализовали полномочия, установленные федеральным законом*(2). Не найдено до сих пор также и удовлетворительного решения по разграничению вопросов местного значения между муниципальными образованиями ("первого уровня"), в границах территории которых находятся другие муниципальные образования (муниципальные образования "второго уровня"). Более того, попытки исчерпывающим образом разграничить вопросы местного значения между муниципальными образованиями, а также вопросы ведения между муниципальными образованиями и субъектами Российской Федерации и даже между муниципалитетами и органами государственной власти Российской Федерации терпят неудачу, поскольку каждый предмет ведения, за исключением предметов ведения Российской Федерации, связан с комплексом полномочий и местной, и региональной, и даже федеральной власти. Так, например, в сфере образования к полномочиям федеральной власти относится установление общих стандартов, к полномочиям субъектов Федерации - обеспечение сбалансированности бюджетов местного самоуправления, а к полномочиям органов местного самоуправления - обеспечение материальной базы среднего обязательного образования. Подобные примеры можно привести в отношении практически всех вопросов местного значения, установленных частью 1 ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Поэтому предлагается в федеральном законодательстве перейти от нечетких и общих формулировок о разграничении предметов ведения к разграничению полномочий по предметам ведения, иными словами, к установлению компетенции*(3) органов публичной власти, а не предметов (вопросов*(4), сфер) их ведения и деятельности. Исходя из этого, наряду со статьей 6 в указанный Федеральный закон (и другие федеральные законы, содержащие предметы ведения) необходимо ввести новую главу о полномочиях органов местного самоуправления по решению каждого из вопросов местного значения (главу о компетенции), перечисленных в подпунктах 4-30 ч.1 ст.6. Структура такой главы может содержать полномочия органов местного самоуправления не по каждому из предметов ведения, а по комплексу нескольких предметов ведения либо по детализированным предметам ведения. Например, это могут быть вопросы "коммунального хозяйства", "землепользования и комплексного развития территории", "оказания муниципальных услуг" и т.п.

Подобный подход к разграничению не предметов ведения, а полномочий по предметам ведения может быть использован и при разграничении полномочий в системе двухуровневого местного самоуправления, и при разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Для этого потребуется корректировка Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Учитывая, что программой Правительства Российской Федерации предусмотрен переход на закрепление налогов за каждым уровнем бюджетной системы, в том числе и при двухуровневой схеме местного самоуправления, с целью более гибкого разграничения полномочий в зависимости от местных условий, можно предложить установить в этом разделе федерального закона минимальный перечень полномочий для муниципальных образований "второго уровня" и перечень полномочий, которые в соответствии с законом субъекта Федерации могут быть перераспределены между органами местного самоуправления первого и второго уровня. В качестве одного из вариантов решения проблемы территориальной организации системы местного самоуправления*(5) могут быть также рассмотрены следующие предложения:

введение в федеральный закон процедур и принципов образования межмуниципальных органов для реализации конкретного вопроса ведения или отдельного полномочия по определенному вопросу ведения;

закрепление в федеральном законе двухуровневой структуры территориальной организации местного самоуправления.

Последнее предложение, в том числе, имеет конституционно-правовое обоснование, поскольку в части 1 ст.131 Конституции РФ предусматривается осуществление местного самоуправления не только в городских и сельских поселениях, но и на иных территориях. Исходя из исторических российских традиций, сложившейся объективной экономической и управленческой реальности, такими территориями являются районы и сельские округа*(6).

Учитывая сложившуюся практику формирования и функционирования органов местного самоуправления в муниципальных образованиях практически всех субъектов Федерации, которая предусматривает наличие исполнительных органов местного самоуправления, необходимо внести дополнения в Федеральный закон, устанавливающие принципы организации деятельности исполнительных органов местного самоуправления, а также принципы разграничения полномочий между исполнительными, представительными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления. При этом полномочия исполнительных органов местного самоуправления целесообразно устанавливать во взаимной связи с полномочиями представительных органов, используя практику Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации"*(7). В этом законе перечень исполнительных полномочий органов местного самоуправления по каждому из комплексов вопросов местного значения был сформулирован во взаимной связи с полномочиями представительных органов устанавливать общеобязательные правила по конкретному вопросу местного значения. В настоящее время во многих уставах муниципальных образований и законах субъектов Федерации воспроизводятся положения ст.15 Федерального закона об исключительных полномочиях представительного органа местного самоуправления, а полномочия исполнительных органов (администраций, мэрий, управ) не устанавливаются. Сфера их полномочий определяется как "все остальные". При этом за главой местного самоуправления закрепляются "квазипрезидентские" полномочия, допускающие их произвольное расширение. Учитывая, что в последнее время в отраслевых федеральных законах полномочия органов местного самоуправления не разграничиваются на исполнительские и нормотворческие, необходимо ввести в Федеральный закон понятие "исполнительного органа местного самоуправления" и установить основные принципы взаимодействия представительных и исполнительных органов местной власти.

Предлагаемые подходы и принципы разграничения полномочий органов публичной власти "по вертикали и горизонтали", по нашему мнению, позволяют постепенно, без радикальных трансформаций, не разрушая сложившуюся систему органов публичной власти, упорядочить их деятельность, разграничив одновременно и ответственность каждого из органов в сфере своего ведения. Очевидно, что предполагаемая работа в большей степени будет связана с систематизацией и детализацией полномочий органов публичной власти, прежде всего правовых актов федерального уровня, что связано с необходимостью выполнения огромного объема работ, по меньшей мере, в пределах 300 федеральных законов. Однако, как показывают предварительные результаты деятельности Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении вопросов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, такие работы в высшей степени необходимы. Надо отдавать себе отчет в том, что они потребуют привлечения больших кадровых, финансовых и организационных ресурсов. Однако систематизация и унификация полномочий, детализация вопросов ведения позволит не только навести определенный порядок во взаимодействии органов власти по "вертикали и горизонтали", но и будет служить некоторой "эталонной" основой для издания подзаконных актов - постановлений и распоряжений Правительства РФ, актов министерств и ведомств. Иными словами, предлагаемые изменения и дополнения в федеральные законы могут существенным образом повлиять на упорядочение как подзаконного нормотворчества в системе исполнительной власти федерального уровня, так и законодательной деятельности субъектов Федерации.

Для того, чтобы обеспечить системность и непротиворечивость нормотворчества на федеральном уровне в рассматриваемой сфере разграничения полномочий, целесообразно в проекте разрабатываемого федерального закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации предусмотреть иерархию федеральных законов в отношении разграничения полномочий, а в проекте федерального закона о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов предусмотреть нормы, процедурно обеспечивающие такую иерархию. В частности, в проекты необходимо внести нормы об обязательности внесения изменений и дополнений в Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в случае, если предполагаемые к принятию проекты отраслевых федеральных законов предусматривают разграничение полномочий между органами публичной власти. Если такие изменения и дополнения в указанные базовые законы не вносятся - это означает, что необходимо принимать специальный федеральный закон о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями с передачей им необходимых финансовых ресурсов. Соответствующие нормы, регулирующие юридико-технические особенности нормотворчества в системе разграничения полномочий между органами публичной власти, необходимо предусмотреть и в проекте федерального закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации. В этом законе крайне необходимо предусмотреть также и процедуру обязательной заявительной регистрации нормативных правовых актов и определенной категории индивидуальных правовых актов органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Федерации в структурных подразделениях органов юстиции Российской Федерации.

Естественно, что предлагаемые принципы должны быть реализованы и в системе федерального финансового и налогового законодательства. Так, в Бюджетный кодекс Российской Федерации должны быть внесены нормы о запрете включения в местные бюджеты статей расходов, предусматривающих исполнение государственных полномочий, в случае, если такими полномочиями органы местного самоуправления не были наделены законом. Последнее предполагает детализацию расходов местных бюджетов в Федеральном законе о бюджетной классификации. Такие нормы могут быть включены в Федеральный закон о бюджетной классификации в качестве рекомендательных, однако их необходимо вводить, поскольку разграничение полномочий по конкретным вопросам местного значения должно осуществляться в системной связи с разграничением бюджетных ресурсов и ответственностью за исполнение полномочий и использование финансовых ресурсов, предусмотренных для реализации этих полномочий.

Практика реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" показала, что в федеральном законе недостаточно установить общие принципы в форме декларации. Необходимо облечь эти общие принципы в конкретные правовые предписания, а в ряде случаев установить и запретительные нормы прямого действия. Фундаментальной правовой основой для включения подобных норм в федеральный закон являются известные постановления Конституционного Суда РФ*(8), относящиеся к организации и деятельности местного самоуправления в системе публичной власти. Например, в федеральном законе должны быть конкретизированы правовые позиции Конституционного Суда РФ о запрете договорных отношений при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, о праве органов местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы, о запрете передачи органами местного самоуправления полномочий органам государственной власти, о принципах, порядке, формах и пределах контроля за деятельностью органов местного самоуправления и др. При этом, учитывая правовые позиции Конституционного Суда РФ, в Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" необходимо внести изменения и дополнения, регламентирующие принципы и порядок образования территориальных органов государственной власти субъектов Федерации (органов власти соответствующих административно-территориальных единиц), принципы и порядок их взаимодействия с органами местного самоуправления, принципы и порядок определения уровней местного самоуправления. Особой нормативной детализации требуют правовые позиции Конституционного Суда РФ, относящиеся к обеспечению конституционных гарантий прав граждан, такие, как изменение границ муниципальных образований, на проведение местных референдумов, запрет ограничений прав граждан на местное самоуправление, и др. Нормы федеральных законов, конкретизирующие конституционные нормы и правовые позиции Конституционного Суда РФ в этой сфере, должны быть нормами прямого действия.

В заключение необходимо отметить, что в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" требуется дать развернутое толкование некоторых понятий, таких, например, как "другие органы местного самоуправления", и, в максимальной степени, устранить тройные и двойные ссылки на федеральные законы, законы субъектов Федерации и уставы муниципальных образований. Общая идеология должна заключаться в дополнении федерального закона вариантами рекомендательных норм для законодателей субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Причем в случае, если законодатели субъекта Российской Федерации в своем законе или органы местного самоуправления в своих решениях не реализуют одну из предлагаемых диспозитивных, рекомендательных норм в определенный, установленный федеральным законом срок, федеральным законом должна быть предусмотрена процедура прямого введения действия конкретных норм.

А.Н. Дементьев,

государственный советник Российской Федерации 2-го класса

"Гражданин и право", N 5, май 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Трудовой кодекс, Градостроительный кодекс и др.

*(2) Это означает, что не только не были реализованы права, но и не были выполнены требования федерального закона о нормативном регулировании определенных сфер. На этот факт обращается внимание в многочисленных публикациях.

*(3) Полномочия органов власти содержат комплекс (объем) прав и обязанностей. Под компетенцией органа власти понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения (см.: Малый А.Ф. Государство и право. 2001. N 3. С.94-99).

*(4) К предметам ведения относятся вопросы - направления деятельности, в пределах которых орган власти реализует властные полномочия (см.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998).

*(5) Как известно, после принятия Конституции РФ весьма популярной была идея поселенческого принципа организации местного самоуправления. Сторонники этой идеи полагали, что конституционная формула ст.131 об осуществлении местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях исчерпывающим образом устанавливает поселенческий принцип организации одноуровневого местного самоуправления. Однако практика реализации этой идеи привела к многочисленным малообоснованным изменениям в субъектах Российской Федерации территориальной организации местного самоуправления. Зачастую эта идея использовалась также в политических целях и служила оправданием преобразований одноуровневой модели в двухуровневую, и наоборот.

*(6) Необходимо помнить, что и районы, и сельские округа исторически "выросли" из земского уездного и волостного самоуправления, а позднее из территорий районов и "сельсоветов". Попытки трансформировать такую исторически сложившуюся территориальную организацию терпели неудачу в советское время и, как показал опыт территориальной организации местной власти последних лет после принятия Конституции РФ, потерпели неудачу и сейчас. И это не случайно. Поэтому к предложениям укрупнения районов в округа, радикальному изменению их границ необходимо относиться с большой осторожностью. Практическая реализация подобных предложений может существенно дезорганизовать не только местное самоуправление как элемент системы осуществления публичной власти, но и дестабилизировать государственное управление.

*(7) Необходимо напомнить, что в соответствии с положениями ст.56 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в настоящее время статьи 49-76, 80-86 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" продолжают действовать. Однако, практически ни в одном из субъектов Федерации они не применяются несмотря на то, что удовлетворительного разграничения предметов ведения между муниципальными образованиями двух уровней в законах субъектов Федерации не проведено.

*(8) Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности п.1 ст.58 и п.2 ст.59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. от 22 апреля 1996 г.), Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области, Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области" и др.