Судебная защита прав участников земельных отношений (Е. Чесовской, "Российская юстиция", N 6, июнь 2002 г.)

Судебная защита прав участников земельных отношений

В новом Земельном кодексе РФ (далее - ЗК), который был подписан Президентом РФ 25 октября 2001 г. и является теперь основным источником правового регулирования земельных отношений, значительный объем занимают правила, регламентирующие порядок и условия судебной защиты прав и охраняемых законом интересов землепользователей. С принятием этого Кодекса восполнен законодательный вакуум, имевший место с момента признания недействующим третьего раздела Земельного кодекса РСФСР на основании Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. В Кодексе нашли отражение конституционные принципы невозможности лишения собственника имущества иначе как по решению суда и принудительного его отчуждения для государственных нужд без предварительного и равноценного возмещения (ст.35 Конституции РФ). Так, в ст.55 ЗК предусмотрено, что принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда.

Прогрессивность данных положений очевидна. Но, несмотря на тщательную подготовку последней редакции данного кодифицированного акта, формулировки некоторых его положений вызывают ряд вопросов.

Статья 50 ЗК закрепила правило, предусматривающее возможность безвозмездного изъятия у собственника его земельного участка по решению суда в виде санкции за совершенное преступление. Однако редакция данной нормы вызывает неоднозначность его толкования и применения, поскольку имеет место явная несогласованность данной нормы с положениями уголовного права. Так, согласно ст.52 УК РФ конфискация имущества устанавливается за тяжкие и особо тяжкие преступления, совершенные из корыстных побуждений, и может быть назначена судом только в случаях, предусмотренных соответствующими статьями его Особенной части. Как видно из сравнительного анализа текстов приведенных норм, в структуре ст.50 ЗК нет ряда важнейших условий применения указанной санкции: тяжесть преступления, его корыстные мотивы, предусмотренный нормами Особенной части УК перечень составов преступлений. Думается, данную статью ЗК следует дополнить ссылкой на возможность конфискации земельного участка по приговору суда (постановление суда в форме решения выносится по гражданским делам) за совершение преступления, указанного в соответствующей статье Особенной части УК, предусматривающей данный вид наказания.

Обращают на себя внимание также правила ст.55 ЗК, регламентирующие условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лица, не являющегося его собственником, ввиду ненадлежащего использования земли. В них изложена процедура принудительного прекращения права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в случаях его ненадлежащего использования по предусмотренным законом основаниям.

В рамках данной процедуры исполнительный орган государственной власти, уполномоченный на осуществление государственного земельного контроля, одновременно с наложением штрафа на виновное лицо выносит предупреждение относительно допущенных земельных правонарушений и необходимости их устранения. Если этого не сделано, орган государственной власти, вынесший предупреждение, направляет материалы в органы власти, указанные ст.29 ЗК, которые направляют в суд заявление о прекращении права на земельный участок.

По истечении 10-дневного срока с момента принятия решения суда о прекращении права на земельный участок исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления направляет заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок с приложением акта в орган государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним.

Как представляется, приведенное правило нуждается в корректировке, поскольку его редакция противоречит предусмотренному гражданским процессуальным законодательством правилу о возможности кассационного либо апелляционного обжалования судебного решения в 10-дневный срок после его вынесения в окончательной форме (ст.ст.284, 318 ГПК РСФСР). В данном случае достаточно указания о направлении заявления о государственной регистрации прекращения права на земельный участок после вступления решения суда в законную силу, если оно не подлежит немедленному исполнению в порядке ст.211 ГПК.

Поскольку процедура принудительного прекращения прав на земельный участок включает в качестве необходимого элемента гражданское судопроизводство, то вызывает сомнение необходимость правила, закрепленного в п.7 ст.54 ЗК. Оно предусматривает возможность обжалования в суд решения об изъятии земельного участка из-за его ненадлежащего использования. Если даже предположить, что законодатель имел в виду изъятие земельного участка в натуре на основании вступившего в законную силу судебного решения, то и тогда непонятно, о каком еще решении, обжалуемом в судебном порядке, идет речь в указанной норме.

Обращает на себя внимание определенная незавершенность формулировки правила, закрепленного в п.7 ст.56 ЗК, - об обжаловании в судебном порядке ограничения прав на землю. Исходя из буквального его толкования, ограничение прав на землю может быть оспорено только физическими лицами в суд общей юрисдикции и исключительно в рамках гражданских процессуальных норм, регламентирующих обжалование действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (гл.24.1 ГПК). Права и охраняемые законом интересы юридических лиц и иных образований, а также граждан-предпринимателей в таком случае остаются вне сферы судебной защиты, поскольку в арбитражном процессуальном законодательстве говорится в подобных случаях об исковом производстве и не предусматривается возможности обращения названных субъектов права с таким обращением, как жалоба. Думается, в данном случае нет необходимости указывать в земельном законодательстве конкретные и исчерпывающие формы судебной защиты нарушенного права, поскольку эта сфера общественных отношений относится к предмету процессуальных отраслей права и достаточно полно ими урегулирована.

На мой взгляд, требует доработки правило ст.56 ЗК, предусматривающее возможность ограничения прав на землю как в административном, так и судебном порядке. Ведь критериев разграничения судебной подведомственности и подведомственности таких дел органам государственной власти и местного самоуправления в законе нет. Исходя из основополагающего правового принципа о возможности судебной защиты прав, нарушенных административным актом (ст.46 Конституции РФ, ст.11 ГК), необходимо закрепить правило, согласно которому судам подведомственны дела об оспаривании действий (бездействия) властных структур, ограничивающих права на землю. Именно посредством судебной процедуры следует устранять неопределенность в правах и обязанностях субъектов земельных правоотношений. Там, где отсутствует спор, ограничение прав на землю в рамках установленной законом процедуры возможно в административном порядке с сохранением права обращения в суд в связи с действиями (бездействием) властных структур. В данном случае не имеется в виду судебный порядок, предусмотренный ст.ст.54 и 55 ЗК, поскольку он имеет иную целевую направленность и природу.

Думается, в ЗК следует предусмотреть общую норму, закрепляющую возможность любого заинтересованного лица обратиться в суд за защитой прав в сфере земельных отношений.

Формулировка ст.ст.60 и 61 ЗК относительно возможности признания недействительными нормативных актов исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления в судебном порядке также нуждается в корректировке, поскольку вводит дополнительное условие применения данной нормы в виде отсылки к законам, предусматривающим такие случаи. Тем самым без всяких оснований существенно сужается сфера судебной защиты земельных прав, поскольку в гражданском процессуальном праве успешно применяется общепризнанная норма о возможности обжалования в суд любых нормативных актов, за исключением отнесенных к подведомственности Конституционного Суда РФ, и актов, для которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования (ст.ст.239.2, 239.3 ГПК).

Вызывает возражения формулировка п.2 ст.61 ЗК, возлагающего обязанность возмещения гражданину или юридическому лицу убытков, причиненных в результате издания незаконного акта государственным органом исполнительной власти, на этот орган. Данное правило противоречит положениям ст.1069 ГК, по которым вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны ее субъекта или казны муниципального образования. Совершенно очевидно, что указание на исполнительный орган государственной власти как на субъект возмещения вреда не только противоречит закрепленным в гражданском законодательстве основополагающим правилам, но и сужает состав властных структур, поскольку за рамками ответственности остаются другие ветви власти, включая органы местного самоуправления и должностных лиц.

Во избежание приведенной коллизии, думается, достаточно указания на возможность возмещения данных убытков в соответствии с правилами гражданского законодательства.

Е. Чесовской,

судья Белгородского областного суда,

кандидат юридических наук, доцент

"Российская юстиция", N 6, июнь 2002 г.