Особенности природных объектов и их отражение в правовом регулировании (В. Плохова, "Российская юстиция", N 6, июнь 2002 г.)

Особенности природных объектов и их отражение
в правовом регулировании

Экономическая потребность России в дополнительных средствах удовлетворяется в значительной мере (и даже в основном) за счет природных ресурсов. Это обстоятельство, а также интерес к более глубокому исследованию объектов права собственности в гражданском праве стимулировали оживленные дискуссии среди специалистов практически всех отраслей права относительно признания или непризнания объектов природы предметом (объектом) права собственности. Особенно это коснулось земли, полезных ископаемых.

По результатам обсуждения проблемы выявились три позиции. Сторонники первой из них, ссылаясь на ст.ст.9 и 36 Конституции РФ и на ст.ст.129 и 130 ГК РФ, признают возможность нахождения земли, полезных ископаемых и других природных объектов, как и других вещей, имущества, в собственности и утверждают, что они обладают всеми гражданско-правовыми признаками вещи и поэтому на них можно распространить право собственности.

Другие ученые полагают, что на часть природных объектов - отведенные для природопользования карьеры, земельные участки и т.д. - возможно распространение права собственности. Другая же часть таких объектов, например лесной фонд, земли сельскохозяйственного назначения и т.д., под правовой режим права собственности не подпадают, использование их должно регламентироваться специальными законами. В связи с этим, а также ссылаясь на недостатки в регулятивном законодательстве и слабую защиту природных ресурсов в действующем УК (санкции за экологические преступления намного меньше, чем за преступления против собственности), одни криминалисты стали утверждать, что правильнее охранять природные ресурсы нормами уголовного права, закрепленными в главе 21 УК "Преступления против собственности", а не в главе 26 УК "Экологические преступления", как это делается сейчас. Есть и такое мнение - на переданную в пользование часть природных ресурсов можно распространить право собственности и охранять их нормами о преступлениях против собственности, а нераспределенную часть - достояние - охранять нормами об ответственности за экологические преступления.

Ученые, придерживающиеся третьей позиции, предостерегают общество от свободного оборота любых природных объектов. Они считают, что последние не обладают многими признаками, характерными для вещи как объекта вещного права собственности и имущества как гражданско-правовой категории. Действительно, природные объекты, в том числе и природные ресурсы, имеют много особенностей, отличающих их от обычных вещей и имущества. Они прежде всего олицетворяют и природный экономический ресурс, и экологическую среду. Природные объекты - дар природы, данный всему человечеству, настоящим и будущим поколениям. Эта особенность рассматриваемых объектов предопределяет два естественных права на него. С одной стороны, естественное право каждого человека на природопользование в местах своего проживания и хозяйственной деятельности. Это право, однако, не закреплено в Конституции РФ, хотя необходимость такого закрепления вытекает из сущности рассматриваемых объектов, из неразделимости природы и человека. Ведь за счет нее человек удовлетворяет свои разнообразные потребности.

Природным объектам как экономическим ресурсам, кроме того, свойственна их неразрывная связь между собой и особенно с землей: одни из них находятся над ней (воздух, вода, животный и растительный мир), другие - под ней (полезные ископаемые). Кроме того, природные объекты - это экологическая среда. Естественное право на благоприятную окружающую среду, которое сродни праву на жизнь, закреплено в ст.42 Конституции РФ и в Федеральном законе "Об охране окружающей природной среды".

Эти естественные особенности природных объектов дают о себе знать и при определении их признаков как объекта права собственности и иных гражданских прав. Так, в отличие от прочих вещей как объектов права собственности, в природные объекты не вложен человеческий труд, а потому и цена их определяется главным образом экономическими и политическими соображениями, спросом и предложением на них.

Не обладают рассматриваемые объекты и признаком дискретности. Это особенно видно на примере животного мира, находящегося в естественном состоянии. Не обладают в полном смысле этим признаком и горные отводы, отведенные земельные участки и т.д.

Невозможность отделения, выделения, допустим, земельного участка от остальной земли или горного отвода от земли в качестве поверхностного слоя и т.д. придает условность и следующему признаку объекта гражданских прав - возможности нахождения их в свободном гражданском обороте. Несмотря на то, что ст.ст.129 и 130 ГК называют такую возможность применительно к некоторым природным объектам, и отдельные ученые видят этот признак и в природных ресурсах, все же в полном смысле в оборот поступают носители права пользования природными ресурсами, а не они сами. И все правомочия собственника специфичны из-за естественных свойств природных объектов. Ими нельзя в полном смысле владеть, распоряжаться. Правомочие пользования тоже возможно с массой оговорок.

Все эти исключения из правил заставляют задуматься: могут ли объекты природы быть предметом чьей-либо собственности? Могут ли они принадлежать исключительно кому-то? Есть ли такой собственник, который вправе ими распорядиться исключительно по своему усмотрению?

Правовой режим всех природных объектов и природных ресурсов пока четко не определен, а в отношении некоторых объектов природы он непоследователен. Так, в отношении животного мира Конституция РФ не определяет его принадлежность. В Федеративном договоре данный вопрос решается более определенно: животный мир является собственностью государств, входящих в Российскую Федерацию. Закон о животном мире в преамбуле говорит, что животный мир является достоянием народов Российской Федерации, а в ст.4 закрепляет право государственной собственности на животный мир в пределах территории России. Порядок разграничения государственной собственности на федеральную и субъектов Федерации в Законе не определен. В законодательстве субъектов Федерации природные ресурсы объявляются собственностью народа, проживающего на территории субъекта.

Между тем международное право не использует понятия "собственность" применительно к природным ресурсам. Действительно, они не могут породить собственнические отношения в точном смысле этого понятия. Не случайно поэтому законодатель использует для обозначения принадлежности природных ресурсов термины: достояние, народное достояние или государственная собственность.

В юридической литературе на этот счет высказываются различные мнения. Одни исследователи государственную собственность здесь не признают, так как, по их мнению, кусочек природных объектов должен принадлежать каждому. Поэтому они утверждают, что правильнее именовать природные ресурсы народным достоянием, не приравнивая его к государственной собственности, не регулировать соответствующие отношения в ГК, а четко определить правовой режим этого достояния в специальном законодательстве.

Другие, наоборот, в "народном достоянии" видят лишь политическую завесу нераздельной собственности государства, дистанцированной от народа, как это было в истории нашего государства в советский период. Кроме того, утверждают они, не представляется возможным персонифицировать отношения по поводу этого достояния.

Думается, точнее всего естественные особенности объектов природы отражают понятия "публичное народное достояние" или "публичная собственность особого рода".

Опасения относительно политизированности данных понятий, недостаточной персонификации субъектов отношений по поводу этого достояния представляются недостаточно обоснованными. Не случайно лесной фонд, согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, "представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим".

Российская Федерация как государство не может осуществлять свои полномочия собственника природных объектов по своему усмотрению, не согласовав свою позицию с отдельным человеком и в ущерб гражданам своей страны (особенно неприродопользователей) как настоящего, так и будущего поколений. Основные пути оптимального соотношения природы и общества заложены в концепции устойчивого развития, предложенной как в международных, так и в российских правовых актах. Государство обязано найти компромисс между естественным правом каждого человека на природопользование и на благоприятную окружающую среду, поскольку эти права находятся как бы в конфликте: любое природопользование (а тем более ненадлежащее) всегда нарушает право других, да и самого природопользователя на благоприятную окружающую среду.

Эта обязанность заложена в ст.2 Конституции РФ, согласно которой государство обязано признавать, соблюдать и защищать право каждого гражданина, в том числе и природопользователя, на благоприятную окружающую среду. Согласно понятию благоприятной окружающей среды, заложенному в Федеральном законе "Об охране окружающей природной среды", государство должно жестко регулировать и контролировать природопользование, разработать научно обоснованные, предельно допустимые показатели изменения природной среды и следить за соблюдением их всеми природопользователями. В свою очередь, за неразработку их, бесконтрольность, нарушение природопользования государство обязано предусмотреть эффективные меры ответственности, а также и меры предупреждения этих нарушений.

Отсюда, на мой взгляд, следует, что в отношениях природопользования государство выступает не просто как собственник, продающий или пускающий в оборот свое имущество и забывающий о нем, а скорее всего как управляющий процессом природопользования. Эти отношения публично-властные. Для них характерны две стороны: управляющий и управляемый, которые не находятся в равном положении, что характерно для гражданско-правовых отношений собственности. Поэтому представляется обоснованной криминализация грубых нарушений природопользования в главе 26 УК "Экологические преступления". Что касается ответственности за несоблюдение своих обязанностей по четкой регламентации и контролю за природопользованием со стороны чиновников государственных органов, то, видимо, это возможно в рамках должностных преступлений. Хотя, как показывает практика, несмотря на массовый характер правонарушений как с той, так и с другой стороны, должностные лица за названные деяния никогда не привлекались к ответственности, а в отношении природопользователей штрафные санкции просто неэффективны. Поэтому нужно искать экономические рычаги, предотвращающие рассматриваемые правонарушения, а затем предусмотреть в законах, в том числе и в УК, более действенные санкции.

Таким образом, природные объекты в естественном состоянии не подпадают под собственнические в точном смысле слова как в узкой интерпретации - вещное право собственности, так и в широкой его интерпретации (полная власть над имуществом в широком смысле слова). По нормам действующего конституционного и гражданского законодательства, а также законодательства, регламентирующего использование конкретных природных объектов, четко не просматривается их правовой режим. Можно предложить такую формулировку: недвижимые природные объекты - это федеральная публичная государственная собственность особого рода, публичное достояние народа. Поэтому она не может охраняться в рамках составов преступлений против собственности, если природные объекты не "вырваны", обособлены от природы и в них не вложен человеческий труд.

Охрана их в рамках ответственности за экологические преступления представляется более предпочтительной с учетом заложенности в них естественных прав человека на природопользование и на благоприятную окружающую среду.

Возражения против названного положения, обусловленные недостаточно жесткой охраной природных объектов по сравнению с преступлениями против собственности (судя по санкциям), также недостаточно обоснованы. Экологические преступления и наказываться должны иначе, чем преступления против собственности, поскольку в природный объект никто не вкладывал своих средств и сил; право на природный объект имеет каждый, кто проживает и ведет хозяйственную деятельность на определенной территории; в одном лице выступают и виновный (природопользователь, работник государственного органа), и потерпевший; государство не всегда выполняет должным образом свои функции по четкому регулированию и контролю природопользования. При этом штрафные санкции, как показывают исследования, неэффективны, надо искать другие, возможно экономические, рычаги, с помощью которых можно не допускать нарушения экологических прав как со стороны государственных органов, так и со стороны самих граждан.

Что касается выделенной делянки леса, горного отвода, то, поскольку отдельное право на пользование ими и передачу этого права заложено в носителе этого права (соответственно лицензия и договор, лицензия и охотничий билет), возможна его охрана нормами гл.21 "Преступления против собственности". Ведь в носителе этого права заложено имущественное право, которое входит в понятие имущества в широком смысле слова и соответственно может быть предметом преступлений против собственности.

В. Плохова,

доцент Алтайского госуниверситета,

кандидат юридических наук

"Российская юстиция", N 6, июнь 2002 г.