Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 4 апреля 2002 г. N КГ-А41/1812-02 Суд обоснованно признал недействительными ненормативные акты органов ФСФО РФ, которыми было приостановлено действие лицензии арбитражного управляющего, т.к. установленный Положением об осуществлении сотрудниками ФСФО РФ надзора за деятельностью арбитражных управляющих порядок приведения подобных решений в исполнение лишает лицензиата права на осуществление деятельности в качестве арбитражного управляющего, поскольку приостановление действия лицензии фактически влечет прекращение такого права

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа
от 4 апреля 2002 г. N КГ-А41/1812-02

ГАРАНТ:

См. также извлечение из определения Кассационной коллегии ВС РФ от 3 апреля 2001 г. N КАС 01-102 "Абзац 7 п.16, абз.1 п.34, абз.2, 4, 5, 8 и 9 п. 28 Положения об осуществлении сотрудниками Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству надзора за деятельностью арбитражных управляющих, утвержденного распоряжением Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству от 27 августа 1999 г. N 23-р, признаны недействительными (незаконными)"

постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 15.08.2001 отменено решение Арбитражного суда Московской области от 16.05.2001 с направлением дела N А41-К2-16767/00 на новое рассмотрение в первую инстанцию того же арбитражного суда.

Как усматривается из материалов данного дела, иск заявлен на основании ст.ст. 12, 13 ГК РФ, п. 3 ст.29 АПК РФ в Арбитражный суд Московской области предпринимателем, осуществляющим свою деятельность без образования юридического лица, Душиным В.Э. (Душин В.Э.), Закрытым акционерным обществом "Авиатехнология" (ЗАО "Авиатехнология"), Закрытым акционерным обществом "Авиасплав" (ЗАО "Авиасплав"), Закрытым акционерным обществом "ПроКонсульт" (ЗАО "ПроКонсульт"), Закрытым акционерным обществом "АТ-Финанс" (ЗАО "АТ-Финанс") к Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России) и к Территориальному органу ФСФО России в Московской области (ТО ФСФО России в Московской области) о признании недействительными ненормативных актов государственных органов - акта ТО ФСФО России в Московской области по материалам проверки деятельности конкурсного управляющего ОАО "Быково-Авиа" (письмо ТО ФСФО России в Московской области от 21 августа 2000 г. N АБ-3134 с приложениями на 75 листах), распоряжения ФСФО России от 11 сентября 2000 г. N 141-р, приказа ФСФО России от 31 июля 2000 г. N 229, решения Центральной комиссии ФСФО России по рассмотрению дел по фактам несоблюдения арбитражными управляющими требований и условий лицензируемого вида деятельности, утвержденного протоколом от 29 августа 2000 г. N 112 (т. 1, л.д. 4-17).

В качестве правового обоснования требований указывается на нарушение принятием оспоренных актов предусмотренных ст.ст. 8, 34, 35 Конституции РФ прав и свобод истцов, влияющих на интересы последних в имущественной сфере деятельности.

В принятом арбитражным судом дополнении к исковым требованиям истцы просили также признать недействительными акт ТО ФСФО России в Московской области по материалам дополнительной выборочной проверки деятельности конкурсного управляющего ОАО "Быково-Авиа" Душина В.Э., решение Центральной комиссии ФСФО России по рассмотрению дел по фактам несоблюдения арбитражными управляющими требований и условий лицензируемого вида деятельности, утвержденного протоколом от 13 марта 2001 г., распоряжения ФСФО России, которым утвержден упомянутый протокол от 13 марта 2001 г. (т. 4, л.д. 4-10).

До принятия решения по делу истцы, не меняя основания иска и уточнив исковые требования, просили признать недействительными ненормативные акты государственных органов: акт ТО ФСФО России в Московской области по материалам проверки деятельности конкурсного управляющего ОАО "Быково-Авиа" (письмо ТО ФСФО России в Московской области от 28 августа 2000 г. N АБ-3134 с приложениями на 75 листах), распоряжение ФСФО России от 11 сентября 2000 г. N 141-р, приказ ФСФО России от 31 июля 2000 г. N 229, решение Центральной комиссии ФСФО России по рассмотрению дел по фактам несоблюдения арбитражным управляющим требований и условий лицензируемого вида деятельности, утвержденное протоколом от 29 августа 2000 г. N 112, акт ТО ФСФО России в Московской области по материалам дополнительной выборочной проверки деятельности арбитражного управляющего ОАО "Быково-Авиа" Душина Владимира Эрнестовича от 5 марта 2001 г., решение Центральной комиссии ФСФО России по рассмотрению дел по фактам несоблюдения арбитражными управляющими требований и условий лицензируемого вида деятельности, утвержденного протоколом от 13 марта 2001 г. N 59, распоряжение ФСФО России от 28 марта 2001 г. N 93-р об отзыве лицензии Душина В.Э., утвердившее протокол Центральной комиссии по рассмотрению дел по фактам несоблюдения арбитражными управляющими требований и условий лицензируемого вида деятельности от 13 марта 2001 г. N 59 (т. 4, л.д. 110-112).

При повторном рассмотрении заявленных исковых требований решением Арбитражного суда Московской области от 13 декабря 2001 г. признаны недействительными акт ТО ФСФО России в Московской области по материалам проверки деятельности конкурсного управляющего ОАО "Быково-Авиа" без номера и даты, распоряжение ФСФО России от 11 сентября 2000 г. N 141-р, приказ ФСФО России от 31 июля 2000 г. N 229, решение Центральной комиссии ФСФО России, утвержденное протоколом от 29 августа 2000 г. N 112, акт ТО ФСФО России в Московской области по материалам дополнительной выборочной проверки деятельности арбитражного управляющего ОАО "Быково-Авиа" от 5 марта 2001 г., решение Центральной комиссии ФСФО России, утвержденное протоколом от 13 марта 2001 г. N 59, и распоряжение ФСФО России от 28 марта 2001 г. N 93-р.

Решение суда первой инстанции мотивировано наличием предусмотренного п. 1 ст. 105 АПК РФ права соединить в одном исковом заявлении требования о признании ненормативных актов госорганов, как связанных между собой по существу последовательным их изданием каждым из компетентных органов ФСФО России в пределах своих полномочий.

Правомерность обращения с иском по месту нахождения территориального органа ФСФО России в Московской области, как одного из ответчиков, мотивирована указанием на ст.29 АПК РФ.

Вывод о заинтересованности истцов - юридических лиц в удовлетворении иска обоснован судом указанием на негативные последствия для их прав кредиторов ОАО "Быково-Авиа" в связи с содержащимися в актах госорганов выводами.

Приказ ФСФО России от 31.07.2000 N 229 об открытии в отношении конкурсного управляющего ОАО "Быково-Авиа" Душина В.Э. надзорного производства признан недействительным, как изданный с нарушением правил п.п. 10, 11 распоряжения ФСФО РФ N 23-р от 27.08.99 в отсутствие указанных в законе правовых оснований для его издания.

Акты ТО ФСФО России в Московской области соответственно б/н и даты и от 05.03.2001, решения Центральной комиссии ФСФО России, утвержденные протоколами, соответственно, от 29.08.2000 N 112, от 13.03.2001 N 59, распоряжения ФСФО России от 11.09.2000 N 141-р, от 28.03.2001 N 93-р признаны недействительными, как нарушающие указанные в ст.ст. 8, 34, 35 Конституции РФ права граждан РФ в связи с их изданием в отсутствие уведомления об этом истца и лишением его возможности представления возражений и доказательств в свою защиту. При этом суд исходил из того, что оспоренные ненормативные акты госорганов напрямую влияют на деловую репутацию ПБОЮЛ Душина В.Э. при осуществлении им деятельности арбитражного управляющего в предпринимательских целях.

Кроме того, суд первой инстанции высказался о неправомерности выводов по результатам проверок о нарушении указанным истцом норм законодательства о несостоятельности в процедуре конкурсного производства ОАО "Быково-Авиа".

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции судом апелляционной инстанции не проверялись.

В кассационной жалобе ТО ФСФО России в Московской области просит решение от 13 декабря 2001 г. отменить и передать дело на новое рассмотрение в связи с его недостаточной обоснованностью, нарушением ст. 178 АПК РФ (т.6, л.д. 65-70).

Давая объяснения в заседании кассационной инстанции, представитель ТО ФСФО России в Московской области привел доводы, аналогичные изложенным в жалобе.

ПБОЮЛ Душин В.Э., в лице своего представителя, возражал против удовлетворения жалобы по мотивам, содержащимся в изложенном письменно выступлении в суде.

ФСФО России, ЗАО "Авиатехнология", ЗАО "Авиасплав", ЗАО "ПроКонсульт", ЗАО "АТ-Финанс", надлежаще извещенные о времени и месте заседания, своих представителей в суд не направили.

Изучив материалы дела, обсудив доводы сторон, суд кассационной инстанции предусмотренных ст. 176 АПК РФ оснований к отмене или изменению принятого по делу судебного акта не находит.

Решение Арбитражного суда Московской области от 13.12.2001 по делу N А41-К2-16767/00 отвечает требованиям ст.ст. 124, 125, 127 АПК РФ, принято при отсутствии нарушений норм процессуального права.

Спор разрешен при верном применении надлежащих норм материального права, с соблюдением требований, предусмотренных ст. 178 АПК РФ.

Поскольку иск заявлен о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, суд первой инстанции обоснованно исходил из правил п. 1 ст. 105 АПК РФ и, учитывая указания суда кассационной инстанции, верно определил предмет доказывания с учетом взаимосвязанности действий органов ФСФО России, выразившихся в принятии установленных для них нормами закона актов.

Закрепленные в таких актах действия содержат властно-распорядительные предписания локального характера, в связи с чем отнесение их к ненормативным актам госорганов следует признавать верным.

В силу ч. 2 ст. 22 АПК РФ к экономическим спорам, разрешаемым арбитражным судом, в частности, относятся споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан-предпринимателей.

Согласно постановлению Правительства РФ от 17.02.98 N 202 в связи с введением в действие с 1 марта 1998 года ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению (в последующем - Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству) отнесена к государственному органу Российской Федерации по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению, функции которого для целей процедуры банкротства определены ч. 2 ст. 19, ст. 25 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)".

В связи с предусмотренной ч. 2 ст. 19 указанного закона возможностью осуществления деятельности арбитражного управляющего лишь на основании лицензии, лицензирование этой деятельности, выдача лицензии, а также порядок ее приостановления, аннулирования и отзыва в случае несоблюдения арбитражными управляющими требований и условий лицензируемого вида деятельности производится в соответствии с правилами, установленными ФСФО России, как государственным органом, уполномоченным государством на выдачу лицензий и осуществление надзора за соблюдением арбитражными управляющими требований и условий, предъявляемых к такой деятельности.

Порядок и условия выдачи ФСФО России (ранее ФСДН России) лицензий установлены Положением о лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих, утвержденным постановлением Правительства РФ от 25.12.98 N 1544 (далее - Положение о лицензировании).

Процедура осуществления ФСФО России надзора за деятельностью арбитражных управляющих предусмотрена одноименным Положением, утвержденным распоряжением ФСФО России от 27.08.99 N 23-р (далее - Положение о надзоре).

Из содержания приказа ФСФО России за N 229 от 31.07.2000 следует принятие решения об открытии надзорного производства в отношении конкурсного управляющего ОАО "Быково-Авиа" Душина В.Э. с указанием на пункт 10 Положения о надзоре, предусматривающего основания проведения проверки в режиме выборочной.

В нарушение требований приведенной нормы права, оспоренный приказ не содержит указаний на основание проведения в отношении конкретного арбитражного управляющего такой проверки.

Кроме того, предусмотренные разделами 2, 3 Положения о надзоре порядок и форма осуществления ФСФО России правомочий но надзору в отсутствие обязанности данного органа по уведомлению арбитражного управляющего о принятии решения по проведению проверки его деятельности противоречат ст.ст. 8, 34, 35 Конституции РФ и нарушают права граждан РФ на защиту своих интересов.

Таким образом, изложенный в мотивировочной части решения суда первой инстанции вывод о несоответствии указанного ненормативного акта госоргана требованиям закона суд кассационной инстанции признает верным.

Составленные по результатам выборочной и дополнительной проверки деятельности ПБОЮЛ Душина В.Э. в качестве арбитражного управляющего ОАО "Быково-Авиа" акты б/н от 17.08.2000 и б/н от 05.03.2001 в совокупности с решениями Центральной комиссии ФСФО России, утвержденными протоколами N 112 от 29.08.2000 и N 59 от 13.03.2001, равно как и распоряжения ФСФО России N 141-р от 11.09.2000 и N 93-р от 28.03.2001, могут быть отнесены к ненормативным актам государственных органов, как отвечающие признакам, содержащимся в ст. 13 ГК РФ, и направленные на установление, изменение или отмену гражданских прав и обязанностей в виде властно-распорядительных предписаний в адрес ПБОЮЛ Душина В.Э.

Оспоренными актами ФСФСО России принято предусмотренное абзацем 7 пункта 16 Положения о надзоре решение о приостановлении действия лицензии арбитражного управляющего второй категории, серия АВ N 000524, выданной 10.03.2000 за рег. N 0000000025 Душину В.Э., и подаче заявления в арбитражный суд об аннулировании лицензии.

Учитывая, что согласно п. 3 ст. 13 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 25.08.98 N 158-ФЗ в ред. от 29.12.2000 лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа, выдавшего лицензию, который может реализовать указанное право лишь одновременно с принятием решения о приостановлении действия лицензии, разработанный Положением о надзоре порядок приведения вышеупомянутого решения в исполнение неправомерно лишает лицензиата права на осуществление деятельности в качестве арбитражного управляющего, поскольку приостановление действия лицензии влечет прекращение такого права.

В связи с изложенным, признание судом первой инстанции недействительными распоряжений ФСФО России за N 141-р от 11.09.2000, N 93-р от 28.03.2001, решений ФСФО России, оформленных протоколами Центральной комиссии ФСФО России за NN 112 от 29.08.2000, 59 от 13.03.2001 на основании составленных 17.08.2000 и 05.03.2001 актов проверок, как принятых в соответствии с нормами Положения о надзоре, противоречащими закону, суд кассационной инстанции находит правомерным.

Нельзя признать убедительными содержащиеся в решении суда первой инстанции мотивы, обосновывающие право привлеченных в дело в качестве истцов юридических лиц на иск по заявленным предмету и основанию в силу локальной субъектной направленности правовых последствий оспоренных ненормативных актов госоргана.

Однако, поскольку указанный неверный вывод не привел к принятию неправомерного решения по спору, судебный акт суда первой инстанции отмене не подлежит как это предусмотрено ч.2 ст. 176 АПК РФ.

Руководствуясь ст.ст. 171, 173-177 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Московской области от 13.12.2001 г. по делу N А41-К2-16767/00 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.