Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 14 июня 2022 г. N АПЛ22-187 Решение суда первой инстанции об отказе в иске о признании недействующим письма Федеральной антимонопольной службы от 25 сентября 2020 г. N ИА/83159/20 "О направлении рекомендаций по вопросу указания в извещении о проведении аукциона всех видов разрешённого использования земельных участков, предусмотренных правилами землепользования и застройки" оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 14 июня 2022 г. N АПЛ22-187

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова И.В.

при секретаре Шолгиной Н.И.

с участием прокурора Власовой Т.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Администрации городского округа "Город Архангельск" о признании недействующим письма Федеральной антимонопольной службы от 25 сентября 2020 г. N ИА/83159/20 "О направлении рекомендаций по вопросу указания в извещении о проведении аукциона всех видов разрешённого использования земельных участков, предусмотренных правилами землепользования и застройки"

по апелляционной жалобе Администрации городского округа "Город Архангельск" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 марта 2022 г. по делу N АКПИ22-56, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Федеральной антимонопольной службы Головановой Т.А., Лаировой А.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

25 сентября 2020 г. Федеральная антимонопольная служба (далее также - ФАС России) издала письмо N ИА/83159/20 "О направлении рекомендаций по вопросу указания в извещении о проведении аукциона всех видов разрешённого использования земельных участков, предусмотренных правилами землепользования и застройки" (далее - Письмо).

Письмо разработано в соответствии с пунктом 12 Плана оказания методической помощи территориальным органам ФАС России в 2020 г., утверждённого приказом ФАС России от 17 апреля 2020 г. N 410/20.

Администрация городского округа "Город Архангельск" обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим Письма по мотиву его противоречия пунктам 3, 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктам 1, 8, 9 статьи 39 ⁸ Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). В обоснование заявленного требования сослалась на то, что Письмо обладает нормативными свойствами, содержит разъяснения, устанавливающие предписания общего характера и правила, адресованные неопределённому кругу лиц, рассчитанные на неоднократное применение. При этом содержащееся в Письме предписание для организатора торгов обязательно указать в извещении о проведении аукциона все виды разрешённого использования земельного участка не соответствует градостроительному и земельному законодательству. Из административного иска также следует, что действующее законодательство не предусматривает возможность установления одновременно нескольких основных видов разрешённого использования земельного участка; при указании всех видов разрешённого использования земельного участка в аукционной документации будущему арендатору такого участка предоставляются широкие полномочия по использованию земельного участка в соответствии с любым видом разрешённого использования, что может противоречить градостроительным решениям, принятым органом местного самоуправления. Такой подход нарушает права собственника земельного участка по установлению ограничений в пользовании арендованным имуществом, в частности, путём указания цели использования такого имущества. Вопросы выработки градостроительных решений, определяющих стратегию развития города, относятся к компетенции органа местного самоуправления, который вправе ограничить для будущих правообладателей земельных участков объём правомочий, при этом арендатор не имеет прав как на одностороннее изменение видов разрешённого использования земельного участка, так и на изменение условий договора аренды в части своих правомочий и цели использования арендованного имущества. В рамках реализации градостроительной политики может возникнуть ситуация, при которой согласно планировке территории земельный участок, находящийся в границах одной территориальной зоны, возможно будет использовать исключительно с одним основным видом разрешённого использования несмотря на то, что градостроительным регламентом предусмотрены и иные основные виды разрешённого использования. Установление для земельного участка одновременно нескольких основных видов разрешённого использования земельного участка сделает невозможным определение выкупной цены (либо ставки арендной платы) для такого участка.

ФАС России административный иск не признала, указав, что Письмо издано в пределах предоставленных федеральному антимонопольному органу полномочий; не нарушает прав и законных интересов административного истца; Письмо не является актом, обладающим нормативными свойствами; содержащиеся в нём разъяснения не выходят за рамки адекватного толкования положений действующего законодательства и не влекут изменение правового регулирования соответствующих правоотношений.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письменном отзыве указало, что правовая оценка соответствия Письма нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, входит в полномочия органа судебной власти, к компетенции которого относится рассмотрение данного административного искового заявления.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 21 марта 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Администрация городского округа "Город Архангельск" просит отменить решение суда первой инстанции, как незаконное и необоснованное, и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Доводы апелляционной жалобы повторяют доводы административного иска. В частности, указывается, что ЗК РФ и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок проведения аукциона, непосредственно не устанавливают обязательное исполнение требования об указании в извещении о проведении аукциона всех видов разрешённого использования земельного участка, которые содержатся в правилах землепользования и застройки в пределах территориальной зоны, в отношении которой установлен градостроительный регламент, в том числе содержащий несколько видов разрешённого использования, а в абзаце восьмом Письма используется формулировка "должен указать". Письмо обладает нормативными свойствами, изменяет правовое регулирование проведения рассматриваемых по данному делу аукционов.

ФАС России в письменных возражениях на апелляционную жалобу, полагая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, отказав в удовлетворении апелляционной жалобы.

Минюст России в возражениях на апелляционную жалобу поддержал правовую позицию, изложенную суду первой инстанции в отзыве от 18 марта 2022 г. N 01-29718/22, просил рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителя названного министерства.

Административный истец, представитель Минюста России в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке; их явка не признана судом обязательной, препятствий для рассмотрения дела в отсутствие указанных лиц не имеется.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для её удовлетворения не находит.

Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (часть 1 статьи 1).

В соответствии с пунктами 5, 9 части 2 статьи 23 названного закона федеральный антимонопольный орган наряду с прочими полномочиями даёт разъяснения по вопросам применения им антимонопольного законодательства; обобщает и анализирует практику применения антимонопольного законодательства, разрабатывает рекомендации по его применению.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, является ФАС России (пункт 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331).

Полномочия ФАС России по обобщению и анализу практики применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, разработке рекомендаций по применению антимонопольного законодательства определены в подпункте 5.4 пункта 5 названного выше положения.

С учётом изложенного выше суд первой инстанции верно исходил из того, что ФАС России, реализуя предоставленные законом полномочия, издала разъяснения в форме Письма.

Согласно статье 217 ¹ Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее также - акты, обладающие нормативными свойствами), рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 данного кодекса, с особенностями, определёнными этой статьёй (часть 1).

При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3).

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений (пункт 2 части 5).

Приведённые законоположения при рассмотрении настоящего административного дела судом первой инстанции применены правильно.

В пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределённого круга лиц.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что Письмо не содержит положений, устанавливающих предписания и правила, направленные на понуждение органов местного самоуправления к установлению нескольких основных видов разрешенного использования земельного участка, а содержит разъяснения относительно обязанности организатора торгов указать в извещении о проведении аукциона все виды разрёшенного использования земельного участка, которые содержатся в правилах землепользования и застройки, и не ограничивает полномочия Администрации городского округа "Город Архангельск" как собственника земельного участка и его права по проведению аукциона и заключению по его итогам соответствующего договора.

Абзацы второй - шестой Письма содержат ссылки на нормы ЗК РФ, регулирующие вопросы содержания извещения о проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяющие содержание правил землепользования, виды разрешённого использования земельных участков.

В абзаце седьмом Письма содержится вывод о том, что предоставление возможности выбора наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков из предусмотренных правилами землепользования и застройки повышает инвестиционную привлекательность земельного участка, способствует развитию конкуренции при проведении аукционов по продаже земельных участков или аукционов на право заключения договора аренды земельных участков. Данный вывод полностью соответствует целям разработки правил землепользования и застройки, определённым в пункте 4 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Абзац восьмой Письма, резюмируя изложенное выше, содержит вывод о необходимости указания организатором торгов в извещении о проведении аукциона всех видов разрешённого использования земельного участка, которые содержатся в правилах землепользования и застройки, что соответствует земельному законодательству.

Абзац девятый Письма содержит ссылки на решения Верховного Суда Российской Федерации и 17-го Арбитражного апелляционного суда по конкретным делам в подтверждение приведённой в абзаце восьмом позиции.

Доводы Администрации городского округа "Город Архангельск", повторённые в апелляционной жалобе о том, что Письмо не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений ЗК РФ, поскольку, как полагает административный истец, земельное законодательство не устанавливает обязанность для организатора торгов указывать в извещении о проведении аукциона все виды разрешённого использования земельного участка, которые содержатся в правилах землепользования и застройки, судом первой инстанции проверялись и правильно были признаны несостоятельными по следующим основаниям.

Частью 1 статьи 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", раскрывающей антимонопольные требования к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений, установлен запрет на осуществление действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Пункт 2 статьи 7 ЗК РФ предусматривает, что в отношении земельного участка в соответствии с федеральным законом могут быть установлены один или несколько основных, условно разрешённых или вспомогательных видов разрёшенного использования. Любой основной или вспомогательный вид разрешённого использования из предусмотренных градостроительным зонированием территорий выбирается правообладателем земельного участка в соответствии с данным кодексом и законодательством о градостроительной деятельности.

Согласно частям 2 и 6 статьи 30, части 1 статьи 34 и части 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации органом местного самоуправления в градостроительных регламентах, являющихся составной частью правил землепользования и застройки, самостоятельно устанавливается один или несколько видов разрешённого использования земельных участков.

Регулируя вопросы подготовки и организации аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, ЗК РФ в подпункте 4 пункта 21 статьи 39 ¹¹ устанавливает, что извещение о проведении аукциона должно содержать, в частности, сведения о предмете аукциона (в том числе о местоположении, площади и кадастровом номере земельного участка), правах на земельный участок, об ограничениях этих прав, о разрешённом использовании и принадлежности земельного участка к определённой категории земель, а также о максимально и (или) минимально допустимых параметрах разрешённого строительства объекта капитального строительства (за исключением случаев, если в соответствии с основным видом разрешённого использования земельного участка не предусматривается строительство здания, сооружения), о возможности подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (за исключением сетей электроснабжения) (за исключением случаев, если в соответствии с основным видом разрешённого использования земельного участка не предусматривается строительство здания, сооружения).

Таким образом, в случае, если орган местного самоуправления установит несколько основных видов разрешённого использования земельного участка в правилах землепользования и застройки, отсутствие в извещении о проведении аукционов сведений о всех видах разрешённого использования этого земельного участка, будет противоречить требованиям, установленным в подпункте 4 пункта 21 статьи 39 ¹¹ ЗК РФ.

Абзац десятый Письма содержит указание на часть 1 статьи 33 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", согласно которой, если указанные в частях 1, 5, 7 - 9, 12, 13, 15 ¹ статьи 32 этого же федерального закона сведения не внесены в Единый государственный реестр недвижимости в сроки, установленные статьей 34 этого закона, заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном для представления заявления на государственный кадастровый учёт и (или) государственную регистрацию прав, обратиться в орган регистрации прав с заявлением о внесении соответствующих сведений в Единый государственный реестр недвижимости.

Анализируя содержание Письма, включая положения, с которыми административный истец связывает возможное нарушение своих прав, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что разъяснения, содержащиеся в нём, не вступают в противоречие с действующим законодательством в рассматриваемой сфере правоотношений, какого-либо нового правового регулирования они не вводят, а также не изменяют и не прекращают действие нормативных правовых актов, регулирующих рассматриваемые правоотношения.

Утверждение административного истца в апелляционной жалобе о том, что в Письме содержится предписание для организаторов торгов об обязательности указания в извещении о проведении аукциона тех (всех) видов разрешённого использования земельного участка, которые не предусмотрены в правилах землепользования и застройки, ошибочно и не следует из содержания Письма.

В связи с этим доводы апелляционной жалобы о том, что установление для земельного участка одновременно нескольких основных видов разрешённого использования может противоречить утверждённым градостроительным регламентом и градостроительной деятельности и сделает невозможным определение выкупной цены (либо ставки арендной платы) для земельного участка, основаны на ошибочном толковании содержания Письма.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции о законности Письма, оснований считать такие выводы ошибочными у Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не имеется.

Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 марта 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации городского округа "Город Архангельск" - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

В.Ю. Зайцев

И.В. Крупнов