Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 9 июня 2022 г. N АПЛ22-169 Решение суда первой инстанции об отказе в иске о признании недействующими пунктов 2, 5, 8, 12, 13, 16 и 21 Порядка деятельности комиссии по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб, утверждённого приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 8 апреля 2013 г. N 170, оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 9 июня 2022 г. N АПЛ22-169

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Зинченко И.Н.

при секретаре Кругликовой К.В.

с участием прокурора Засеевой Э.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению рыболовецкой артели "Колхоз Красный труженик" о признании недействующими пунктов 2, 5, 8, 12, 13, 16 и 21 Порядка деятельности комиссии по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб, утверждённого приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 8 апреля 2013 г. N 170,

по апелляционной жалобе рыболовецкой артели "Колхоз Красный труженик" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2022 г. по делу N АКПИ21-1064, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей административного истца Копытова И.А., Степашкина С.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства сельского хозяйства Российской Федерации Олесько Б.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

8 апреля 2013 г. Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (далее также - Минсельхоз России) приказом N 170 утвердило Порядок деятельности комиссии по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб (далее - Порядок), который действует в редакции от 13 июля 2021 г. Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 19 июня 2013 г., регистрационный номер 28842, официально опубликован 12 июля 2013 г. в "Российской газете" N 151.

Согласно пункту 1 Порядка данный нормативный правовой акт устанавливает процедуру деятельности комиссии по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб во внутренних водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации (далее также - Комиссия).

Рыболовецкая артель "Колхоз Красный труженик" (далее также - Артель) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 2, 5, 8, 12, 13, 16, 21 Порядка. В обоснование заявленного требования ссылалась на противоречие оспариваемых положений статьям 29 ¹, 43 ¹Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон о рыболовстве), положениям Конституции Российской Федерации (статьи 5, 10, 11, 15, 45, 46, 71, 72, 73, 76, 77), а также на то, что оспоренные нормативные правовые положения являются неопределёнными. Принципы формирования и деятельности Комиссии, установленные в оспоренном правовом регулировании, не соответствуют законодательству, имеющему большую юридическую силу, так как допускают создание органа, не только не относящегося к органам государственной власти субъекта Российской Федерации, но и возглавляемого руководителем субъекта Российской Федерации и принимающего решения, которые обязательны для всех государственных органов и лиц и по своему значению аналогичны нормативным правовым актам, определяющим правила рыболовства анадромных видов рыб; закрепляют возможность работы Комиссии без участия представителей общественных организаций и объединений, вводят понятие "дистанционное участие", не соответствующее значению, которое используется в иных нормативных правовых актах, допускают размещение на сайте не протокола как документа, а сведений из него без наличия в нём подписей членов Комиссии.

Нарушение своих прав административный истец связывает с тем, что постановлением Петропавловск-Камчатского городского суда от 19 января 2021 г. Артель признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.17 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации за нарушение правил и требований, регламентирующих рыболовство во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации или открытом море. При принятии данного постановления суд сослался на решения комиссии по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб в Камчатском крае, принятые на основании Порядка.

Административный ответчик Минсельхоз России и заинтересованное лицо Минюст России возражали против административного иска, так как Порядок утверждён уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах компетенции с соблюдением требований к форме нормативного правового акта, процедуре принятия и порядку введения его в действие и опубликования; оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления Артели отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не соглашаясь с решением суда первой инстанции, просит его отменить, как необоснованное, принятое при неполном исследовании всех обстоятельств дела и доводов административного истца, вынести по административному делу новое решение об удовлетворении его административного иска.

В письменном отзыве Минсельхоз России не согласился с доводами апелляционной жалобы, полагая, что решение суда первой инстанции законно и обоснованно, вынесено с учётом всех правовых обстоятельств, имеющих значение для дела, при правильном применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права.

Минюст России в возражениях на апелляционную жалобу поддержал правовую позицию, изложенную суду первой инстанции в отзыве от 18 февраля 2022 г. N 01-17072/22, просил рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителя названного министерства.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для её удовлетворения не находит.

Согласно части 1 статьи 5 Закона о рыболовстве отношения, возникающие в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, регулируются законодательством о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов.

Раскрывая содержание понятий, используемых в Законе о рыболовстве, названный закон в части 1 статьи 1 определяет:

анадромные виды рыб - виды рыб, воспроизводящихся в пресной воде водных объектов в Российской Федерации, совершающих затем миграции в море для нагула и возвращающихся для нереста в места своего воспроизведения (пункт 2);

добыча (вылов) водных биоресурсов - изъятие водных биоресурсов из среды их обитания.

Согласно статье 29 ¹ этого же закона организация и регулирование добычи (вылова) анадромных видов рыб во внутренних водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации осуществляются на основании утверждённых федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства решений комиссии по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб (часть 1). Комиссия создаётся в субъекте Российской Федерации, и возглавляет указанную комиссию высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В состав Комиссии входят представители федеральных органов исполнительной власти, в том числе федерального органа исполнительной власти в области обороны, федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, а также представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) и научных организаций (часть 2).

В соответствии с частью 4 статьи 29 ¹ поименованного закона состав Комиссии и порядок её деятельности утверждаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

Согласно пункту 1, подпункту 5.2.25 ⁶¹ Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. N 450, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, является названное министерство.

Реализуя предоставленные законом полномочия, Минсельхоз России утвердил Порядок. Процедура принятия, государственной регистрации и официального опубликования нормативного правового акта соблюдена и не оспаривается административным истцом.

В силу пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выполнил приведённые требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых пунктов Порядка требованиям статей 29 ¹ и 43 ¹ Закона о рыболовстве судом первой инстанции проверялись и правильно признаны несостоятельными, как основанные на неправильном толковании закона.

Положение пункта 2 Порядка, предусматривающего, что Комиссия создаётся в субъекте Российской Федерации, в полной мере согласуется с аналогичным положением, содержащимся в части 2 статьи 29 ¹ Закона о рыболовстве.

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что Комиссия должна создаваться в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и самим субъектом Российской Федерации, противоречат буквальному содержанию части 2 статьи 29 ¹ Закона о рыболовстве, предписывающей лишь создание Комиссии по территориальной принадлежности, на которой будет осуществляться добыча (вылов) анадромных видов рыб.

Таким образом, законодательство о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов предусматривает приведённый выше механизм создания комиссии по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб.

В соответствии с пунктом 8 Порядка в состав Комиссии входят представители федеральных органов исполнительной власти, в том числе представитель федерального органа исполнительной власти в области обороны, представитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, представитель федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), научных организаций, в том числе Федерального государственного бюджетного научного учреждения "Всероссийский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства и океанографии" (далее - ФГБНУ "ВНИРО"), Федерального государственного бюджетного учреждения "Главное бассейновое управление по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов" (далее - ФГБУ "Главрыбвод"). Число членов Комиссии, замещающих должности государственной службы Российской Федерации и (или) являющихся сотрудниками ФГБУ "Главрыбвод" и ФГБНУ "ВНИРО", должно составлять не менее двух третей от общего числа членов Комиссии.

Приведённые положения также в полной мере согласуются с частью 2 статьи 29 ¹ Закона о рыболовстве, предусматривающей, что в состав Комиссии входят представители не только федеральных органов исполнительной власти, но и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) и научных организаций.

Кроме того, в силу пункта 9 Порядка федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы) и орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации направляют предложения по составу Комиссии, поступившие от соответствующих общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), научных организаций в Минсельхоз России, приказом утверждающий персональный состав Комиссии по каждому субъекту Российской Федерации, на территории которого будет осуществляться добыча (вылов) анадромных видов рыб.

Несогласие административного истца в апелляционной жалобе с персональным составом Комиссии со ссылками на постановление арбитражного суда по конкретному делу с участием Артели, не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда первой инстанции, которым оспоренные правовые положения проверялись в порядке абстрактного нормоконтроля на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту 5 Порядка в целях реализации своих полномочий Комиссия на основании соответствующих материалов ФГБНУ "ВНИРО" правомочна принимать решения по установлению объёмов добычи (вылова) анадромных видов рыб юридическим лицам и физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, у которых возникло право на добычу (вылов) анадромных видов рыб, с которыми заключены договоры пользования рыболовным участком для осуществления промышленного рыболовства, организации любительского рыболовства, в конкретных зонах и подзонах (подпункт "б" подпункта 5.1), что соответствует требованиям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, а именно части 3 статьи 29 ¹ Закона о рыболовстве, закрепляющей полномочия Комиссии на установление объёма, сроков, мест добычи (вылова) и иных утверждаемых территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области рыболовства условий добычи (вылова) анадромных видов рыб.

Довод апелляционной жалобы о том, что условия добычи (вылова) анадромных видов рыб должны содержаться исключительно в правилах рыболовства, противоречит положениям статьи 43 ¹ Закона о рыболовстве, устанавливающей, что правила рыболовства являются основой осуществления рыболовства и сохранения водных биоресурсов, которые утверждаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна (части 1, 2) и устанавливают: виды разрешённого рыболовства, нормативы, включая нормы выхода рыбной продукции, ограничения рыболовства и иной деятельности, связанной с использованием водных биоресурсов, требования к сохранению водных биоресурсов (часть 3).

Решение Комиссии не является нормативным правовым актом, в связи с чем требование законодательства к официальному опубликованию нормативных правовых актов, на которые ссылается Артель, на решения Комиссии не распространяется.

Предусмотренное в абзаце первом пункта 12 Порядка право члена Комиссии в случае отсутствия возможности принять непосредственное участие в заседании Комиссии представить ответственному секретарю Комиссии своё мнение по всем планируемым к рассмотрению на заседании вопросам ("за" или "против" по каждому вопросу повестки заседания) в письменной форме на бумажном носителе лично или посредством электронной почты, телеграфной связи, которое учитывается при голосовании и является приложением к протоколу заседания Комиссии, именуемое далее по тексту в этой правовой норме как дистанционное участие, никаким нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, регламентирующим рассматриваемые правоотношения, не противоречит.

Пункт 12 Порядка не вводит нормативно-правовое понятие "дистанционное участие", как ошибочно полагает Артель. Такой термин является сокращённым определением, направленным на его применение лишь в пределах Порядка, и доступным для восприятия и уяснения.

Введение сокращённых понятий по тексту нормативных правовых актов законодательно не запрещено, поэтому ссылки Артели в апелляционной жалобе на недопустимость такого использования понятий не имеют правового обоснования. Более того, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал (определения от 6 июня 2002 г. N 116-О и N 120-О, от 5 июля 2002 г. N 188-О и N 189-О), что нормы-дефиниции самостоятельного регулятивного значения не имеют и не могут нарушать прав и свобод заявителей.

Согласно пункту 13 Порядка решение Комиссии оформляется протоколом в срок не более двух рабочих дней после проведения очередного заседания Комиссии, который подписывается председателем Комиссии, в случае его отсутствия - председательствующим на заседании Комиссии заместителем председателя Комиссии и визируется ответственным секретарём Комиссии, а также всеми присутствующими на заседании членами Комиссии. В протоколе должно быть отражено количество присутствующих на заседании членов Комиссии, количество отсутствующих на заседании членов Комиссии, количество членов Комиссии, принимающих дистанционное участие в заседании Комиссии, и наличие кворума. В протоколе указываются результаты голосования - "за" или "против" и описание принятого по результатам каждого голосования решения.

Из содержания приведённой правовой нормы следует вывод, что требуется обязательное подписание протокола председателем (заместителем председателя) Комиссии, ответственным секретарём Комиссии и всеми присутствующими на заседании членами Комиссии.

Если член Комиссии принимает дистанционное участие, то это не означает присутствие этого члена Комиссии на её заседании, поэтому члены Комиссии, принимающие дистанционное участие, не подписывают протокол заседания Комиссии. Мнение членов Комиссии, принимающих дистанционное участие, представляется в письменной форме, которое на основании пункта 12 Порядка учитывается при голосовании и прилагается к протоколу Комиссии.

Приведённые выше положения не допускают какой-либо двусмысленности, отвечают общеправовому критерию формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом.

С учётом изложенного выше суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемые положения нормативного правового акта являются ясными и определёнными.

Предположение, высказанное в апелляционной жалобе, о возможном неправильном истолковании или применении пунктов 12, 13 Порядка, не может служить основанием для признания их недействующими. Данных о том, что в правоприменительной практике названные пункты Порядка вызывают неоднозначное толкование, не имеется.

Предписания пункта 16 Порядка о том, что протокол заседания Комиссии после его утверждения территориальным органом Федерального агентства по рыболовству (далее - Росрыболовство) в течение одного рабочего дня размещается на официальном сайте территориального органа Росрыболовства и в течение двух рабочих дней направляется органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации и является обязательным для исполнения, какому-либо нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречат.

Приведённые правила размещения протокола заседания Комиссии никакой двусмысленности, как ошибочно полагает Артель, не вызывают, являются ясными и определёнными.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что протокол заседания Комиссии, подлежащий размещению на сайте территориального органа Росрыболовства, подлежит опубликованию с наличием подписей членов Комиссии, не следует из содержания данной нормы.

В силу пункта 21 Порядка организационно-техническое обеспечение работы Комиссии и её рабочей группы осуществляет орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Поскольку в силу статьи 29 ¹ Закона о рыболовстве Комиссия создаётся в субъекте Российской Федерации и возглавляет указанную комиссию высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководители высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а Минсельхоз России утверждает состав Комиссии, возложение в пункте 21 Порядка функции по организационно-техническому обеспечению работы Комиссии на орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации правомерно.

Ошибочно утверждение о том, что Комиссия должна быть включена в систему органов государственной власти с учётом предоставленных ей полномочий, так как оно противоречит требованиям Закона о рыболовстве.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания пунктов 2, 5, 8, 12, 13, 16, 21 Порядка недействующими отсутствует. Установление порядка деятельности комиссии по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб и утверждение её состава законодателем отнесено к полномочиям Минсельхоза России. Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы по-иному регулировал формирование и деятельность Комиссии, не имеется.

Доводы Артели, повторённые в апелляционной жалобе, о противоречии оспоренных пунктов Порядка статьям 5, 10, 11, 15, 45, 46, 71, 72, 73, 76, 77 Конституции Российской Федерации несостоятельны, так как эти правовые нормы имеют разные с оспариваемыми положениями предметы правового регулирования.

Вопреки утверждению в апелляционной жалобе суд первой инстанции принял решение с учётом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании. Выводы суда о законности оспариваемых предписаний Порядка подробно мотивированы, основаны на законоположениях и соответствуют обстоятельствам административного дела.

Требование Артели, по сути, сводится к внесению в Порядок предлагаемых дополнений, устанавливающих иные правовой статус Комиссии и порядок её работы. Однако вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти и суды, в том числе Верховный Суд Российской Федерации, по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В обжалуемом решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам административного дела и действующему законодательству.

Учитывая изложенное, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что нормы материального права, регулирующие рассматриваемые в данном административном деле правоотношения, применены и истолкованы судом первой инстанции правильно в соответствии с их содержанием. Вывод о законности пунктов 2, 5, 8, 12, 13, 16 и 21 Порядка в оспариваемой части сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, их издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу рыболовецкой артели "Колхоз Красный труженик" - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

В.Ю. Зайцев

И.Н. Зинченко