Решение Самарского областного суда от 23 марта 2022 г. N 3а-393/2022 (3а-2482/2021) (ключевые темы: красные линии - генеральные планы городских округов - линейный объект - транспортная инфраструктура - документация по планировке территории)

Решение Самарского областного суда от 23 марта 2022 г. N 3а-393/2022 (3а-2482/2021)

Самарский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-393/2022 (3а-2482/2021) по административному иску ОАО "Г. п. к. "К." к Думе г.о. Самара об оспаривании нормативного правового акта в части, установил:

Административный истец ОАО "Г. п. к. "К." (далее административный истец, Общество) обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнения административного иска) просил: признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу или со дня принятия Генеральный план городского округа Самара, утверждённый решением Думы г.о. Самара от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы г.о. Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части установления на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>.

В обоснование заявленных требований указывается, что административный истец использует земельный участок с кадастровым номером N на основании свидетельства о праве постоянного пользования от 29.01.1993. Приказом Департамента управления имуществом городского округа Самара от 14.12.2020 Обществу отказано в предоставлении данного земельного участка в собственность в связи с нахождением части земельного участка в границах красных линий. Установление красных линий нарушает права и законные интересы административного истца, поскольку лишает его возможности реализовать право на выкуп земельного участка.

Определением суда от 11.01.2022 к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Глава городского округа Самара.

Определением суда от 09.03.2022 к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Департамент управления имуществом городского округа Самара.

В судебном заседании представитель административного истца по доверенности Е. М.А. поддержала заявленные требования по основаниям, изложенным в административном иске. При этом настаивала на признании нормативного правового акта недействующим в части со дня принятия, полагая, что данный способ защиты нарушенного права более соответствует интересам административного истца, намеренного в дальнейшем воспользоваться правом на оспаривание Приказа Департамента управления имуществом городского округа Самара от 14.12.2020.

Представитель Думы городского округа Самары по доверенности К. П.А. в судебном заседании возражал против удовлетворения административного иска.

Из возражений на административное исковое заявление, представленное представителем административного ответчика, усматривается, что решение административного органа принято в соответствии с нормами законодательства, имеющими большую юридическую силу, проверялось в порядке судебного нормоконтроля в полном объеме (решение Ленинского районного суда г. Самары от 5 мая 2012 г.), не нарушает права и законные интересы заявителя. Решением Думы г.о. Самара N 181 красные линии были перенесены на схему N 5 "Схема границ инженерной и транспортной инфраструктуры". Изначально при разработке Генерального плана использовались "Схема магистралей, городского и внешнего транспорта по Генеральному плану Куйбышева, утвержденная в 1987 году" и "Схема развития улично-дорожной сети по комплексной схеме транспорта" 1993 года. Таким образом, красные линии установлены до введения в действие Градостроительного кодекса РФ и до настоящего времени не изменялись.

Представитель Департамента управления имуществом г.о. Самара - Б. В.Р. в судебном заседании возражала против удовлетворения административного иска.

Представитель Главы г.о. Самары, Представитель заинтересованного лица Департамента градостроительства Самарской области в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом. От Департамента градостроительства Самарской области поступил отзыв в котором Департамент, повторяя правовую позицию Думы городского округа Самары, возражает против удовлетворения административного иска.

Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора, полагавшей, что заявленные требования следует удовлетворить, при этом признать нормативный правовой акт недействующим в части со дня вступления решения суда в законную силу, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктами 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Установлено, что решением Думы г.о. Самары от 20 марта 2008 г. N 539 утверждён Генеральный план городского округа Самары с последующим внесением в него изменений.

Документ официально опубликован в издании "Самарская Газета", N 59 (3852), 3 апреля 2008 (карты и схемы), N 64 (3857), 10 апреля 2008 г.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах своей компетенции, официально опубликованы и по процедуре его принятия не оспаривается.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, правила землепользования и застройки - документом градостроительного зонирования (пункт 2 части 1 статьи 18, пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно подпункту "б" пункта 1, пункту 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации на картах, утверждаемых в составе генерального плана муниципального образования, отображаются автомобильные дороги местного значения, а также границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

В соответствии с пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьёй 262 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации территории, в состав которых входят находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, обладая правом свободного на них доступа и использования имеющихся на этих участках природных объектов в пределах допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка, являются территориями общего пользования. К таким территориям относятся площади, улицы, автомобильные дороги и проезды.

Красные линии обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в редакции на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), которые утверждаются в составе проекта планировки территории (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также проекта межевания территории (пункты 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации), подготовка которых осуществляется, в частности, для установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности, по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (пункт 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ).

Порядок отображения красных линий на чертежах и их утверждения на момент принятия оспариваемого решения Думы г.о. Самары регламентировался Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утверждённой постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 г. N 150, и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 г. N 18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации", которые применялись в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Как следует из системного толкования приведенных положений ГрК РФ и названных инструкций, проект красных линий утверждается отдельными документами (план красных линий, разбивочный чертеж красных линий) в составе документации по планировке территории (пункт 4 раздела 3.2.1 Инструкции по разработке градостроительной документации, пункт 4.4 Инструкции РДС 30-201-98).

При этом из статьи 23 ГрК РФ не следует, что красные линии могли обозначаться на документах генерального плана.

Действующий с 9 июня 2017 г. порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, утвержденный приказом Минстроя России от 25 апреля 2017 г. N 742/пр, также предусматривает, что красные линии считаются установленными или отмененными со дня утверждения проекта планировки территории или в случае, предусмотренном пунктом 1.9 Порядка, со дня утверждения проекта межевания территории.

Из материалов дела следует и лицами, участвующими в деле не оспаривается, что ОАО "Г. п. к. "К." на праве постоянного бессрочного пользования, на основании свидетельства от 29.01.1993 принадлежит земельный участок с кадастровым номером N с расположенными на нем нежилыми зданиями. Приказом Департамента управления имуществом городского округа Самара от 14.12.2020 Обществу отказано в предоставлении данного земельного участка в собственность в связи с нахождением части земельного участка в границах красных линий.

Согласно сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности городского округа Самары участок расположен в территориальной зоне ПК-1 (предприятий и складов V-IV классов вредности), при этом на часть участка действие градостроительного регламента не распространяется, в связи с нахождением участка в границах красных линий.

Красные линии были исключены из схемы N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" Генерального плана г.о. Самары, утверждённого решением Думы г.о. Самары от 20 марта 2008 г. N 539, и нанесены на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" Генерального плана г.о. Самары в редакции решения Думы г.о. Самары от 7 февраля 2012 г. N 181.

Таким образом, поскольку статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке территорий, требования административного истца об оспаривании утвержденного решением Думы г.о. Самары от 20.03.2008 N 539 Генерального плана г.о. Самары заявлены обоснованно.

Как следует из представленных административным истцом доказательств, заключения кадастрового инженера Х. Е.В. от 24.09.2021, спорный участок площадью 23 000 кв. м был предоставлен Обществу на основании постановлении Администрации г. Самары от 25.01.1993 N 132 в бессрочное пользование как фактически занимаемый территорией пищевого комбината в Советской районе по пр. Мальцева. Границы земельного участка на местности с момента формирования инвентарного дела 19.04.1993 до настоящего времени не изменялись. Согласно плану границ от 24.02.2021 площадь участка составила 23 249 кв. м. Участок окружен каменным забором. Возможность доступа неограниченного круга лиц отсутствует.

Таким образом, земельный участок в существующих границах был сформирован и предоставлен административному истцу в постоянное бессрочное пользование ранее принятия Генерального плана г.о. Самара.

Доводы административного ответчика и заинтересованного лица о том, что изначально красные линии были определены в составе Генерального плана г. Куйбышева, утвержденного постановлением Совета министров РСФСР от 1 июня 1987 г. N 226, а также перенесены из схемы развития улично-дорожной сети по комплексной схеме транспорта 1993 года правового значения для рассмотрения данного спора не имеют.

Поскольку Генеральный план городского округа Самара в оспариваемой части принят после введения в действие Градостроительного кодекса РФ, то в силу ст. 9 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191 "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", не может содержать положений ему противоречащих. В связи с этим не могут быть признаны обоснованными ссылки на ст. 2 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", содержание которой не предполагает отображение красных линий в Генеральном плане городского округа, а указывает лишь на возможность применения ранее утвержденной градостроительной документации, но только в части, не противоречащей Градостроительному Кодексу РФ, которым в свою очередь установлено, что проект красных линий утверждается только отдельными документами в составе документации по планировке территорий.

Утвержденные проекты планировки территории или проекты межевания территории, суду не представлены, в связи с чем отображение красных линий в Генеральном плане г.о. Самара противоречит закону, имеющему большую юридическую силу.

Доказательства, подтверждающие, что красные линии, проходящие через земельный участок, обозначают фактически существующие в настоящее время улицы, проезды, автодороги, отсутствуют.

Ссылки Думы городского округа Самара на решение Ленинского районного суда г. Самары от 05.05.2012 несостоятельны, поскольку вопрос о правомерности установления красных линий на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" Генерального плана г. Самары в редакции решения Думы г.о. Самара от 07.02.2012 N 181, предметом разбирательства по ранее рассмотренному делу не являлся.

Отнесение части земельного участка, используемого административным истцом, к территории общего пользования препятствует переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования Общества на спорный земельный участок в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Требования административного истца о признании нормативного правового акта в части недействующим с момента его принятия удовлетворению не подлежит.

Из разъяснения Пленума Верховного Суда РФ в Постановлении от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу (абзац 3 пункта 38 Постановления).

Принимая во внимание представленные доказательства, учитывая, что оспариваемый нормативный правовой акт применяется начиная с 2012 года в отношении неопределенного круга лиц, суд приходит к выводу о том, что административный иск подлежит удовлетворению в части, а именно следует признать Генеральный план г.о. Самары, утвержденный решением Думы г.о. Самары от 20 марта 2008 г. N 539 в редакции решения Думы г.о. Самары от 7 февраля 2012 г. N 181, в части установления красных линий в границах спорного земельного участка недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 175-180, 208-215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

Административные исковые требования ОАО "Г. п. к. "К." к Думе городского округа Самара удовлетворить частично.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, утверждённый решением Думы г.о. Самара от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы г.о. Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части установления на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>.

Сообщение о решении суда подлежит опубликованию в официальном печатном издании "Самарская Газета" в течение месяца со дня вступления решения в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 01.04.2022.