Некоторые вопросы правового регулирования местных займов в европейских странах (И.Д. Черник, "Налоговый вестник", N 7, июль 2002 г.)

Некоторые вопросы правового регулирования местных займов
в европейских странах

В ХХI веке местное самоуправление остается неотъемлемой частью организации современного государства. Органы местного самоуправления по-прежнему должны решать вопросы социального и экономического развития подведомственных им территорий и обеспечивать предоставление населению услуг в сфере повседневной жизни, что позволяет освободить от этих проблем центральные органы государства.

Этой проблеме уделяется немало внимания в развитых европейских государствах, в том числе в странах - членах ЕС.

В настоящее время органы местного самоуправления призваны сыграть решающую роль в достижении социального благополучия населения, а также достижении устойчивого развития государства.

Вместе с тем их значение в организации государства, решении экономических проблем зависит от наличия у местных органов финансовых средств, достаточных как для решения местных проблем, так и для эффективного участия в реализации общегосударственной политики в сфере социального и экономического развития подведомственных им территорий.

Общие принципы правового регулирования местных финансов в странах - членах ЕС изложены в ст.9 Европейской хартии местного самоуправления, которая гласит:

"1. Органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.

2. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям.

3. По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.

4. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.

5. Защита более слабых в плане финансов органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

6. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.

7. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии по мере возможностей не должны предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.

8. Для финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала" (выделено авт. - И.Ч.).

Таким образом, исходя из норм Европейской хартии местного самоуправления в настоящее время общепризнанными являются четыре основных источника финансирования местных (муниципальных) органов:

1) местные налоги;

2) местные сборы и платежи;

3) финансовые отчисления центральных органов власти местным органам;

4) местные займы.

К иным источникам относятся доходы от продажи муниципальной собственности, от функционирования муниципальных предприятий, процентные начисления на муниципальные депозиты и т.д., однако они не играют существенной роли в наполнении местных бюджетов (за исключением получения средств от продажи муниципальной собственности).

Процентное соотношение доходов органов местного самоуправления от местных займов в разных странах (по данным Совета Европы на 1997 год) приведено в табл.1*(1).

Таблица 1

%

Страна	Доходы от местных займов
Албания Австрия Бельгия Болгария Кипр Чехия Дания Эстония Финляндия Франция Германия Греция Венгрия Исландия Ирландия Италия Латвия Люксембург Мальта Нидерланды Норвегия Польша Португалия Румыния Сан-Марино Словакия Словения Испания Швеция Швейцария Турция Великобритания	0 8 13 2 12 11 2 2 3 10 9 6 4 5 2 9 0 3 0 19 7 0 6 0 69 5 1 10 1 3 0 0

Из приведенных цифр видно, что наибольшее значение местные займы имеют в экономически развитых странах.

Считается, что местные займы пригодны для осуществления капитальных затрат, но лишь в случае крайней необходимости они могут быть использованы для покрытия текущих расходов.

Вышеназванное утверждение базируется на следующих аргументах.

Прежде всего берется в расчет налоговое бремя, лежащее на местных налогоплательщиках.

Исходя из этого бытует мнение, что граждане, проживающие на территории, подведомственной данному органу местного самоуправления, должны покрывать затраты лишь на те функции местного органа, которые им необходимы, и не должны возмещать их в случае, если эти функции им не нужны*(2).

При оценке необходимости проведения местных займов в расчет берутся четыре аспекта:

- займы должны осуществляться для проведения капитальных затрат. Капитальные затраты будут удовлетворять запросы населения в течение длительного времени, а погашение займа и выплата процентов по нему будут осуществляться из средств налогообложения также в течение длительного времени, что не увеличит сильно нагрузку на налогоплательщиков. Исходя из этого часть восьмая ст.9 Европейской хартии местного самоуправления установила, что органы местного самоуправления должны иметь доступ к рынку капитала с тем, чтобы осуществлять займы для реализации своих целей и инвестирования;

- займы не могут осуществляться для погашения текущих затрат местных органов, так как иначе происходит перекладывание обязанностей по их выплате на следующее поколение жителей той или иной территории, в то время как преимуществами будут пользоваться ныне живущие на ней. Кроме того, в этом случае жители могут проголосовать за более высокий (при этом необоснованный) уровень расходов, поскольку нести за него ответственность им уже не придется;

- налоги и платежи не пригодны для целей финансирования капитальных затрат, так как граждане будут вынуждены нести налоговое бремя ради проектов, которыми смогут воспользоваться только будущие поколения; кроме того, размер расходов может быть определен в недостаточном объеме;

- средства, поступающие от налогов и сборов, наиболее приемлемы для финансирования текущих затрат местных органов, поскольку от этого в выигрыше оказываются ныне проживающие на данной территории граждане.

Следует отметить, что в европейских странах для органов местного самоуправления рассматривается возможность осуществления краткосрочных займов в целях погашения текущих расходов в отдельных случаях. Для этого имеются следующие три основные причины.

Первая. В основном местные органы производят текущие затраты в течение года по стабильному графику. Однако поступления в местные бюджеты могут быть менее регулярны. Одним из случаев крайне нерегулярного поступления средств является такое положение дел, когда местный орган полагается в основном на поступления от поимущественного налога, который налогоплательщики выплачивают один раз в год. При этом наблюдается резкий рост поступлений, приходящийся на несколько дней в календарном году (с учетом запаздываний по выплате налога). В этом случае краткосрочные займы, практикуемые для компенсации нерегулярно поступающих платежей, вполне оправданны, что не освобождает местные органы от необходимости или уравновешивать свои активы и пассивы на текущих счетах, или иметь положительное сальдо для покрытия капитальных расходов.

Вторая. В случае форс-мажорных обстоятельств (природные стихийные бедствия, техногенные катастрофы и т.д.) местным органам приходится идти на непредвиденные расходы. И если местные органы не располагают полномочиями по немедленному увеличению ставок налогов, а такого права у них, как правило, не имеется, единственным выходом для них остается осуществление займа для покрытия непредвиденных расходов.

Третья. Если основным источником дохода местного бюджета является подоходный налог, возникают проблемы при спаде в экономике. В этом случае краткосрочный займ будет также оправдан.

Предоставляя местным органам возможность осуществлять местные займы, государство не может не контролировать этот процесс. Как осуществляется этот контроль, показано в табл.2*(3).

Таблица 2

Страна	Доступ к рынкам капитала	Предоставление разрешений на займы в иностранной валюте
Австрия Бельгия Великобри- тания Дания Финляндия Франция Германия Греция Ирландия Италия Нидерланды Норвегия Португалия Испания Швеция Швейцария	с разрешения центральных органов власти (далее - с разрешения) с разрешения с разрешения свободный свободный почти свободный свободный с разрешения с разрешения свободный свободный с разрешения свободный с разрешения свободный свободный	с предварительного согласия с согласия в порядке исключения без ограничений без ограничений по действующим нормам с предварительного согласия данные не представлены нет данные не представлены не допускается не допускается данные не представлены с предварительного согласия без ограничений в порядке исключения

Средняя колонка таблицы показывает возможности доступа местных органов власти на рынки капитала; он не ограничен примерно в половине стран, где проводился обзор.

Введение контроля за получением местными органами займов осуществляется также в интересах населения и иных кредиторов, с тем чтобы местные органы не заимствовали средства в таких объемах, которые они потом не смогут погасить.

Таковы некоторые проблемы осуществления местных займов в европейских странах.

И.Д. Черник,

государственный советник Российской Федерации II класса, к.ю.н.

"Налоговый вестник", N 7, июль 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Подробный вариант таблицы, показывающей размеры местных налогов, сборов и платежей, государственных субсидий и других источников местных доходов, помимо указанных выше, см.: Черник И.Д. Некоторые вопросы правового регулирования местных налогов в европейских странах // Налоговый вестник. - 2002. - N 2. - С.115.

*(2) Подробнее см.: Местное финансирование в Европе. Русская версия // Местные и региональные органы власти в Европе. Издание Совета Европы. - 1997. - N 61. - С.34.

*(3) Источник: Займы местных и региональных органов власти. - Издание Совета Европы, 1993.