Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (Е.А. Евсеева, "Новое в бухгалтерском учете и отчетности", N 13, июль 2002 г.)

Комментарий
к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях

В соответствии со ст.1 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" 1 июля 2002 г. вводится в действие Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Перед законодателем при подготовке проекта КоАП РФ стояла задача провести кодификацию предусмотренных различными федеральными законами положений об ответственности за административные правонарушения, посягающие на охраняемые государством общественные отношения.

В Особенную часть КоАП РФ включены все принимаемые на федеральном уровне нормы об административной ответственности. В КоАП РФ перенесены составы правонарушений из Таможенного, Налогового, Бюджетного, Градостроительного кодексов Российской Федерации, законов об охране окружающей среды, валютном регулировании и валютном контроле, коллективных договорах и соглашениях, государственной границе Российской Федерации, рекламе, естественных монополиях, архитектурной деятельности* и многих других. Всего более 130 нормативных актов претерпят изменения в связи с введением в действие нового КоАП РФ.

В КоАП РФ по-новому решены вопросы разграничения компетенции в сфере законодательства об административных правонарушениях.

Статьей 72 Конституции РФ административное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно ст.1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации относится в том числе установление перечня видов административных наказаний и правил их применения, порядка производства по делам об административных правонарушениях и исполнения постановлений о назначении административного наказания, а также административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными актами.

Таким образом, создана необходимая правовая база для разработки субъектами Российской Федерации законов об административной ответственности за нарушение правил и норм, имеющих региональное значение и соответствующую специфику.

В каждом из разделов КоАП РФ содержится ряд новых положений, рассмотрим наиболее интересные из них.

Субъекты административной ответственности

Впервые КоАП РФ в круг субъектов административной ответственности включены юридические лица.

Следует отметить, что ответственность юридических лиц предусматривалась и до принятия нового КоАП РФ за нарушение норм федеральных законов, вошедших в состав Особенной части КоАП РФ, однако теперь такая ответственность юридических лиц получила официальный статус как административная ответственность за правонарушения, определенные КоАП РФ.

В силу п.2 ст.2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у этого лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данное юридическое лицо не приняло все зависящие от него меры по их соблюдению.

Субъектом одного административного правонарушения могут быть одновременно и физическое, и юридическое лица.

К юридическим лицам могут применяться не все виды ответственности, а только предупреждение, административный штраф, возмездное изъятие и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения.

Впервые в КоАП РФ закреплено понятие должностного лица. Ранее понятие "должностное лицо" определялось исходя из сложившейся практики рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Теперь согласно примечанию к ст.2.4 КоАП РФ под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное. Отсюда следует, что для граждан-предпринимателей установлена повышенная ответственность.

Об административных наказаниях

Перечень видов административных наказаний, приведенный в ст.3.2 КоАП РФ, дополнен новым видом - дисквалификацией.

Согласно ст.3.11 КоАП РФ дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет и может быть применена к лицам, выполняющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, ведущим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим.

В то же время из числа административных наказаний исключены исправительные работы, возможно, потому, что это наказание аналогично штрафу с рассрочкой, выплачиваемому по месту работы.

Новым КоАП РФ максимальный размер административного штрафа ограничен: для физических лиц - 25 минимальными размерами оплаты труда (МРОТ), для юридических лиц - до 1000 МРОТ, для должностных лиц - 50 МРОТ. Однако за нарушение антимонопольного, таможенного, валютного законодательства, а также законодательства о внутренних водах, континентальном шельфе, исключительной экономической зоне Российской Федерации, естественных монополиях, рекламе, охране окружающей природной среды, государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции налагаемый на должностных и юридических лиц штраф может быть установлен в размере до 200 МРОТ - для должностных лиц и 5000 МРОТ - для юридических лиц.

С трех до двух лет снижен максимальный срок лишения специального права, предоставленного физическому лицу, в том числе права управления транспортным средством. Применяться такое наказание будет только в судебном порядке.

КоАП РФ и предпринимательская деятельность

В Особенную часть КоАП РФ включена новая глава, которой предусматривается ответственность за административные правонарушения в области предпринимательской деятельности. Сюда вошли такие правонарушения, как осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или специального разрешения (ст.14.1), нарушение законодательства о рекламе (ст.14.3), ограничение свободы торговли (ст.14.9), фиктивное или преднамеренное банкротство (cт.14.12), нарушение законодательства о товарных биржах и биржевой торговле (ст.14.24).

Безусловно, вред, причиняемый правонарушениями в области предпринимательской деятельности, несет в себе реальную угрозу как экономической, так и национальной безопасности государства.

Представляется, что при определении ответственности за правонарушения в области предпринимательства законодатель должен учитывать основные принципы административной реформы - минимизация административного вмешательства государства в предпринимательскую деятельность, снятие административных барьеров как прямого ограничения экономических свобод, провозглашенных Президентом РФ в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации.

По нашему мнению, в КоАП РФ закреплен ряд положений, противоречащих вышеозначенной концепции взаимоотношений государства и предпринимателя. Например, статьей 14.21 КоАП РФ устанавливается административная ответственность за ненадлежащее управление юридическим лицом, т.е. "использование полномочий по управлению организацией вопреки ее законным интересам и (или) законным интересам ее кредитора, повлекшее уменьшение собственного капитала организации и (или) возникновение убытков". Возникает вопрос: кто, как не хозяйствующий субъект, определит политику, принципы и основные направления своей деятельности.

Сложно определить критерии надлежащего и ненадлежащего управления юридическим лицом в условиях постоянных коммерческих рисков, без которых невозможны рыночные отношения.

Наконец, как быть с основным принципом гражданских правоотношений - самостоятельностью участников хозяйственного оборота?

Действующим корпоративным правом вопрос о досрочном прекращении полномочий исполнительного органа, в том числе в случаях ненадлежащего управления делами юридического лица, отнесен к компетенции его органов управления в соответствии с принятым на общем собрании уставом.

Несмотря на то что объектом данного административного правонарушения выступают финансовые, экономические интересы юридического лица, финансовые интересы кредитора, корпоративный порядок управления, отстранение лица от должности по управлению юридическим лицом (даже по судебному постановлению) есть вмешательство государства в дела организации, которое исходя концепции административной реформы предполагается минимальным.

КоАП РФ и НК РФ

Еще один момент, на который, по нашему мнению, стоит обратить внимание в Особенной части КоАП РФ, - введение ответственности должностных лиц за нарушения, аналогичные тем, за которые НК РФ предусмотрена ответственность для налогоплательщиков - организаций и индивидуальных предпринимателей.

Со вступлением в силу КоАП РФ положения раздела IV "Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение" НК РФ не утрачивают силу (за исключением ст.124 НК РФ "Ответственность за незаконное воспрепятствование доступу должностного лица налогового органа, таможенного органа, органа внебюджетного фонда на территорию или в помещение").

В то же время главой 15 КоАП РФ устанавливается ответственность за административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов и рынка ценных бумаг. Так, ст.15.3 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение установленного срока подачи заявления о постановке на учет в налоговом органе или органе государственного внебюджетного фонда с наказанием в виде административного штрафа, налагаемого на должностное лицо, в размере до 10 МРОТ. А если такое нарушение сопряжено с ведением деятельности без постановки на учет, то штраф увеличивается до 30 МРОТ. В соответствии же со ст.116 НК РФ нарушение налогоплательщиком установленного ст.83 НК РФ срока подачи заявления о постановке на учет в налоговом органе на срок до 90 дней влечет взыскание штрафа в размере до 5 тыс. руб.

Аналогичная ситуация со ст.15.5 КоАП РФ, вводящей ответственность должностных лиц за нарушение сроков представления налоговой декларации в виде административного штрафа от 3 до 5 МРОТ, и ст.119 НК РФ, устанавливающей ответственность налогоплательщика за непредставление налоговой декларации.

Конечно, п.4 ст.108 НК РФ предусматривается возможность привлечения организации к ответственности за совершение налогового правонарушения с одновременным наложением административных взысканий на должностных лиц, но ведь фактически вина юридического лица определяется через вину лиц, занимающих руководящие должности в органах управления юридического лица, осуществляющих специальные полномочия и в силу этого ответственных за их выполнение.

Тот факт, что ответственность за одни и те же правонарушения предусматривается одновременно двумя нормативными актами - КоАП РФ и НК РФ, обуславливает возникновение вопроса о допустимости наложения на налогоплательщика-предпринимателя двух взысканий сразу.

Процессуальные нормы КоАП РФ

В новый КоАП РФ введена глава 28 "Возбуждение дела об административном правонарушении", которой в отличие от Кодекса РСФСР об административных правонарушениях устанавливаются поводы к возбуждению дела и обстоятельства, определяющие момент, с которого дело считается возбужденным (ст.28.1 КоАП РФ).

Новыми являются нормы, которыми предусматриваются полномочия должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях.

Следует отметить, что круг лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, значительно расширился (с учетом главы 23 КоАП РФ "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях").

В КоАП РФ впервые закреплена процедура административного расследования, которая применяется в случае, если после выявления административного правонарушения некоторых отраслей законодательства (налогового, антимонопольного, таможенного и др.) осуществляется экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат (ст.28.7 КоАП РФ).

Впервые установлены конкретные сроки направления протокола об административном правонарушении субъекту административной юрисдикции и сроки исправления недостатков в протоколе. Так, протокол должен быть направлен судье, органу, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, в течение суток с момента составления; протокол об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, должен быть передан судье немедленно после составления.

Более подробно и обстоятельно в КоАП РФ регламентирован порядок рассмотрения дела об административном правонарушении. К обязанностям субъекта административной юрисдикции отнесены, в частности, разъяснение лицам, участвующим в деле, их прав и обязанностей; рассмотрение отводов и ходатайств; вынесение определения об отложении рассмотрения дела в случае поступления заявления об отводе, а также в случае необходимости истребования дополнительных материалов или назначения экспертизы, обеспечения явки лица, участвующего в рассмотрении дела.

Оформление принятия решений по таким вопросам в форме письменного определения, безусловно будет способствовать более объективному рассмотрению каждого конкретного дела.

Усовершенствован институт обжалования и пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях. Постановление, вынесенное судьей, может быть обжаловано в вышестоящий суд, в суд обжалуются и постановления, вынесенные должностными лицами. Во избежание судебной ошибки решение по жалобе, вынесенное судьей, может быть обжаловано в вышестоящий суд.

Вместе с тем поскольку дела об административных правонарушениях рассматриваются по правилам гражданского судопроизводства, а все производство по делам об административных правонарушениях урегулировано новым КоАП РФ, уже сейчас встает вопрос о соотношении норм Гражданского процессуального кодекса РСФСР и административно-процессуальных норм. Представляется, что с 1 июля 2002 г. судьи должны будут руководствоваться процессуальными нормами КоАП РФ, исчерпывающе определяющими порядок рассмотрения дел.

Е.А. Евсеева,

аудиторско-консультационная компания "ФБК"

"Новое в бухгалтерском учете и отчетности", N 13, июль 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

* Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-I "Об охране окружающей природной среды", Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3615-I "О валютном регулировании и валютном контроле", Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2490-I "О коллективных договорах и соглашениях", Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации", Федеральный закон от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ "О рекламе", Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях", Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации".