Определение Конституционного Суда РФ от 9 июня 2022 г. N 1454-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гаражно-строительного кооператива N 1 на нарушение его конституционных прав частью 13 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации и частью 1 статьи 19 Закона города Москвы "О Правительстве Москвы"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.Ю. Бушева, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова,

заслушав заключение судьи Л.О. Красавчиковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гаражно-строительного кооператива N 1,

установил:

1. Гаражно-строительный кооператив N 1 (далее также - ГСК-1) оспаривает конституционность следующих положений:

части 13 статьи 46 "Особенности подготовки документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа" Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающей, что орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту планировки территории, проекту межевания территории и заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или отклоняет такую документацию и направляет ее на доработку не позднее чем через двадцать рабочих дней со дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, а в случае, если в соответствии с данной статьей общественные обсуждения или публичные слушания не проводятся, в срок, указанный в части 4 данной статьи;

части 1 статьи 19 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы", в силу которой правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства Москвы; правовые акты по вопросам организационно-распорядительного характера и не являющиеся нормативными принимаются в форме распоряжений Правительства Москвы; правовые акты Правительства Москвы принимаются Правительством Москвы, Президиумом Правительства Москвы.

Как следует из представленных материалов, решением Московского городского суда от 1 октября 2020 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 февраля 2021 года, ряду граждан и ГСК-1 было отказано в удовлетворении требования о признании недействующим постановления Правительства города Москвы от 4 октября 2019 года N 1290-ПП "Об утверждении проекта планировки территории линейного объекта участка улично-дорожной сети - участок Юго-Восточной хорды от Котляковского проезда до железнодорожных путей Павелецкого направления Московской железной дороги" в части, касающейся изъятия для государственных нужд земельного участка (на котором заявитель осуществлял деятельность по эксплуатации гаражей). Названные судебные акты оставлены без изменения определением судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 14 июля 2021 года. Суды пришли к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт разработан и принят с соблюдением требований действующего законодательства. При этом суды указали, в частности, что внесение в проект планировки территории изменений, предусматривающих изъятие спорного земельного участка, не является основанием для проведения повторной процедуры публичных слушаний, поскольку принятие в дальнейшем такого решения относится к компетенции государственных органов исполнительной власти города Москвы. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 4 октября 2021 года отказано в передаче кассационной жалобы административных истцов, в том числе ГСК-1, для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

По мнению заявителя, часть 13 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 1, 2, 15 (часть 2), 18, 19 (часть 1), 29 (части 1 и 3), 30 (часть 1), 32 (часть 1), 35 (часть 3) и 55 (части 2 и 3), поскольку по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, она допускает после проведения публичных слушаний произвольное внесение в проект планировки территории изменений, затрагивающих права и законные интересы правообладателей земельных участков, которые принимали участие в публичных слушаниях. ГСК-1 также усматривает нарушение своих прав, гарантированных статьями 10, 11 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, частью 1 статьи 19 Закона города Москвы "О Правительстве Москвы", поскольку она позволяет Президиуму Правительства Москвы принимать нормативные правовые акты.

2. Конституция Российской Федерации, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью и возлагая на государство обязанность по их признанию, соблюдению и защите (статья 2), устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18); носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3, части 1 и 2; статья 32, части 1 и 2).

Во исполнение названных предписаний во взаимосвязи с другими положениями Конституции Российской Федерации, согласно которым в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (статья 12), осуществляемое гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2), Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет общие принципы и гарантии участия граждан в местном самоуправлении как одной из форм осуществления народом своей власти, обеспечивающей - в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, указанных в федеральных законах, законами субъектов Российской Федерации, - самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (часть 2 статьи 1).

2.1. К мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права на местное самоуправление, относится выявление и учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности. Преследуя цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер, и исходя из того, что процедуры, в рамках которых должно проходить публичное обсуждение таких вопросов, не ограничиваются сбором предложений и замечаний, федеральный законодатель предусмотрел проведение публичных слушаний и закрепил перечень вопросов, по которым оно является обязательным, т.е. не зависит от усмотрения органов публичной власти или их должностных лиц.

Частью 5 статьи 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено проведение публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

Эти вопросы регулируются, в частности, законодательством о градостроительной деятельности, отношения в сфере которой имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации).

2.2. Градостроительный кодекс Российской Федерации относит к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности участие граждан и их объединений в ее осуществлении, обеспечение свободы такого участия, ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (пункты 5, 6, 9 и 10 статьи 2).

Определяя особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе, названный Кодекс закрепляет, что в случае, если законами данных субъектов Российской Федерации полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанных субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочия, установленные частью 3 статьи 8 данного Кодекса (полномочия органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности), осуществляются органами государственной власти этих субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 63); наделение органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя отдельными полномочиями в области градостроительной деятельности осуществляется соответственно законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (часть 5 статьи 63).

Возможность реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя на основе законов данных субъектов Российской Федерации, определяющих вопросы местного значения внутригородских муниципальных образований, полномочий в сфере градостроительной деятельности, как следует из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2005 года N 225-О, допускается федеральными законодательными актами и не противоречит принципам организации местного самоуправления в городах федерального значения, а также правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в ряде других его решений, в том числе в официально опубликованных определениях от 10 ноября 2002 года N 281-О и от 5 июня 2003 года N 274-О.

3. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (Постановление от 28 марта 2017 года N 10-П; определения от 15 июля 2010 года N 931-О-О, от 25 февраля 2016 года N 242-О, от 23 июля 2020 года N 1653-О и др.).

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы, регламентирующие отношения в области градостроительной деятельности, которые не могут противоречить данному Кодексу (части 1-3 статьи 3).

С учетом приведенных конституционно значимых целей указанное законодательство регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При этом исходя из его общих принципов, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, названный Кодекс предусматривает проведение публичных слушаний по ряду вопросов градостроительной деятельности с участием заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта, того или иного градостроительного решения (статьи 24, 28, 31, 39, 40 и 46).

3.1. Процедура подготовки и утверждения документации по планировке территории урегулирована статьями 45 и 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Так, по общему правилу, уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации принимают решение о подготовке такой документации, обеспечивают ее подготовку, утверждают документацию, предусматривающую размещение объектов регионального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) в границах субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 45). Уведомление о принятом решении в течение десяти дней со дня его принятия направляется уполномоченными органами (лицами) главе поселения, главе городского округа, применительно к территориям которых принято такое решение (часть 7 статьи 45). Подготовка документации по планировке территории осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления самостоятельно, подведомственными указанным органам государственными, муниципальным и (бюджетными или автономными) учреждениями либо привлекаемыми ими на основании государственного или муниципального контракта, заключенного в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, иными лицами (часть 8 статьи 45).

В силу части 12.4 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, до его утверждения подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. При этом проекты планировки территории до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, за исключением случаев, предусмотренных частью 5.1 статьи 46 данного Кодекса, в порядке, установленном его статьей 5.1 настоящего Кодекса, и по правилам, предусмотренным частями 11 и 12 статьи 46 (часть 13.1 статьи 45).

Статьей 5.1 упомянутого Кодекса, в частности, закреплено, что процедура проведения публичных слушаний состоит из следующих этапов: оповещение о начале публичных слушаний; размещение проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях; проведение собрания или собраний участников публичных слушаний; подготовка и оформление протокола публичных слушаний; подготовка и опубликование заключения о результатах публичных слушаний (часть 5); участниками публичных слушаний являются не только граждане, постоянно проживающие на территории, в отношении которой подготовлены соответствующие проекты документации, но и правообладатели находящихся в границах этой территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также правообладатели помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства (часть 2); в период размещения проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему и проведения экспозиции или экспозиций такого проекта участники публичных слушаний, прошедшие в соответствии с частью 12 данной статьи идентификацию, имеют право вносить предложения и замечания, касающиеся такого проекта, которые подлежат регистрации, а также обязательному рассмотрению организатором публичных слушаний, который подготавливает и оформляет протокол публичных слушаний, осуществляет подготовку заключения об их результатах (части 10, 11, 18-22).

Согласно правилам подготовки документации по планировке территории, предусмотренным статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, срок проведения публичных слушаний со дня оповещения жителей муниципального образования об их проведении до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев (часть 11); решение об утверждении или отклонении документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления с учетом протокола и заключения о результатах публичных слушаний по проекту планировки территории (часть 13).

Таким образом, приведенное правовое регулирование, регламентирующее проведение публичных слушаний по вопросам выработки градостроительных решений, предполагая и гарантируя надлежащий учет выявленного в процедуре публичных слушаний мнения каждого, чьи права и законные интересы затрагиваются градостроительным решением, в том числе правообладателей земельных участков, находящихся в границах территории, в отношении которой подготовлены соответствующие проекты документации, направлено на обеспечение комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии, баланса государственных, общественных и частных интересов в данной сфере в целях обеспечения благоприятных условий проживания, а потому сами по себе положения части 13 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации не могут рассматриваться как ограничивающие какие-либо конституционные права и свободы граждан.

4. Статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" закреплено, что образование, формирование, деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с иными органами, входящими в единую систему публичной власти в субъектах Российской Федерации, основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, данным Федеральным законом, другими федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 4); система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, данным Федеральным законом, другими федеральными законами (часть 5).

Исходя из этого, а также из положений Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Уставом города Москвы определен статус Правительства Москвы как высшего постоянно действующего коллегиального органа исполнительной власти города Москвы, обладающего общей компетенцией и обеспечивающей согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы (часть 1 статьи 44). Правительство Москвы формируется Мэром Москвы, который входит в состав Правительства и возглавляет его, распределяет обязанности между членами Правительства; Правительство Москвы принимает постановления, которые подписываются Мэром Москвы (части 2-6 статьи 44 Устава города Москвы). При этом возможность создания в структуре Правительства Москвы Президиума, формируемого Мэром Москвы, предусмотрена статьей 5 Закона города Москвы "О Правительстве Москвы". Порядок организационного, документационного, информационного обеспечения деятельности Мэра Москвы и Правительства Москвы определен Регламентом Правительства Москвы, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 21 февраля 2006 года N 112-ПП. Для целей названного Регламента рассмотрением в Правительстве Москвы проектов правовых актов является их рассмотрение на заседаниях Правительства Москвы, Президиума Правительства Москвы, а также рассмотрение Мэром Москвы единолично. Рассмотрение вопросов, относящихся к полномочиям Правительства Москвы, осуществляется на заседаниях Правительства Москвы, Президиума Правительства Москвы. Правовые акты Правительства Москвы по вопросам, подлежащим решению исключительно на заседаниях Правительства, издаются только после их рассмотрения на заседаниях Правительства Москвы, Президиума Правительства Москвы (пункт 2.1). На заседаниях Президиума Правительства Москвы могут рассматриваться любые вопросы, относящиеся к компетенции Правительства Москвы (в том числе указанные в абзаце втором пункта 2.3.9 данного Регламента) (пункт 2.3(1)).

Соответственно, наделение Президиума Правительства Москвы полномочиями по рассмотрению правовых актов Правительства Москвы, в том числе нормативного характера, а также принятие этих актов в порядке, определяемом Правительством Москвы, который обусловлен законодательными требованиями, закрепляющими структуру и статус высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, согласуются с конституционными принципами организации государственной власти в Российской Федерации и каких-либо конституционных прав заявителя не нарушают.

Таким образом, поскольку в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации части 1 статьи 19 Закона города Москвы "О Правительстве Москвы" отсутствует неопределенность, жалоба ГСК-1 в этой части не отвечает установленным Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" требованиям, согласно которым такое обращение признается допустимым (статьи 96 и 97), а потому она не может быть принята к рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации.

Проверка же правильности выводов судов, сопряженная с исследованием фактических обстоятельств конкретного дела, оценкой доказательств, послуживших основанием для применения в нем тех или иных норм права, к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, как она установлена статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не относится.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гаражно-строительного кооператива N 1, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин