Решение Калининградского областного суда от 23 декабря 2021 г. N 3а-174/2021 (ключевые темы: генеральные планы городских округов - земли лесного фонда - границы населенных пунктов - функциональные зоны - земли населенных пунктов)

Решение Калининградского областного суда от 23 декабря 2021 г. N 3а-174/2021

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Е.С.Э. к Правительству Калининградской области об оспаривании в части генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166), установил:

Е.С.Э. обратился в суд с указанным административным иском к Правительству Калининградской области, ссылаясь на то, что с 28 августа 2020 года ему принадлежат на праве аренды земельные участки с кадастровыми номерами N и N площадью по 800 кв. м каждый, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата), расположенные на <адрес>.

В соответствии с документами территориального планирования, действовавшими до принятия оспариваемого правового акта, названные земельные участки были включены в границы населенных пунктов и отнесены к функциональным зонам, в которых допускалось размещение объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения.

В частности, действовавшим до принятия оспариваемого акта генеральным планом муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции решения окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N 320) рассматриваемая территория была отнесена к функциональной зоне делового, общественного и коммерческого назначения.

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 утвержден генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в новой редакции, при этом территория названных земельных участков не исключена из границ населенных пунктов, однако отнесена к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), которая не предназначена для размещения объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, вследствие чего использование принадлежащих административному истцу на праве аренды земельных участков с кадастровыми номерами N и N по их назначению невозможно.

Такое изменение функционального зонирования, по мнению административного истца, не имеет объективного и разумного обоснования при том, что по данным публичной кадастровой карты на улице <адрес> расположены 52 земельных участка, из которых 1 участок предназначен под дорогу и 51 участок - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, при этом на 5 земельных участках возведены объекты капитального строительства, а само по себе наличие на рассматриваемой территории многолетних зеленых насаждений не является безусловным основанием для отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к территории общего пользования.

Кроме того, согласно карте зон с особыми условиями использования территории в составе оспариваемого генерального плана земельные участки с кадастровыми номерами N и N отнесены к территории лечебно-оздоровительной местности, курорту федерального значения, а также к территории, подверженной опасным геологическим и гидрологическим процессам.

Отображение этих зон с особыми условиями использования, как полагает административный истец, не основано на законе, поскольку такие зоны с особыми условиями использования территорий не предусмотрены ни пунктом 4 части 1 ГрК РФ, ни статьей 105 ЗК РФ.

С учетом изложенного Е.С.Э. просил признать не действующим и не подлежащим применению генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), а также в части отображения на карте зон с особыми условиями использования территории зоны особо охраняемой территории федерального значения - лечебно-оздоровительная местность, курорт; территории, подверженной опасным геологическим и гидрологическим процессам.

В ходе производства по делу административный истец представил заявление об отказе от требования о признании не действующим и не подлежащим применению оспариваемого генерального плана в части отображения на карте зон с особыми условиями использования территории "территории, подверженной опасным геологическим и гидрологическим процессам" в границах земельных участков с кадастровыми номерами N и N (т. 2 л.д. 14).

Определением суда от 23 декабря 2021 года принят отказ административного истца от указанного требования.

В остальной части административный истец дополнил основания заявленных требований, сославшись на то, что в силу положений Федерального закона от 29 июля 2017 года N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель" внесенные в Единый государственный реестр недвижимости сведения о принадлежности земельных участков с кадастровыми номерами N и N к землям населенных пунктов имеют приоритет по отношению к внесенным в государственный лесной реестр сведениям об отнесении рассматриваемой территории к землям Калининградского лесничества, не исключенным из состава земель лесного фонда.

Отображение на карте зон с особыми условиями использования территории зоны особо охраняемой территории федерального значения - лечебно-оздоровительная местность, курорт - административный истец полагал незаконным при том, что земельные участки с кадастровыми номерами N и N полностью располагаются во второй зоне округа санитарной охраны курорта федерального значения г. Зеленоградск, границы которого установлены постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2018 года N 188 "Об установлении границ и режимов округов горно-санитарной охраны курортов федерального значения Светлогорск-Отрадное и Зеленоградск ..." и внесены в ЕГРН, в связи с чем дополнительное отображение границ самого курорта (помимо границ округов санитарной охраны курорта) является излишним.

В судебном заседании представители административного истца - Б.Е.Н. и С.С.А. уточненные административные исковые требования поддержали, изложив в их обоснование аналогичные доводы.

Представитель Правительства Калининградской области - Ж.И.Ю. просила в административном иске отказать, представив письменные возражения на административное исковое заявление (т. 1 л.д. 142-151).

Позиция административного ответчика сводится к тому, что оспариваемый в части генеральный план принят Правительством Калининградской области в пределах его компетенции с соблюдением процедуры, установленной градостроительным законодательством, при этом в рамках процедуры согласования проекта решения о внесении изменений в генеральный план, которым, помимо прочего, предусмотрено отнесение рассматриваемой территории к землям населенных пунктов, письмом Рослесхоза от 16 ноября 2020 года N отказано в согласовании проекта по мотиву отнесения данной территории к землям лесного фонда, после чего по результатам работы согласительной комиссии замечания федеральных органов исполнительной власти было решено считать урегулированными частично, а именно: направить информацию в администрацию муниципального образования "Зеленоградский городской округ" о необходимости в соответствии с частью 20 статьи 24 ГрК РФ и Федеральным законом от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" создать комиссию в целях определения границ населенных пунктов, образуемых из лесных поселков, а также определения местоположения границ земельных участков, на которых расположены принадлежащие гражданам и юридическим лицам объекты недвижимого имущества, в целях их перевода из земель лесного фонда в земли населенных пунктов, после чего соответствующую информацию направить в Министерство природных ресурсов и экологии Калининградской области и Рослесхоз в целях соответственно внесения изменений в Лесной план Калининградской области и изменения документированной информации государственного лесного реестра.

Учитывая, что земельные участки с кадастровыми номерами N и N по сведениям Рослесхоза относятся к землям лесного фонда, их территория до внесения соответствующих изменений в государственный лесной реестр правомерно, по утверждению административного ответчика, была отнесена генеральным планом муниципального образования к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

Определением суда от 9 августа 2021 года удовлетворено ходатайство административного истца о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованного лица Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз).

19 октября 2021 года в суд посредством ГАС "Правосудие" поступил отзыв Департамента лесного хозяйства по СЗФО, в котором указано на отсутствие пересечения земель лесного фонда с земельными участками с кадастровыми номерами N и N по сведениям филиала ФГБУ "Р." "С." (т. 2 л.д. 1-2).

Определением суда от 25 ноября 2021 года удовлетворены ходатайства административного истца - о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованных лиц администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ", Правительства Калининградской области о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованного лица ФГБУ "Р.".

7 декабря 2021 года в суд поступил отзыв филиала ФГБУ "Р." "С.", из которого следует, что на стадии согласования проекта генерального плана было осуществлено графическое совмещение архивных материалов лесоустройства 2002 года с границами населенных пунктов Зеленоградского городского округа, определенными проектом генерального плана, в результате чего выявлено пересечение границ земель лесного фонда с землями иных категорий, в том числе с землями населенных пунктов, площадью 358,2 га, в том числе с земельными участками с кадастровыми номерами N и N.

В ходе производства по настоящему административному делу Филиалом проведено графическое совмещение материалов лесоустройства 2017 года, полученных в 2021 году от Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области в рамках исполнения работ по государственному заданию "Обеспечение установления границ лесничеств", с координатами границ земельных участков с кадастровыми номерами N и N, в результате чего не установлено пересечения земель лесного фонда с названными участками.

Сведениями об основаниях изменения границ лесничеств относительно предыдущего лесоустройства Филиал не располагает (т. 2 л.д. 116-119).

7 декабря 2021 года в суд поступил отзыв администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" на административное исковое заявление, в котором администрация городского округа полагает не подлежащими удовлетворению требования административного истца об оспаривании генерального плана в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) при том, что правилами землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в пределах названной функциональной зоны установлены три территориальных зоны (Р-1 "Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования", Р-2 "Туристско-рекреационная зона", К "Зона санаторно-курортного назначения"), при этом в территориальной зоне санаторно-курортного назначения (индекс К) допускается размещение объектов, обеспечивающих оказание услуг по лечению и оздоровлению населения.

В этой связи администрация городского округа полагает, что удовлетворение требования административного истца об оспаривании генерального плана в части установления функционального зонирования рассматриваемой территории не повлечет за собой восстановления его прав.

Также администрация муниципального образования просит отказать в удовлетворении требования об оспаривании карты зон с особыми условиями использования территории в составе генерального плана в части отображения в границах земельных участков с кадастровыми номерами N и N зоны особо охраняемой территории федерального значения - лечебно-оздоровительная местность, курорт, поскольку данные земельные участки полностью располагаются во второй зоне округа санитарной охраны курорта федерального значения г. Зеленоградск, в связи с чем отображением границ курорта не нарушены права и законные интересы Е.С.Э. (т. 2 л.д. 89-93).

14 декабря 2021 года в суд представлены дополнения к отзыву администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ", в которых изложена позиция о том, что рассматриваемая территория не относится к землям лесного фонда, представляет собой участки из состава земель населенных пунктов, оспариваемое функциональное зонирование обусловлено тем, что на участках с кадастровыми номерами N и N произрастают многолетние деревья.

Заинтересованные лица извещены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, Рослесхоз и ФГБУ "Р." представили заявления о рассмотрении дела в отсутствие представителей, администрация муниципального образования "Зеленоградский городской округ" каких-либо ходатайств, в том числе об отложении судебного заседания, не представила.

На основании части 5 статьи 213 КАС РФ судом определено рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав пояснения представителей сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора о наличии оснований для удовлетворения административного иска в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), суд приходит к следующему.

Согласно пункту 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статье 23 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план содержит, помимо иных сведений и документов, карту границ населенных пунктов, входящих в состав поселения или городского округа (пункт 3 части 3, пункт 2 части 5), карту функциональных зон поселения или городского округа, их границы и описание (пункт 4 части 3, пункт 3 части 5), параметры функциональных зон в составе положения о территориальном планировании (пункт 2 части 4).

Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат, в частности, перечень земельных участков, которые исключаются из границ населенных пунктов, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования (пункт части 7 статьи 23 ГрК РФ).

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в частности, границы существующих населенных пунктов (пункт 2 части 8 статьи 23 ГрК РФ); особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения (пункт 5 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (часть 15 статьи 24 ГрК РФ).

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" утвержден генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в актуальной редакции.

Постановление подписано Губернатором Калининградской области, текст постановления в полном объеме размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 2 апреля 2021 года.

Постановление вступило в силу 12 апреля 2021 года.

Согласно выпискам из Единого государственного реестра недвижимости административный истец с 28 августа 2020 года является арендатором земельных участков с кадастровыми номерами N и N площадью по 800 кв. м каждый, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата), расположенных на <адрес>, на основании договоров аренды, заключенных на срок с 29 марта 2015 года по 4 июля 2024 года (т. 1 л.д. 13-20).

Генеральным планом муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) названные земельные участки не исключены из границ населенных пунктов и отнесены к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) (т. 1 л.д. 115).

Согласно пункту 42 положения о территориальном планировании в составе генерального плана городского округа функциональная зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) предназначена для размещения городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных, городских лесов, зеленых насаждений, предназначенных для благоустройства территории, размещения плоскостных спортивных сооружений.

На основании части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Принимая во внимание, что Е.С.Э. является субъектом отношений, регулируемых генеральным планом муниципального образования "Зеленоградский городской округ", и полагает свои права по использованию земельных участков для целей строительства объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения нарушенными вследствие изменения генеральным планом городского округа (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) функционального зонирования территории, Е.С.Э. обладает законным правом на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Проверив согласно пункту 2 части 8 статьи 213 КАС РФ соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия Правительства Калининградской области на принятие генерального плана муниципального образования, форму и вид правового акта, процедуру принятия оспариваемого правового акта, правила его введения в действие и введения в действие, суд установил следующее.

На основании части 1 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган городского округа принимает муниципальные правовые акты.

По общему правилу, предусмотренному пунктом 1 части 3 статьи 8, частью 1 статьей 24 ГрК РФ, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в генеральный план, утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.

С 1 января 2017 года на территории Калининградской области вступил в силу Закон Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", принятый в соответствии со статьей 8.2 ГрК РФ, частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, частью 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ.

Подпунктом 2 пункта 1 статьи 1 названного Закона Калининградской области предусмотрено, что Правительство Калининградской области утверждает документы территориального планирования муниципальных образований Калининградской области и вносит изменения в такие документы.

Предусмотренное настоящим Законом перераспределение полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области устанавливается на неограниченный срок (пункт 2 статьи 2 Закона области).

Пунктом 4 статьи 2 Закона области определено, что документы территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, разработка которых была начата до вступления в силу настоящего Закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Разработка оспариваемого в части генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" осуществлена на основании приказа Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 10 марта 2020 года N 105 "О подготовке проекте внесения изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ", то есть после вступления в силу Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19.

Генеральный план муниципального образования является нормативным правовым актом (пункт 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Форма оспариваемого нормативного акта соответствует положениям статей 42, 48 Устава Калининградской области (Закон Калининградской области от 18 января 1996 года N 30 "О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области)" и части 1 статьи 18 Уставного Закона Калининградской области от 12 октября 2011 года N 42 "О Правительстве Калининградской области".

Постановление от 31 марта 2021 года N 166 подписано в соответствии с частью 3 статьи 18 названного Уставного Закона Калининградской области от 12 октября 2011 года N 42 Губернатором Калининградской области, который непосредственно исполняет обязанности Председателя Правительства Калининградской области.

Порядок опубликования нормативных правовых актов, определенный Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года N 198 "О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и Законом Калининградской области от 15 июля 2014 года N 339 "О размещении (опубликовании) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) правовых актов органов государственной власти и должностных лиц Калининградской области ..." соблюден.

Согласно пункту 2 постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 настоящее постановление вступает в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования, что соответствует положениям части 5 статьи 18 Уставного закона Калининградской области от 12 октября 2011 года N 42 "О Правительстве Калининградской области"

Установленные статьей 5.1, частью 11 статьи 24, статьей 28 ГрК РФ требования по организации и проведению публичных слушаний по проекту решения о внесении изменений в генеральный план городского округа соблюдены, что не оспаривается административным истцом.

В случаях, предусмотренных частью 1 статьи 25 ГрК РФ, проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом.

Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования утвержден приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года N 460 (далее - Порядок).

Пунктом 1.4 Порядка установлено, что орган, уполномоченный на подготовку проекта документа территориального планирования, размещает проект документа территориального планирования и материалы по его обоснованию в ФГИС ТП и направляет уведомление об обеспечении доступа к такому проекту и материалам по его обоснованию в федеральные органы исполнительной власти, указанные в пунктах 2.1 и 2.2 Порядка, к которым относятся соответственно Минэкономразвития России и федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

В свою очередь, Минэкономразвития России уведомляет отраслевые федеральные органы, Госкорпорации об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования в ФГИС ТП (пункт 2.6 Порядка), которые в силу пункта 2.7 Порядка осуществляют проверку в части своей компетенции проектов генеральных планов, проектов внесения изменений в генеральные планы на предмет, в частности,

- возможного негативного воздействия планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа на особо охраняемые природные территории федерального значения в соответствии с пунктом 5 части 8 статьи 23 Кодекса;

- включения в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 25 Кодекса;

- соответствия карты границ населенного пункта, образуемого из лесного поселка, военного городка, требованиям части 26 статьи 24 Кодекса в части своей компетенции.

В последующем отраслевые федеральные органы, Госкорпорации подготавливают заключения о согласии или о несогласии с проектом документа территориального планирования с обоснованием принятого решения и выводами о соответствии проекта документа территориального планирования законодательству в соответствующей сфере (пункт 2.7 Порядка), а Минэкономразвития России осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования (на основании заключений отраслевых федеральных органов, Госкорпораций о согласии с таким проектом документа или о несогласии с таким проектом документа с обоснованием принятого решения) и направляет Сводное заключение органу, уполномоченному на подготовку проекта документа территориального планирования (пункт 2.9 Порядка).

Установлено, что во исполнение требований части 7 статьи 25 ГрК РФ и приказа Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года N 460 проект генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" был размещен в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования 26 октября 2020 года, карточка согласования проекта N, после чего Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области были направлены уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования в Минэкономразвития России, уполномоченные органы исполнительной власти Калининградской области и органы местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общие границы с муниципальным образованием "Зеленоградский городской округ".

Согласно Сводному заключению Минэкономразвития России от 18 декабря 2020 года заключения о несогласии с проектом получены от Минэнерго России, Рослесхоза и Минприроды России, в том числе от последних - по мотиву выявленного пересечения земель лесного фонда с землями населенных пунктов площадью 358,2 га, замечания не были урегулированы на согласительном совещании по урегулированию разногласий по замечаниям федеральных органов исполнительной власти на проекты документов территориального планирования в Минэкономразвития России от 15 декабря 2020 года N 18-Д27.

При этом Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), отказывая в согласовании проекта решения о внесении изменений в генеральный план городского округа, указало на пересечение земель лесного фонда с землями населенных пунктов площадью 358,2 га, в том числе на территории национального парка "Куршская коса" площадью 345,4 га (в районе пос. Лесной - 58,1 га, пос. Рыбачий - 254,3 га, пос. Морское - 33 га), а также на территории вдоль побережья Балтийского моря за пределами национального парка "Куршская коса", включая территорию общей площадью 12,3 га около города Зеленоградска, расположенную в границах Романовского участкового лесничества Калининградского лесничества по сведениям Рослесхоза и отнесенную генеральным планом муниципального образования к землям населенных пунктов (т. 1 л.д. 156-166).

Минприроды России указало о поддержке позиции Рослесхоза в части земель лесного фонда, а также на необходимость отобразить на картах проекта границ особо охраняемой природной территории федерального значения - национального парка "Куршская коса" (т. 1 л.д. 154-155).

При наличии заключений отраслевых федеральных органов, Госкорпораций о не согласовании проекта документа территориального планирования соответствующие документы согласовываются в порядке, регламентированном разделом III Порядка, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года N 460, посредством согласительной комиссии, которая создается в соответствии с частью 9 статьи 25 ГрК РФ.

Согласно протоколу заседания согласительной комиссии от 25 февраля 2021 года замечания Рослесхоза признаны не урегулированными в связи с тем, что проект решения о внесении изменений в генеральный план городского округа в части отображения границ земель государственного лесного фонда выполнен в соответствии с положениями Лесного плана Калининградской области, утвержденного Указом Губернатора Калининградской области от 29 декабря 2018 года N 218, а в рамках рассмотрения доработанных материалов проекта Рослесхозом также отказано в согласовании заключением от 2 февраля 2021 года N.

Согласительная комиссия решила замечания федеральных органов исполнительной власти считать урегулированными частично, рекомендовать представить проект для утверждения в Правительство Калининградской области, в отношении замечаний Рослесхоза составить материалы по несогласованным вопросам и план согласования указанных замечаний после утверждения проекта.

Протокол согласительной комиссии размещен в ФГИС ТП.

Поскольку не согласование одним из отраслевых федеральных органов проекта генерального плана городского округа не является безусловным основанием для направления соответствующего проекта на доработку, на основании пункта 3.9 Порядка, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года N 460, Губернатор Калининградской области принял решение об утверждении соответствующего проекта.

Во исполнение требований части 9 статьи 9 ГрК РФ генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166), и материалы по его обоснованию размещены 8 апреля 2021 года в ФГИС ТП.

Таким образом, постановление Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" принято уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением установленного градостроительным законодательством порядка, а также предусмотренного законом порядка опубликования и введения в действие нормативного правового акта.

По указанным основаниям генеральный план (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) административным истцом не оспаривается.

Проверив в соответствии с требованиями пункта 3 части 8 статьи 213 КАС РФ генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в оспариваемой части (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии с выписками из Единого государственного реестра недвижимости и землеустроительными делами 27 января 2014 года поставлен на кадастровый учет земельный участок с кадастровым номером N площадью 53 780 кв. м, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата), местоположение: <адрес>, отнесенный ко второй зоне округа санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск.

Постановлением администрации муниципального образования "Зеленоградский район" (правопредшественник администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ") от 12 мая 2014 года предписано провести конкурс по продаже права на заключение договора аренды указанного земельного участка с кадастровым номером N.

4 июля 2014 года между администрацией муниципального образования и ООО "И." заключен договор аренды указанного земельного участка сроком на 10 лет, который зарегистрирован в ЕГРН 28 июля 2014 года.

Постановлением администрации муниципального образования от 5 февраля 2015 года N 116 утверждена схема расположения земельных участков на кадастровой карте территории, которой предусмотрено образование 54 самостоятельных земельных участков.

В последующем были образованы и поставлены на кадастровый учет 54 земельных участка с кадастровыми номерами N - N с установлением категории - земли населенных пунктов, разрешенного использования 53 участков различной площади, соответствующего разрешенному использованию исходного участка, и 1 земельный участок под проход, проезд.

31 марта 2015 года исходный земельный участок снят с кадастрового учета.

Помимо прочих, 16 февраля 2015 года поставлены на кадастровый учет земельные участки с кадастровыми номерами N и N, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, образованные из земельного участка с кадастровым номером N.

27 февраля 2015 года между администрацией муниципального образования и ООО "И." заключено соглашение N 99-КЗО/2015 о внесении изменений в договор аренды земельного участка, которым изменен предмет договора с указанием о предоставлении в аренду ООО "И." земельных участков с кадастровыми номерами N - N, образованных из земельного участка с кадастровым номером N.

В марте 2015 года зарегистрировано право собственности муниципального образования "Зеленоградский район" на образованные земельные участки.

В последующем ООО "И." были переданы права и обязательства арендатора иным лицам.

По соглашениям от 25 августа 2020 года права и обязанности арендатора в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N и N переданы Е.С.Э.

На период образования исходного земельного участка с кадастровым номером N, а также образованных из него земельных участков с кадастровыми номерами N и N действовал Закон Калининградской области от 18 февраля 2005 года N 501 "О наделении муниципального образования "Зеленоградский район" статусом муниципального района и об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований, находящихся на его территории".

В соответствии с названным Законом области в составе Зеленоградского муниципального района, помимо иных поселений, было образовано муниципальное образование "Зеленоградское городское поселение", в пределах которого были расположены перечисленные выше земельные участки.

Генеральным планом муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", утвержденным решением городского совета депутатов муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" от 17 октября 2012 года N 157, рассматриваемая территория была включена в границы населенных пунктов и отнесена к функциональной зоне "Гостиницы и гостиничные комплексы" (т. 1 л.д. 119).

Кроме того, согласно карте зон с особыми условиями использования территории в составе данного генерального плана в границах рассматриваемой территории отображена I зона (зона строгого режима) горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск согласно постановлению Совета Министров РСФСР от 3 февраля 1982 года N 130 "Об установлении границ и режима округов санитарной охраны курортов Зеленоградск в Калининградской области, Кашин в Калининской области, Кисегач в Челябинской области и Михайловское в Московской области", которым (в редакции до принятия постановления Правительства РФ от 22 февраля 2018 года N 188) Зеленоградск и прилегающая территория на побережье Балтийского моря были наделены статусом курорта, однако при этом границы округа санитарной охраны курорта были описаны без установления их координат (т. 1 л.д. 120).

С учетом отнесения рассматриваемой территории к первой зоне санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск возведение объектов капитального строительства, в том числе объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, на данной территории не допускалось согласно части 3 статьи 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", которой определено, что на территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.

В дальнейшем Законом Калининградской области от 27 апреля 2015 года N 420 "Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования "Зеленоградский район" и организации местного самоуправления на объединенной территории" объединена территория муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", муниципального образования "Ковровское сельское поселение", муниципального образования "Красноторовское сельское поселение", муниципального образования "Переславское сельское поселение", муниципального образования "Сельское поселение Куршская коса" без изменения границ общей территории муниципального образования "Зеленоградский район"; городское поселение, образованное путем вышеуказанного изменения состава территории муниципального образования "Зеленоградский район", наделено статусом городского округа (Зеленоградский городской округ).

Кроме того, постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2018 года N 188 "Об установлении границ и режимов округов горно-санитарной охраны курортов федерального значения Светлогорск-Отрадное и Зеленоградск ..." определены координаты границ округов санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск.

При этом рассматриваемая территория отнесена ко второй зоне округа санитарной охраны, где в соответствии с пунктом 9 Режима округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск (приложение N 4 к названному постановлению) запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.

Решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N 320 был утвержден генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ", который действовал до принятия и вступления в силу постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166.

Согласно карте функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции решения от 24 июня 2019 года N 320) земельные участки с кадастровыми номерами N и N, оставаясь в составе земель населенных пунктов, были отнесены к функциональной зоне делового, общественного и коммерческого назначения, где допускалось размещение объектов капитального строительства различного назначения (т. 1 л.д. 117).

В соответствии с картой зон с особыми условиями использования территории земельные участки расположены во второй зоне горно-санитарной охраны федерального курорта Зеленоградск (т. 1 л.д. 118).

В дальнейшем генеральным планом муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) территория принадлежащих административным истцам земельных участков также не исключена из границ населенных пунктов, однако при этом отнесена к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) (т. 1 л.д. 115), что и послужило причиной обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Проверяя обоснованность такое решения, суд приходит к следующему.

На основании статьи 81 Лесного кодекса РФ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений относятся, в частности,

- принятие решений об установлении и изменении границ лесничеств, расположенных на землях лесного фонда, обороны и безопасности, на которых расположены леса, населенных пунктов, на которых расположены леса, особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса;

- осуществление государственной инвентаризации лесов;

- ведение государственного лесного реестра;

- после вступления в силу с 1 января 2022 года Федерального закона от 2 июля 2021 года N 304-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и статьи 14 и 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - осуществление мероприятий по лесоустройству в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, на которых расположены особо охраняемые природные территории федерального значения.

Согласно части 1 статьи 83 Лесного кодекса РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление, помимо прочих государственных полномочий, следующие полномочия Российской Федерации в области лесных отношений:

- разработка и утверждение лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов;

- ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта Российской Федерации (согласно Федеральному закону от 4 февраля 2021 года N 3-ФЗ - до 1 января 2023 года);

- проведение на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 68 настоящего Кодекса, то есть за исключением проектирования лесничеств и эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов (согласно Федеральному закону от 4 февраля 2021 года N 3-ФЗ - до 1 января 2022 года).

Из предоставленных Министерством природных ресурсов и экологии Калининградской области сведений, в том числе выписки из государственного лесного реестра, видно, что на основании материалов лесоустройства 2002 года в государственный лесной реестр внесены сведения об отнесении земельных участков с кадастровыми номерами N и N, расположенных в квартале N 3 Романовского участкового лесничества Калининградского лесничества на землях государственного лесного фонда, к землям лесного фонда и к категории защитных лесов.

На основании части 4 статьи 6.1 Лесного кодекса РФ границы земель лесного фонда определяются границами лесничеств.

В силу статьи 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" земли лесного фонда находятся в федеральной собственности.

С учетом приведенных норм в государственный лесной реестр внесены сведения о принадлежности Российской Федерации названных участков, расположенных в границах Романовского участкового лесничества Калининградского лесничества.

В 2017 году было выполнено актуальное лесоустройство Калининградского лесничества, которым предусматривается значительное изменение границ лесничества, в том числе в границах особо охраняемой природной территории - национального парка "Куршская коса".

Соответствующие материалы лесоустройства направлены Министерством природных ресурсов и экологии Калининградской области в ФГБУ "Р.", являющееся подведомственным Рослесхозу учреждением, к полномочиям которого, помимо прочих, отнесено осуществление государственной инвентаризации лесов, обобщение документированной информации, содержащейся в государственном лесном реестре, только в 2021 году.

В этой связи материалы лесоустройства 2017 года не учитывались Рослесхозом и Минприроды на стадии согласования проекта решения о внесении изменений в генеральным план муниципального образования "Зеленоградский городской округ".

Материалами лесоустройства 2017 года часть земель, учтенных в государственном лесном реестре в качестве земель лесного фонда, в том числе на территории государственного национального парка "Куршская коса" и за его пределами вдоль побережья Балтийского моря, не отображена как включенная в границы Калининградского лесничества.

Несмотря на то, что материалы лесоустройства с очевидностью повлекли за собой изменение границ и площади участковых лесничеств, расположенных в границах особо охраняемой природной территории федерального значения - национального парка "Куршская коса", а также по сведениям ЕГРН на землях населенных пунктов, такие материалы в целях обеспечения исполнения установленных статьей 81 Лесного кодекса РФ полномочий федеральных органов государственной власти в области лесных отношений не были своевременно представлены для утверждения Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхозом), что, помимо прочих последствий, повлекло за собой не согласование Рослесхозом и Минприроды России проекта решения о внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ".

Кроме того, на основании статьи 86 Лесного кодекса РФ в лесном плане субъекта Российской Федерации определяются цели и задачи лесного планирования, а также мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов и зоны такого освоения (часть 1); к лесному плану субъекта Российской Федерации прилагаются карты с обозначением границ лесничеств, а также зон их планируемого освоения (часть 2); лесной план субъекта Российской Федерации утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (часть 3); типовая форма и состав лесного плана субъекта Российской Федерации, порядок его подготовки и внесения в него изменений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 5).

Приказом Минприроды России от 20 декабря 2017 года N 692 утверждены типовая форма и состав лесного плана субъекта Российской Федерации, порядок его подготовки и внесения в него изменений.

Данным приказом предусмотрено, что лесной план субъекта Российской Федерации подготавливается, в частности, на основе материалов лесоустройства, государственной инвентаризации лесов, государственного лесного реестра, отчетных данных об использовании, охране, о защите и воспроизводстве лесов.

Указом Губернатора Калининградской области от 29 декабря 2018 года N 218 утвержден Лесной план Калининградской области на период с 1 января 2019 года по 31 декабря 2028 года.

Как следует из Лесного плана Калининградской области, он подготовлен на основе государственного лесного реестра (все формы за период с 1 января 2009 года по 1 января 2018 года по субъекту и по участковым лесничествам); материалов государственной инвентаризации лесов за период с 2009 по 2017 год; материалов по лесоустроительным работам за период 2013-2017 годов и прочих документов.

В Лесном плане Калининградской области отмечено, что по состоянию на 1 июня 2018 года площадь лесов, расположенных на землях лесного фонда, фактически уменьшилась на 2261 га; общая площадь защитных лесов увеличилась на 0,41 тыс. га, в том числе площадь лесных земель уменьшилась на 1,10 тыс. га, площадь нелесных земель увеличилась на 1,51 тыс. га.

Лесным планом Калининградской области предусмотрено, что одним из приоритетных направления использования лесов на территории Калининградской области является осуществление рекреационной деятельности и определены зоны планируемого освоения лесов, в границах которых, помимо прочего, предусматриваются строительство, реконструкция и эксплуатация объектов для осуществления рекреационной деятельности, на соответствующих лесных участках допускается возведение физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений.

В приложении N 1 к Лесному плану Калининградской области приведены карта-схема административного деления территории Калининградской области с указанием лесничеств (лесопарков), лесорастительных зон, лесных районов.

На данной карте рассматриваемая территория обозначена как прочие земли, не входящие в состав участкового лесничества.

Кроме того, в приложении N 1 к Лесному плану Калининградской области имеется карта-схема зон планируемого освоения лесов для различных видов их использования с дифференциацией по интенсивности освоения.

На этой карте рассматриваемая территория также не отображена как планируемая к использованию для целей освоения лесов.

Таким образом, в данном случае имеет место противоречие сведений о категории названных земельных участков, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, правоустанавливающих документах на земельные участки, Лесном плане Калининградской области, с одной стороны, и государственном лесном реестре, с другой стороны.

11 августа 2017 года вступил в силу Федеральный закон от 29 июля 2017 года N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель".

Как следует из пояснительной записки к законопроекту, внесенному Правительством Российской Федерации, законопроект разработан в целях устранения несоответствия сведений, носящих взаимоисключающий характер, в Едином государственном реестре недвижимости и государственном лесном реестре при том, что в соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, при этом каждый земельный участок может относиться только к одной категории земель.

Также в пояснительной записке отмечено, что с 1 января 2017 года вступил в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", которым в качестве одного из принципов государственной регистрации закрепил достоверность реестра, которая не может быть обеспечена в связи с существованием значительного количества пересечений земель лесного фонда с землями иных категорий, в связи с чем законопроектом предложено введение механизма по устранению противоречий в сведениях Единого государственного реестра недвижимости и государственного лесного реестра в части принадлежности земельных участков к определенной категории, а также процедура выведения лесных поселков и военных городков, расположенных на землях лесного фонда и не представляющих экологической ценности, из земель лесного фонда.

Федеральным законом от 29 июля 2017 года N 280-ФЗ внесены изменения в ряд законодательных актов, в том числе в Федеральный закон от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

Так, частью 3 статьи 14 Федерального закона N 172-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 июля 2017 года N 280-ФЗ) установлено, что в случае, если в соответствии со сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта Российской Федерации, земельный участок относится к категории земель лесного фонда, а в соответствии со сведениями Единого государственного реестра недвижимости, правоустанавливающими или правоудостоверяющими документами на земельные участки этот земельный участок отнесен к иной категории земель, принадлежность земельного участка к определенной категории земель определяется в соответствии со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости, либо в соответствии со сведениями, указанными в правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельные участки, при отсутствии таких сведений в Едином государственном реестре недвижимости, за исключением случаев, предусмотренных частью 6 настоящей статьи. Правила настоящей части применяются в случае, если права правообладателя или предыдущих правообладателей на земельный участок возникли до 1 января 2016 года.

В силу части 6 этой же статьи положения части 3 настоящей статьи не распространяются на земельные участки:

1) расположенные в границах особо охраняемых природных территорий, территорий объектов культурного наследия;

2) земельные участки, относящиеся к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности или земель иного специального назначения, если на таких земельных участках отсутствуют объекты недвижимости, права на которые зарегистрированы;

3) земельные участки, относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", при наличии у уполномоченного органа сведений о результатах проведения государственного земельного надзора, подтверждающих факты неиспользования таких земельных участков по целевому назначению или их использования с нарушением законодательства Российской Федерации.

На основании части 12 названной статьи земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов.

Принимая во внимание, что права на земельные участки с кадастровыми номерами N и N возникли до 1 января 2016 года, генеральными планами (как ранее действовавшими, так и актуальным генеральным планом городского округа в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) земельные участки не исключены из границ населенных пунктов, участки расположены за границами особо охраняемой природной территории федерального значения (то есть за пределами национального парка "Куршская коса"), принадлежность таких земельных участков к категории земель населенных пунктов обусловлена прямым указанием приведенных положений Федерального закона от 29 июля 2017 года N 280-ФЗ, несмотря на то, что по сведениям государственного лесного реестра данные участки относятся к землям лесного фонда.

Кроме того, Федеральным законом от 29 июля 2017 года N 280-ФЗ статья 24 ГрК РФ, регулирующая процедуру подготовки и принятия генерального плана городского округа, дополнена частями 19-26, регламентирующими процедуру подготовки в составе проекта генерального плана муниципального образования карты границ населенных пунктов и карты функциональных зон в случае включения земельного участка из земель лесного фонда в границы населенных пунктов.

При этом соответствующая процедура предусматривает создание комиссии в целях определения границ населенных пунктов, образуемых из лесных поселков, а также определения местоположения границ земельных участков, на которых расположены принадлежащие гражданам и юридическим лицам объекты недвижимого имущества, для их последующего перевода из земель лесного фонда в земли населенных пунктов.

Принимая во внимание, что земельные участки с кадастровыми номерами N и N с момента их образования в 2015 году и до настоящего времени включены в границы населенных пунктов, к спорным правоотношениям положения частей 19-26 статьи 24 ГрК РФ не применимы.

Позиция Правительства Калининградской области о наличии оснований к принятию мер для перевода земельных участков с кадастровыми номерами N, N из состава земель лесного фонда в земли иных категорий в соответствии с частью 20 статьи 24 ГрК РФ и Федеральным законом от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категорию в другую" (в том числе изложенная на стадии согласования проекта решения о внесении изменений в генеральный план муниципального образования) противоречит приведенным нормам Федерального закона от 29 июля 2017 года N 280-ФЗ.

Суд также обращает внимание на то обстоятельство, что Федеральным законом от 29 июля 2017 года N 280-ФЗ уточнена процедура установления градостроительных регламентов в отношении бывших лесных участков, включенных в границы населенных пунктов.

Так, Федеральным законом от 29 июля 2017 года N 280-ФЗ статья 32 ГрК РФ дополнена частью 6, в силу которой правила землепользования и застройки, устанавливающие градостроительные регламенты применительно к земельным участкам, включенным в границы населенных пунктов из земель лесного фонда (за исключением лесных участков, которые до 1 января 2016 года предоставлены гражданам или юридическим лицам либо на которых расположены объекты недвижимого имущества, права на которые возникли до 1 января 2016 года, и разрешенное использование либо назначение которых до их включения в границы населенных пунктов не было связано с использованием лесов), могут быть утверждены не ранее чем по истечении одного года со дня включения указанных земельных участков в границы населенных пунктов.

Одновременно статья 36 Грк РФ дополнена частью 6.1, согласно которой до установления градостроительных регламентов в отношении земельных участков, включенных в границы населенных пунктов из земель лесного фонда (за исключением лесных участков, которые до 1 января 2016 года предоставлены гражданам или юридическим лицам либо на которых расположены объекты недвижимого имущества, права на которые возникли до 1 января 2016 года, и разрешенное использование либо назначение которых до их включения в границы населенного пункта не было связано с использованием лесов), такие земельные участки используются с учетом ограничений, установленных при использовании городских лесов в соответствии с лесным законодательством.

Из приведенных норм следует, что в течение года с даты внесения изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости о границах населенных пунктов вследствие отнесения к населенных пунктам бывших лесных участков сохраняется режим городских лесов в отношении только тех земельных участков, которые по сведениям государственного лесного реестра были отнесены к землям лесного фонда, а в дальнейшем включены в границы населенных пунктов при отсутствии противоречивых сведений между сведениями ЕГРН и ГЛР.

Поскольку в данном случае, как указано выше, земельные участки с кадастровыми номерами N и N со дня их образования были включены в границы населенных пунктов, к спорным правоотношениям положения части 6.1 статьи 36 ГрК РФ не применимы.

В то же время, при разработке проекта решения о внесении изменений в генеральный план как в утверждаемой части генеральной плана (на карте границ населенных пунктов), так и в материалах по обоснованию генерального плана не предусмотрено исключение рассматриваемой территории из границ населенных пунктов.

Однако при установлении функционального зонирования в отношении земельных участков, образованных и предоставленных в аренду частному лицу для целей строительства объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, их территория была отнесена к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) исключительно по мотиву учета названных участков в государственном лесном реестре в качестве земель лесного фонда.

Вместе с тем, сохранение в государственном лесном реестре сведений об образованных до 1 января 2016 года участках как относящихся к землям лесного фонда при одновременном наличии в Едином государственном реестре сведений о принадлежности этих участков к землям населенных пунктов и отсутствии спора о принадлежности участков к той или иной категории земель, само по себе не может повлечь за собой автоматическое отнесение территории соответствующих земельных участков к городским лесам.

Делая такой вывод, суд принимает во внимание, что в соответствии с частью 1 статьи 122 Лесного кодекса РФ, пунктом 1 Особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях населенных пунктов, утвержденных приказом Минприроды России от 5 августа 2020 года N 564, на землях населенных пунктов действительно могут располагаться леса, в том числе городские леса и другие защитные леса.

К городским лесам относятся леса, расположенные на землях населенных пунктов в пределах одного муниципального образования (часть 1 статьи 116 Лесного кодекса РФ).

В городских лесах запрещаются, помимо прочего, строительство и эксплуатация объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений (пункт 5 части 2 статьи 116 Лесного кодекса РФ).

На землях, указанных в части 2 статьи 23 Лесного кодекса РФ, в том числе на землях населенных пунктов, на которых расположены леса, в силу статьей 67, 67.1 Лесного кодекса РФ проводится лесоустройство в соответствии с правилами, установленными Лесоустроительной инструкцией, утвержденной приказом Минприроды России от 29 марта 2018 года N 122, которой предписано, в частности, установить динамику состояния лесов и местоположение границ земель, на которых расположены леса, а также таксационные показатели лесных насаждений в городских лесах, лесах, расположенных в лесопарковых зонах, лесах, расположенных в зеленых зонах, в зависимости от типа ландшафта, рекреационной оценки, эстетической оценки, стадии рекреационной дигрессии и т.д., после чего при необходимости осуществить проектирование мероприятий по формированию лесов лесопаркового типа и их благоустройству.

Как указано выше, из упомянутых выше материалов лесоустройства 2017 года и Лесного плана Калининградской области, а также протокола согласительной комиссии на стадии согласования проекта решения о внесении изменений в генеральный план следует, что в этих документах территория земельных участков с кадастровыми номерами N и N не рассматривается в качестве земель, занятых лесом.

Каких-либо достоверных данных о проведении мероприятий, предусмотренных Лесоустроительной инструкцией, в целях выявления действительного наличия на рассматриваемой территории защитных лесов, определения категории и назначения лесов (при наличии), административным ответчиком не представлено.

Также суд обращает внимание на то обстоятельство, что ни в ФГИС ТП, ни на официальном сайте Правительства Калининградской области в составе материалов по обоснованию оспариваемого генерального плана не размещена карта границ лесничеств (пункт 8.1 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

Указание на наличие такого документа в перечне графических и текстовых материалов генерального плана отсутствует.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 22 апреля 2014 года N 12-П, преобразование отношений в той или иной сфере жизнедеятельности, не может осуществляться вопреки нашедшему отражение в статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации общему (основному) принципу действия закона во времени, который, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, имеет целью обеспечение правовой определенности и стабильности законодательного регулирования в России как правовом государстве (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Принимая во внимание вышеописанные фактические обстоятельства дела, суд приходит к выводу о том, что генеральный план муниципального образования в части изменения функционального зонирования рассматриваемой территории не согласуется с положениями пункта 3 статьи 1, части 1 статьи 9 ГрК РФ об определении в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, соблюдения баланса частных и публичных интересов, а также не отвечает изложенной позиции Конституционного Суда Российской Федерации и порождает неопределенность правового режима принадлежащих административному истцу земельных участков, не исключенных из границ населенных пунктов, предоставленных для целей строительства объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, однако при этом отнесенных к функциональной зоне, где строительство соответствующих документов не допускается без достаточного на то обоснования.

Доводы администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" о том, что права и законные интересы административного истца непосредственно не нарушены оспариваемым нормативным правовым актом с учетом последующего установления правилами землепользования и застройки муниципального образования трех территориальных зон в пределах одной функциональной зоны, в том числе территориальной зоны "К", где строительство объектов рекреации и отдыха допускается, суд полагает необоснованными.

При этом суд исходит из того, что, независимо от установленного в августе 2021 года территориального зонирования, генеральным планом муниципального образования в границах всей территории функциональной зоны озелененных территорий общего пользования не допускается строительство соответствующих объектов и, более того, действующими правилами землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденными решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, рассматриваемая территория отнесена к территориальной зоне Р-1 "Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования", в которой не допускается строительство каких-либо объектов капитального строительства.

При таких обстоятельствах суд полагает требования Е.С.Э. об оспаривании генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) подлежащими удовлетворению.

В то же время, требования административного истца об оспаривании названного генерального плана в части отображения на карте зон с особыми условиями использования территории границ зоны особо охраняемой территории федерального значения - лечебно-оздоровительная местность, курорт в границах земельных участков с кадастровыми номерами N и N не подлежащими удовлетворению.

Делая такой вывод, суд исходит из того, что указанные земельные участки относятся в соответствии с постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2018 года N 188 "Об установлении границ и режимов округов горно-санитарной охраны курортов федерального значения Светлогорск-Отрадное и Зеленоградск ..." ко второй зоне округа санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск, что не оспаривается лицами, участвующими в деле.

На основании части 13 статьи 9 ГрК РФ требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства.

Приказом Минэкономразвития России от 9 января 2018 года N 10 утверждены Требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Пунктом 135 Требования предписано отображать в документах территориального объектов при описании особо охраняемых территорий класс объектов "Лечебно-оздоровительные местности и курорты", их местоположение, назначение и площадь.

По смыслу пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части только в том случае, если оспариваемый нормативный правовой акт признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Принимая во внимание, что карта зон с особыми условиями использования территории в составе генерального плана в оспариваемой части не противоречит приведенным нормам федерального законодательства, обладающим большей юридической силой, законных оснований для удовлетворения требований Е.С.Э. об оспаривании названного генерального плана в части отображения на карте зон с особыми условиями использования территории границ зоны особо охраняемой территории федерального значения - лечебно-оздоровительная местность, курорт в границах земельных участков с кадастровыми номерами N и N не имеется.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административный иск Е.С.Э. удовлетворить частично.

Признать не действующим и не подлежащим применению со дня вступления настоящего решения в законную силу генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".

В остальной части административного иска - отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение одного месяца со дня составления мотивированного решения.

Решение в окончательной форме изготовлено 14 января 2022 года.