Решение Санкт-Петербургского городского суда от 25 мая 2022 г. по делу N 3а-126/2022
Санкт-Петербургский городской суд в составе:
судьи Витушкиной Е.А., при секретаре Яцкевич Т.В.
с участием прокурора Андрееве М.И., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Фроловой Елены Юрьевны, Бабаян Сержика Шмавоновича, Волковской Яны Владимировны, Ивановой Галины Александровны о признании недействующим в части нормативно-правового акта, установил:
14 апреля 2017 года Комитетом по тарифам Санкт-Петербурга принято распоряжение N 30-р "Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Санкт-Петербурга" (далее - Распоряжение N 30-р, оспариваемый нормативный правовой акт).
Пунктом 1 Распоряжения N 30-р утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Санкт-Петербурга согласно Приложению.
Такие нормативы в пункте 2 Приложения к Распоряжению N 30-р установлены для продовольственных магазинов, в том числе супермаркетов, универсамов и универмагов, исходя из расчетной единицы 1 кв. м. общей площади. Для указанных объектов норматив накопления твердых коммунальных отходов в месяц определен в размерах 0,125 м.куб. и 22,488 кг, норматив накопления твердых коммунальных отходов в год определен в размерах 1,5 м.куб. и 269,856 кг.
Согласно пункту 3 примечания к Приложения к Распоряжению N 30-р нормативы накопления твердых коммунальных отходов, утвержденные пунктами 1-12, применяются для объектов общественного назначения, торговых и культурно-бытовых учреждений, встроенных в многоквартирные дома.
Пунктом 3 Распоряжения N 30-р установлено, что указанный акт вступает в силу с 01.01.2018 года, но не ранее даты его официального опубликования; указанный нормативный правовой акт опубликован 26.04.2017 на официальном портале размещения правовой информации Администрации Санкт-Петербурга по адресу: http://www.gov.spb.ru, а также в официальном печатном издании "Вестник Комитета по тарифам Санкт-Петербурга" (спецвыпуск N 01 от 18.04.2017) (т.1 л.д.196-204).
В Распоряжение N 30-р вносились изменения распоряжениями Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 05.04.2019 N 19-р, от 23.12.2019 N 261-р, от 15.12.2021 N 204-р, от 20.12.2021 N 218-р (т.1 л.д.203-241).
Распоряжением Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 15.12.2021 N 204-р "О внесении изменений в распоряжение Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 14.04.2017 N 30-р", вступившим в силу с 01.01.2022 года, исключен пункт 3 примечания к Приложению к Распоряжению N 30-р
Распоряжением Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 20.12.2021 года N 218-р "О внесении изменения в распоряжение Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 14.04.2017 N 30-р" внесены изменения в пункт 2 Приложения к Распоряжению N 30-р, который изложен в новой редакции, в соответствии с которым для объектов категории "продовольственный магазин" установлен норматив накопления твердых коммунальных отходов в месяц в размерах 0,03 м.куб. и 5,293 кг. и норматив накопления твердых коммунальных отходов в год в размерах 0,360 м.куб. и 63,516 кг.
Пунктом 2 указанного нормативного правового акта установлено, что он вступает в силу с 01.01.2022 года, но не ранее дня официального опубликования, которое было осуществлено 23 декабря 2021 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru. (т.2 л.д.230-241).
Административные истцы Фролова Елена Юрьевна, Бабаян Сержик Шмавонович, Волковская Яна Владимировна обратились в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, после уточнения которого просят признать недействующим Распоряжения N 30-р в части установления нормативов для продовольственных магазинов (пункт 2 Приложения) с момента принятия, в редакции, действовавшей до введение в действие Распоряжения Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 20.12.2021 года N 218-р "О внесении изменений в распоряжение Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 14.04.2017 N 30-р" ссылаясь на то, что в рамках арбитражного судопроизводства к ним предъявлены требования о взыскании платы за услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, рассчитанной исходя из нормативов, установленных оспариваемым актом в первоначальной редакции (т.1 л.д.169-170).
К участию в деле в качестве соистца привлечена Иванова Галина Александровна, которая сослалась на то, что в рамках гражданского судопроизводства к ней предъявлены требования о взыскании платы за услугу по сбору в вывозу бытовых отходов, рассчитанной исходя из этих же нормативов (т.2 л.д. 202, т.3 л.д.17)
Представители административного истца Фроловой Е.Ю. "..." и "..." административного истца Бабаяна С.Ш. "..." в судебное заседание явились, поддержали заявленные требования, указывая, что применение в отношении административных истцов нормативов накопления отходов, установленных первоначальной редакцией оспариваемого акта, приводит к необоснованному увеличению платы за обращение с ТКО; административные истцы указывали на то, что административным ответчиком не представлены доказательства осуществления фактических замеров объемов накопления твердых бытовых отходов в отношении объектов, относящихся к категории "продовольственные магазины", площади этих объектов, обеспечения исключения смешивания отходов объектов различных категорий при проведении замеров.
Административные истцы Волковская Я.В. и Иванова Г.А. в судебное заседание не явились, о слушании дела извещены, просили рассматривать дело в их отсутствие.
Представитель административного ответчика Комитета по тарифам Санкт-Петербурга (далее - Комитет) "..." в судебном заседании против удовлетворения исковых требований возражал, полагая, что оспариваемый акт принят в соответствии с предоставленными полномочиями и с соблюдением установленной процедуры; при этом указал, что в целях осуществления перехода на новую систему обращения с отходами в связи с принятием Федерального закона от 29.06.2015 N 176-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым в состав коммунальных услуг была включена услуга по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее - ТКО), в Комитете по тарифам Санкт-Петербурга была создана Межведомственная рабочая группа по координации вопросов, связанных с проведением фактических замеров объемов накопления TKО на территории Санкт-Петербурга. В рамках деятельности указанной Межведомственной рабочей группы были осуществлены фактические замеры объемов накопления ТКО в объектах жилищного фонда и объектах общественного назначения, торговых и культурно-бытовых учреждениях; замеры осуществлялись в 2016 году по объектам каждой категории каждый сезон в течение 7 дней подряд путем взвешивания и измерения объемов образования ТКО. При определении нормативов накопления ТКО принимались в расчет результаты фактических замеров объемов накопления ТКО и информация о количестве расчетных единиц, представленная Жилищным комитетом Санкт-Петербурга, администрациями районов Санкт-Петербурга, АО "Автопарк N 1 "Спецтранс", АО "Автопарк N 6 "Спецтранс".
В соответствии с Федеральным законом от 28.12.2016 N 486-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" переход к новой системе регулирования в области обращения с ТКО должен был завершиться в срок до 01.01.2019 года, Федеральным законом от 25.12.2018 N 483-ФЗ "О внесении изменений в статью 29.1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" субъектам Российской Федерации - городам федерального значения, в том числе Санкт-Петербургу, было предоставлено право не применять до 01.01.2022 года положения Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", связанные с деятельностью регионального оператора по обращению с ТКО, в связи с чем Правительством Санкт-Петербурга было принято решение о введении моратория на деятельность регионального оператора по обращению с ТКО на территории Санкт-Петербурга.
Представитель административного ответчика указал, что вступление в силу оспариваемого акта было обусловлено необходимостью включения определенных им данных о нормативах накопления ТКО в состав территориальной схемы обращения с ТКО, однако они предназначены для расчетов платы за обращение с ТКО с региональным оператором с момента начала его деятельности на территории Санкт-Петербурга; до 01.01.2022 года на территории Санкт-Петербурга региональный оператор по обращению с ТКО деятельности не осуществлял, услуга по обращению с ТКО не входила в состав коммунальных услуг, и плата за указанную услугу взималась в составе платы за содержание жилого помещения. При таких обстоятельствах административный ответчик полагает, что до 01.01.2022 года отсутствовали правовые основания для расчета размера платы за услугу по обращению с ТКО с применением нормативов накопления ТКО в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 N 354 "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов" и оспариваемая редакция нормативного правового акта не могла нарушить права административных истцов в силу отсутствия в период ее действия в Санкт-Петербурге правоотношений, на регулирование которых направлен обжалуемый нормативный акт, административные истцы не являются субъектами отношений, урегулированных оспариваемым актом.
Представитель административного ответчика пояснили, что в 2018 году Комитетом был проведен мониторинг величин нормативов накопления ТКО в регионах Российской Федерации, по результатам которого были выявлены существенные отклонения величин нормативов накопления ТКО в Санкт-Петербурге в дошкольных образовательных учреждениях, магазинах промышленных и хозяйственных товаров, учреждениях общественного питания, салонах красоты от средних величин нормативов накопления ТКО по Российской Федерации, в связи с чем в целях соблюдения действующего законодательства Комитетом была возобновлена работа по уточнению фактических объемов накопления ТКО и актуализация величин нормативов накопления ТКО по указанным категориям объектов на территории Санкт-Петербурга. По итогам проведения фактических замеров объемов накопления ТКО Комитетом были актуализированы величины нормативов накопления ТКО на территории Санкт-Петербурга по некоторым категориям объектов, и значительно снижены как показателях объема, так и в показаниях массы; оспариваемые нормативы изменены в связи наличием технической ошибки; у административного ответчика отсутствуют иные документы, кроме представленных суду, в подтверждение обоснованности первоначально определенных нормативов (т.1 л.д.171-178, т.2 л.д.217-218)
Административным ответчиком заявлено, что ООО "Жилкомсервис г. Ломоносова" действовало недобросовестно, применяя при расчете за предоставляемые услуги оспариваемый нормативный правовой акт, поскольку Комитетом на обращения ООО "Жилкомсервис г. Ломоносова" было разъяснено об отсутствии оснований для применения этого акта; опубликованным на сайте Комитета информационным письмом от 19.12.2018 года N 01-13-1651/18-0-0, сообщено о принятии на совещании с участием временного исполняющего обязанности Губернатора Санкт-Петербурга 03.12.2018 года решения о введении моратория на деятельность регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Санкт-Петербурга до 31.12.2019 года; информационным письмом от 16.01.2020 N 01-13-35/20-00 сообщено о продлении действовавшего в 2019 году моратория на деятельность регионального оператора по обращению с ТКО (т.3 л.д.42-98)
Представитель заинтересованного лица ООО ЖКС "Город Ломоносов" (далее - Общество) "..." в судебное заседание явилась, представила возражения на заявленные требования, пояснила, что Общество осуществляет управление многоквартирными домами, в которых расположены принадлежащие административным истцам нежилые помещения, на основании договоров управления многоквартирным домом, условия которых утверждены решением собственников помещений многоквартирного дома и предусматривают определение размера платы в порядке, установленном действующим законодательством; оспариваемый нормативный правовой акт официально опубликован и не содержит ссылки на применения его к деятельности оператора по обращению с ТКО со дня начала осуществления региональным оператором деятельности, иные нормативные правовые акты о приостановлении действия оспариваемого нормативного правового акта не принимались, в связи с чем Общество применяло оспариваемые положения с 01.01.2018 года при расчете объемов образования твердых бытовых отходов для собственников нежилых помещений. Заинтересованное лицо полагает, что оспариваемые нормативы накопления ТКО являются обоснованными, поскольку Общество фактически вывозит из обслуживаемых многоквартирных домов сопоставимые с установленными Распоряжением N 30-р объемы отходов. Заинтересованное лицо полагает, что Распоряжение Комитета по тарифам от 20.12.2021 N 218-р должно распространяться на отношения, возникшие до введения его в действие, поскольку основанием для его принятия явилось выявление технической ошибки (т.3 л.д.34-37)
Исследовав представленные доказательства, выслушав пояснения представителей сторон и заинтересованного лица, заключение прокурора, полагавшего требования подлежащими удовлетворению, суд считает исковые требования обоснованными в связи со следующим.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации законодательство об охране окружающей среды (экологическое законодательство) отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется указанным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.
Абзацем 15 статьи 6 Федерального закона N 89-ФЗ установлено, что к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относится, в том числе, установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов.
Пунктом 2 статьи 24.10 Федерального закона N 89-ФЗ предусмотрено, что нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).
Органом исполнительной власти Санкт-Петербурга в области государственного регулирования обращения с твердыми коммунальными отходами, которому на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта были переданы полномочия по установлению нормативов накопления твердых коммунальных отходов, являлся Комитет по тарифам Санкт-Петербурга, действующий на основании постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13.09.2005 N 1346 "О Комитете по тарифам Санкт-Петербурга" в редакции постановления Правительства Санкт-Петербурга от 09.03.2017 N 127 (п. 3.8-25 Положение о Комитете по тарифам Санкт-Петербурга).
Как следует из протокола заседания правления Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 14 апреля 2017 года N 39 оспариваемый нормативный правовой акт принят большинством голосов членов правления Комитета на заседании правления Комитета по результатам рассмотрения заключения экспертной группы Комитета (т.1 л.д.192-198, т.2 л.д.1-26).
Таким образом, оспариваемый акт принят уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с установленной процедурой принятия решений по вопросам, отнесенным к полномочиям Комитета по тарифам Санкт-Петербурга, установленной в пунктах 4.7-4.10 Положения "О Комитете по тарифам Санкт-Петербурга", утвержденного постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13.09.2005 N 1346 "О Комитете по тарифам Санкт-Петербурга", опубликован в порядке, установленном пунктом 1.3 Порядка официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29.06.2011 N 865.
В соответствии с пунктом 3 статьи 24.10 Федерального закона N 89-ФЗ нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также с учетом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации. Согласно пункту 4 статьи 24.10 указанного Федерального закона порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269 утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее - Правила определения нормативов), которые устанавливают порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, включающий в себя процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений.
Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года N 524/пр утверждены Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее - Методические рекомендации). В соответствии с пунктом 2 Методических рекомендаций они не содержат положений обязательного характера.
Согласно пункту 4 Правил определения нормативов нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении, в том числе, категорий объектов, на которых образуются отходы (подпункт "в").
Этим же актом установлено, что категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом, определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил определения нормативов).
Пунктом 7 Правил определения нормативов определено, что в целях определения нормативов проводятся замеры отходов.
Процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 8 - 12 Правил определения нормативов, которые предусматривают, что на выбранных участках поселений и городских округов определяется не менее 3 объектов каждой категории (пункт 8 Правил), при проведении замеров отходов исключается смешивание отходов объектов различных категорий и уплотнение отходов (пункт 10); замеры по объекту каждой категории осуществляются каждый сезон в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов (пункт 11); полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого определенного объекта каждой категории суммируются по дням недели (пункт 12).
В соответствии с пунктом 13 Правил определения нормативов норматив определяется исходя из данных о массе и объеме отходов, и выражается соответственно в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу (среднесуточный норматив, среднемесячный норматив, годовой норматив).
В соответствии с пунктом 14 Правил определения нормативов расчетные единицы определяются по каждой категории объектов уполномоченным органом.
В силу пунктов 15, 16 Правил определения нормативов при расчете среднесуточного норматива за сезон, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в сутки, и среднесуточного норматива за сезон, выраженного в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, учитывается количество расчетных единиц объекта каждой категории.
Годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в год, и годовой норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в год, определяются по формулам, приведенным в пунктах 19, 20 Правил определения нормативов, как произведение соответственно среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в сутки, и среднесезонного суточного норматива выраженного в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, на 365.
Среднемесячный норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в месяц, и среднемесячный норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в месяц, определяется путем деления соответствующего годового норматива на 12 (пункты 21, 22 Правил определения нормативов)
Как указано в пункте 4 Методических рекомендаций, категории объектов, на которых образуются отходы, и в отношении которых могут устанавливаться нормативы, а также расчетные единицы по категориям объектов рекомендуется определять в соответствии с приложением N 1 к Методическим рекомендациям.
В разделе 2 приложения N 1 к Методическим рекомендациям в числе объектов общественного назначения выделена группа объектов "предприятия торговли", которая разделена на следующие категории объектов: продовольственный магазин, промтоварный магазин, павильон, лоток, палатка, киоск, торговля с машин, супермаркет (универмаг), рынки продовольственные, рынки промтоварные; в качестве расчетной единицы, в отношении которой устанавливается норматив для категории объектов "продовольственные магазины", рекомендован 1 кв. метр общей площади.
В соответствии со статьей 62 частью 2 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.
Вместе с тем, административным ответчиком не представлено доказательств соблюдения установленной процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений, экономической обоснованности оспариваемого значения норматива, что свидетельствует о произвольности осуществленного правового регулирования и нарушении этим прав административных истцов и является основанием для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим.
Из материалов дела усматривается, приказом Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 20.05.2016 N 84 была создана Межведомственная рабочая группа по координации вопросов, связанных с проведением фактических замеров объемов накопления ТКО на территории Санкт-Петербурга, приказом Комитета от 28.03.2017 N 33 назначена Экспертная группа по определению нормативов накопления ТКО на территории Санкт-Петербурга.
Согласно протоколу заседания правления Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 14 апреля 2017 года N 39 оспариваемый нормативный правовой акт принят на основании предложений, содержащихся в Заключении экспертной группы Комитета по определению нормативов накопления ТКО на территории Санкт-Петербурга (далее - Заключение экспертной группы) (т.2 л.д.1-88).
Как следует из Заключения экспертной группы и пояснений представителей административного ответчика при определении нормативов накопления ТКО был определен адресный перечень объектов для проведения замеров объемов накопления ТКО; фактические замеры объемов накопления ТКО были осуществлены в 4 этапа в следующие периоды: с 23.05.2016 по 29.05.2016, с 25.07.2016 по 31.07.2016, с 19.09.2016 по 25.09.2016, с 01.12.2016 по 07.12.2016; при определении нормативов накопления ТКО принимались в расчет результаты фактических замеров объемов накопления ТКО и информация о площади помещений и количестве проживающих/сотрудников/посещений, представленная Жилищным комитетом и администрациями районов Санкт-Петербурга; для определения нормативов накопления ТКО в отношении объектов категории "продовольственные магазины" были приняты результаты факт
